《巴黎协定》后生态经济利益补偿路径选择

奚 宾

(河南工业大学，河南 郑州 450001)



《巴黎协定》后生态经济利益补偿路径选择

奚 宾

(河南工业大学，河南 郑州 450001)

中国生态经济利益补偿目前主要依赖政府的纵向转移支付，横向补偿处于探索阶段，市场机制还没有完全建立起来，造成补偿依据不完善、补偿标准不科学和补偿模式单一等问题。《巴黎协定》后，中国的生态经济利益补偿将会由政府主导向市场主导演进，政府主导阶段应做好国际机制对接、生态发展规划和补偿资金合理配置等工作，完善生态经济利益补偿的法律法规体系，推动市场体系构建，从而逐步实现补偿主体多元化、补偿标准科学化、补偿方式多样化和市场机制透明化。《巴黎协定》后生态经济利益补偿的主要路径包括国际资金机制补偿、市场机制自行补偿和政府转移支付补偿，只有实现政府和市场的有效融合，才能确保生态经济利益补偿的高效率。

巴黎协定；生态经济利益补偿；路径选择

一、引言

《巴黎协定》提出了2020年后全球应对气候变化、实现绿色低碳发展的蓝图和愿景，中国作为世界第二大经济体，同时也是最大的发展中国家，在推动全球气候治理实践中发挥了不可替代的巨大作用。雾霾和水污染等环境问题已成为制约中国经济和社会可持续发展的重要因素，2015年9月，国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》，明确提出“构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题”。中国政府将解决环境问题的核心放在资源有偿使用、生态补偿制度建设和完善生态补偿机制等方面，但总的来看，治污、节能和减排的市场经济政策体系和系统完备的制度还未建立起来，高度依赖政府财政进行生态补偿的模式还没有根本转变，生态补偿的效率没有显著提高。即生态补偿工作只是处在“覆盖到”和“能补偿”的层次上，机制还尚显薄弱。[1]地方政府承担域内环境治理和生态补偿的重任，但在分税制下用于生态补偿的财政资金主要来自上级政府的转移支付，财权和事权不相匹配，生态补偿资金缺口很大。从时空二维角度看，东部经济发达地区是前期主要排污者和资源使用者，中西部地区则是当前产业转移的主要承接者，成为新的主要排污者和资源使用者，然而这些地区存在着经济持续增长和消除贫困的正当的优先需要，承担与东部地区相当的责任会使其付出不应有的经济和社会代价，与东部地区均等的生态补偿也显失公正。为了保证各地区公平、和谐的发展，生态赤字区理应给予生态盈余区一定的补偿。[2]中国应实施多维协同联动、标准化、学科平台、补偿金多渠道等生态补偿制度与政策体系建设路径的四大战略，并要求从法律法规、经费投入和信息共享三个方面保证战略实施。[3]《巴黎协定》为中国进行生态经济利益补偿提供了清晰的思路。因此，《巴黎协定》后，针对经济社会发展的环境约束，需要清楚厘定政府和市场在资源配置中的有效边界，综合考虑生态经济成本和收益的路径依赖和时空性，实现由政府为主导的生态补偿模式向以市场调节为主的生态经济利益补偿模式转变，提高补偿效率。

二、生态经济利益补偿的困境

生态环境外部性边界的模糊性和动态变化使生态经济利益补偿工作显得异常复杂和困难。生态环境的公共产品特性使政府成为主要购买者，具有一定行政色彩，以本区利益和近期利益为导向进行生态补偿必然导致行政区域之间的利益冲突和生态恶化，不完全市场下依赖市场机制进行生态补偿又可能产生激励不相容的情况。中国长期的政府主导补偿模式已经导致出现生态治理的边际效率递减，且无法适应全球生态经济利益补偿的发展趋势。

(一)补偿依据不完善

从理论层面看，庇古认为生态环境的资源配置存在相关利益主体的私人成本与社会成本不一致的状况，市场无法对该类资源进行有效配置，政府充当生态总需求人通过征税、罚款和补贴的手段来纠正外部性问题，形成了庇古型生态补偿；[4]科斯型生态补偿则依据市场信号解决外部性问题，通过初始产权配置，基于市场或准市场竞争性议价的政策选择就能实现环境外部性的社会最优水平。[5]由于生态补偿的复杂性，单一的庇古型生态补偿或科斯型生态补偿都无法同时解决政府和市场双失灵问题，因此，生态价值理论、外部效应内在化理论和主体功能区理论就应运而生，旨在使生态服务提供者(或环境利益受损者)得到相应的经济补偿。然而，已有理论没有将生态补偿的空间异置性、时间异置性和主体利益不平衡性三者统一起来，导致生态补偿操作层面会出现补偿不到位或补偿标准过低的现象。从实践层面看，《生态文明体制改革总体方案》明确提出建立体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度。《中华人民共和国环境保护法》规定“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度，有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”。其他部委也都出台文件，进行生态补偿的试点工作，总的原则是“地方为主、中央监管、监测为据、以补促治”，大部分的省市也按照中央的精神，出台地方生态补偿文件。然而，长期环境让位于经济发展的惯性还存在，保护生态环境的完备的法规体系还没有形成，地方政府在实施生态补偿时缺乏必要的法律支撑，主要关注利益直接相关者的当前损益，忽略了生态补偿的空间异置性、时间异置性和主体利益不平衡性特点，导致生态补偿的执行效果有较大偏差。总体来看，中国的资源有偿使用和生态补偿制度正在逐步建立，但相关法律法规仍不完善，补偿主体、补偿对象和补偿方法不明确，生态补偿缺乏具有操作性的可靠依据。

(二)补偿标准不科学

生态经济利益补偿标准的核定非常复杂，已有文献普遍认为生态补偿标准偏低，市场化补偿费用的核算是按照生态服务提供者平均的机会成本核算确定，甚至可能按最小机会成本来确定，从而导致出现补偿致贫现象。生态补偿标准确定的主要方法包括显示性偏好方法(如旅行成本法、享乐价值法)、陈述性偏好方法(如条件价值法、选择实验法)、基于成本的方法(如避免成本法、替代成本法)和生态系统服务价值评估方法等。[6]这些方法基本都是市场化的评估方法，可以反映生态系统所创造的价值或破坏生态的机会成本，具有一定合理性，但这些方法没有将未来生态溢价(损失)考虑进来，补偿标准的计算是静态的，忽略了生态的路径依赖性，导致低估生态损益，相应地也降低了生态补偿标准。中国生态补偿标准很大程度上取决于其资源税和资源补偿费征收标准，多数情况下资源税费并没有反映资源的供求和稀缺状况，也没有计入资源开发利用者应承担的社会环境成本，导致补偿标准远低于国际通行水平。[7]缺乏法律基础、产权基础、谈判机制和造血机制是生态标准偏低的深层次原因[8]。

(三)补偿模式单一

中国于20世纪80年代已开始关注生态环境，并尝试进行生态补偿工作。2010年以来，随着生态环境问题的日益突出，中央与各级地方政府相继出台生态补偿方案，并已初步形成了中央政府主导、各级地方政府为实施主体，依赖中央财政转移支付和财政补贴，以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式的生态补偿总体框架。[9]2010 年底国务院所出台的《全国主体功能区规划》对生态类限制和禁止开发区域进行生态补偿，专列了转移支付资金；十八届三中全会所提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”，使生态受益区和生态产品提供区地方政府间直接联系，开辟了新的补偿模式。总体来看，虽然中央政府已在大力度推动生态经济利益补偿工作，但其模式还相对单一，补偿资金仍非常紧缺。主体功能区和横向生态补偿的补偿主体都是政府，降低了利益相关个体的交易成本，但受偿方仍处于相对弱势地位，几乎没有与补偿方博弈的机会，经济利益难以得到保证。

三、《巴黎协定》对生态经济利益补偿的启示

《巴黎协定》充分考虑了全球各个国家对环境的历史责任和现实需求，强调环境问题为全球共同关注的问题，需要各国付出一致行动，对我国进行生态经济利益补偿提供思路。

(一)求同存异

《巴黎协定》承认气候变化是人类共同关注的问题，坚持以公平为基础并体现共同但有区别的责任和各自能力的原则，在考虑了可持续发展和消除贫困之间内在联系及保障粮食安全和消除饥饿的根本性优先事项前提下，要求所有国家尽可能开展最广泛的合作，参与有效和适当的国际应对行动，以期更快地减少全球温室气体排放。从全球角度，任何国家的环境的外部性问题被内部化了，环境污染问题是人类共同需要应对的问题，减排并控制全球平均升幅成为共同目标。发达国家缔约方以可预测的方式进一步提供资金、技术和能力建设支持，直接承认温室气体源无论在历史上还是在当前都主要来自于发达国家，其在减排工作中应负有比发展中国家更多的责任。中国生态经济利益补偿的依据应为动态外部性，既考虑历史责任，又兼顾可持续发展，体现共同又有差别的责任。

(二)广泛合作

《巴黎协定》同意维护和促进区域和国际合作，从而动员所有缔约方和非缔约方利害关系方共同开展气候行动，并要求受托经营《公约》资金机制的实体、技术执行委员会和气候技术中心与网络和巴黎能力建设委员会为发展中国家缔约方提供在资金、技术和执行能力方面的支助。广泛的国际合作即体现了有差别的责任，也更利于共同目标的达成，从而使减排富有效率。生态经济利益补偿也需要优化顶层设计，将利益补偿与多边合作结合起来。生态经济利益补偿不能简单地理解为经济发达地区对经济欠发达地区的扶贫，应理解为全社会的分工，是不同地区根据承担的经济社会发展功能差异而进行的利益补偿，是维护生态平衡而进行的社会合作。中国的生态经济利益补偿不能仅依赖中央政府，而应寻求市场化的解决方案，动员一切可以利用的力量，获得所有可得的资金、技术和其他资源，广泛合作，共同促进生态经济利益补偿效率的提高。

(三)自主透明

《巴黎协定》欢迎缔约方通报国家自主贡献，发达国家缔约方、资金机制经营实体及其他任何有能力的组织为可能需要支持的缔约方提供拟定和通报国家自主贡献方面的支持，自主贡献清晰、透明，便于理解，《巴黎协定》特设工作组为缔约方提供相应指导。自主机制使缔约各方在没有成熟的体制和机制之前提出包括相应的规划、假设和方法在内的自主贡献，透明能力建设则是通过提供相关工具、培训和援助，提高行动和支助的透明度，致力于达成共识和一致行动。自主透明机制降低了参与方之间进行沟通协作的成本，提高了协定将来对各方的约束力，生态经济利益补偿工作也可引入自主透明机制，不仅可以与国际接轨，利用国外资金和技术机制，而且可以提升国内补偿工作的效率。中国生态经济利益补偿市场化必然要求补偿工作流程和补偿资金流向的透明，有利于市场参与方达成理解和共识，提高沟通和交易的效率。

四、生态经济利益补偿的未来演进和主要路径

(一)生态经济利益补偿的未来演进

《巴黎协定》后，中央政府应将生态经济利益补偿置于全球背景下考虑，充分利用和学习国际机制对“谁来补、补给谁、补多少、如何补、如何管”等核心内容做出中长期规划和制度性、规则性安排。为了解决双失灵问题，补偿主体及补偿规则都需要改变，生态经济利益补偿未来发展可以分为两个阶段，即政府主导阶段和市场主导阶段。

1.政府主导阶段。为了解决外部性问题，生态利益补偿的初期应由政府主导，以政府干预的形式进行生态补偿，做好顶层设计，并促进市场体系构建。《巴黎协定》后，政府需要综合考虑国际机制未来可能对国内生态经济利益补偿的影响，将国际因素纳入生态发展规划中，生态发展总体规划除了要考虑国际责任，更应该作为发展国家积极利用国际资金、技术和能力建设三大机制。中央政府顶层设计工作的核心是生态发展规划，制定总量目标，在准确掌握各地生态资源的基础上，将《国民经济和社会发展纲要》、《全国主体功能区规划》与行政区划结合起来，制定行政区域总量目标，配置生态补偿资金。为了保证生态经济利益补偿工作的顺利开展，完善相关法律法规体系势在必行，国务院组织各部委认真研究现行法律法规体系之间的兼容性和操作性，提出修改意见，提请全国人大有针对性地修改和完善生态补偿相关法律法规，保证补偿工作具有完备的法律基础。市场微观主体的利益诉求只有通过市场机制才能得到合理的表达和满足，政府应积极探索建立生态经济利益补偿的市场体系，利用市场化生态经济利益补偿的价格机制引导生态资源的合理配置，使更多市场主体参与生态资源及相关产品的竞价，解决激励相容问题。

2.市场主导阶段。完善的市场体系替代政府解决微观市场主体的利益问题，政府退出微观领域，其主要功能演变为宏观调控和监管，保证市场的整体公平和公正，保护利益相关者的合法和合理利益。生态经济利益补偿体现了市场化原则，对于正外部效应，只有补偿额度超过受偿主体的机会成本，才能发挥正向激励作用，实现生态环境的可持续发展，反之，对于负外部效应，补偿标准越高，经济约束和负向激励越大，其行为就会越收敛。完善的市场体系表现在补偿主体多元化、补偿标准科学化、补偿方式多样化和市场机制透明化四个方面。政府通过立法和总量控制，赋予生态产品商品化和污染排放权利化，使生态产品和污染排放权利都具备了交易的基础属性，在透明的市场机制下，使大部分的外部性通过一定机制实现内部化，供需双方进行动态博弈确定生态利益补偿的标准，自行完成市场激励。考虑到生态补偿的空间异置性、时间异置性和主体利益不平衡性特点，在全国建立开放的、多层次的市场体系，允许不同类型的市场主体参与生态产品和污染排放权利的竞价，使补偿标准更科学。

(二)生态经济利益补偿的主要路径

21世纪以来，关于生态经济利益补偿的实践与理论不断发展，对生态环境治理中政府和市场的有效边界的界定也不断发生变化，生态经济利益补偿超越了科斯型和庇古型的二分法类型边界，日益向既充分发挥市场作用又更好发挥政府作用的双调控趋势发展。巴黎协定后，生态经济利益补偿不再局限于国内，国际资金机制与国内的政府和市场补偿显得同样重要。

1.国际资金机制补偿。作为世界第二大经济体，中国的经济发展面临着巨大的生态环境压力，国内生态环境不断恶化，节能减排和降低污染的任务非常重。作为最大的发展中国家，中国全面建设小康社会面临着扶贫攻坚任务，可以充分运用国际资金、技术和能力建设三大机制。发达国家有意在有意义的减缓行动和执行工作的透明度框架内，继续他们现有的到2025年的集体筹资目标，在考虑到发展中国家的需要和优先事项的情况下，设定一个新的集体定量目标，每年最低1000亿美元。巴黎协定规定“发达国家缔约方应为协助发展中国家缔约方减缓和适应两方面提供资金资源”、“发达国家缔约方应继续带头，从各种大量来源、手段及渠道调动气候资金，同时注意到公共基金通过采取各种行动，包括支持国家驱动战略而发挥的重要作用，并考虑发展中国家缔约方的需要和优先事项”和“奖励和便利缔约方授权下的公私实体参与减缓温室气体， 促进东道缔约方减少排放量，以便从减缓活动导致的减排中受益，这也可以被另一缔约方用来履行其国家自主贡献”。中国应该把生态治理上升为国家战略，设立专门机构代表国家、地方政府或其他公私实体与发达国家和其他机构进行积极沟通、合作和谈判，争取获得尽可能多的国际资金支助，用于进行国内生态经济利益补偿。该机构需要熟知国际资金机制下各种基金的支助要求，定期向地方政府和有条件的公私实体提供培训，帮助其了解国际规则，并为有条件的地方政府和公私实体提供资金申请服务，也需要积极向各类资金机制设立方和其他资金提供方通报生态治理方面的成就和资金需求，以期争取到更多国际资金。

2.市场机制自行补偿。以相对健全的法律法规体系为保障，市场机制可以完成外部性内部化的主体激励，形成正反馈效应。《巴黎协定》的自主透明机制为中国完善生态经济利益补偿的市场体系提供借鉴，自主贡献机制使市场主体能够主动调整自己的行为，制定有利于生态环境发展的目标，具有较强的自我约束性，同时也成为政府宏观调控的基础；透明机制使政府和市场主体及市场主体彼此之间能够理解并做出一致性行动。从具有行政色彩的生态补偿向依托市场机制的生态经济利益补偿转变会使更多市场主体的利益诉求得到满足，并通过谈判和其他市场博弈手段获得相对合理的补偿。市场机制首先要解决的是确定权利，包括生态溢价求偿权和污染排放权利，前者是维护生态环境或提供生态产品者向受益者求偿，后者是将污染排放权利出售所得补偿给受损者，权利主体可以是个人、法人、社会团队和地方政府等。补偿标准可以是双边、多边谈判或集合竞价确定，也可以由利益无关的市场化运营的第三方核算且由买卖双方认可确定，政府作为市场监管者需要保护处于弱势的一方的权利，设定最低补偿标准。为了促进受偿地区和受偿主体的可持续发展，政府在保证执行最低补偿标准的前提下为生态补偿相关方提供培训和教育，明确生态经济利益补偿方式不局限于货币补偿，提倡进行输血式补偿，在生态补偿博弈谈判中要兼顾当前利益和长远利益。各级政府须出台政策，奖励市场补偿主体进行与受偿主体利益绑定和长效扶贫的行为，使生态经济利益补偿充分体现路径依赖，发挥正向激励，纠正市场失灵。

3.政府转移支付补偿。空间异置性、时间异置性和主体利益不平衡性特点使市场并不能够充分调整处于不同发展阶段的不同区域之间的生态经济利益，需要政府进行宏观调控，使生态经济利益补偿体现社会公正。考虑到生态经济利益补偿的路径依赖性，经济发达地区早期是主要生态资源的使用者和生态环境的破坏者，并从生态资源中获得较高的收益，理应提供更多的资金用于生态经济利益补偿，促进生态环境修复。借鉴国际环境法“共同但有区别责任”原则，设计差异化的生态补偿财税责任制度并完善现有相关法律法规。[10]中央政府应加大对中西部地区的财政转移支付，用于补偿这些地区曾经、正在和将要为生态环境所做出的贡献、承受的损失及非公平发展的机会成本。由政府在《全国主体功能区规划》和《生态文明体制改革总体方案》框架内，结合全面建设小康社会下的扶贫工作安排，充分考虑和保障禁限开发区域的扶贫、可持续发展及居民其他必须考虑的基本权益，在有差别责任理念指导下科学制定生态经济利益补偿的方法和标准。政府转移支付的资金应设为专项，由政府核算并公开补偿标准，委托银行类金融机构代为发放，使补偿资金直接进入补偿对象的账户，保证补偿过程的公开、透明和公正。

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[责任编辑：唐少奕]

2016年度河南省政府决策研究招标课题“新常态下促进河南省金融服务实体经济研究”(2016B152)。

奚宾，河南工业大学经济贸易学院和粮食研究中心副教授、硕士生导师，主要研究方向：可持续发展和绿色金融。

F062.2

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1002-6924(2016)11-121-125