对我国居家养老服务法律保障的思考

武 萍 付颖光，2

(1.辽宁大学，辽宁 沈阳 110036； 2.辽宁工程技术大学，辽宁 阜新 123000)



对我国居家养老服务法律保障的思考

武 萍1付颖光1，2

(1.辽宁大学，辽宁 沈阳 110036； 2.辽宁工程技术大学，辽宁 阜新 123000)

居家养老服务是我国社会养老服务体系建设的重点发展方向。目前对居家养老主要是由国务院各部委规章和地方性法规起到规范作用。规范性文件的效力等级较低，各地规范性文件制定主体和规范内容差别较大，各部门权限缺乏内在的衔接和协调整合。基于我国国情，借鉴国外居家养老服务的立法经验，分析国家应该承担的义务，建议出台《社会养老服务条例》，对于居家养老服务内容类别划分、服务质量和价格评价系统、服务对象隐私权保护和服务责任体系等重要法律问题进行规范，并妥善处理其他法律问题，为我国居家养老服务的法治化提供基础。

居家养老服务；法律保障；老年人权益

居家养老服务是养老服务类型中的一种，《国务院社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》明确指出，社会养老服务体系建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。以此为基点，居家养老服务应成为解决老龄化背景下养老日常照料和精神慰藉等需要的重要途径，在家庭养老和社会养老的发展过程中，应该起到承上启下、有效过渡的作用。目前由于法律规范缺乏，各方面工作缺乏法律保障，导致侵害事件屡屡发生，诈骗等案件也屡见不鲜。另外还有服务资金滥用，服务质量参差不齐，缺乏统一的标准等多种多样的问题。为了使居家养老服务发挥其优势，必须加强立法，对居家养老服务行为进行明确的法律规范。

我国老年法制体系的完善已经引起了不少研究者的关注，现有研究成果的侧重点主要是两个方面。一是从宏观角度研究老年法律制度体系，提出老龄社会的法律应对需要大量的配套制度建设和相关立法予以跟进。二是从养老机构的法律规制角度进行研究，包括养老机构的法律定位及平等对待、养老机构准入、养老院入居合同免责条款等法律问题。目前在居家养老服务的法律保障方面，研究成果相对较少。本文主要从居家养老服务法律规范的必要性和可行性，主要调整的法律关系和规范的内容角度提出设计和构想。

一、我国居家养老服务法律保障的必要性

(一)现状

1994年我国提出了“深化福利事业改革，加快社会福利社会化进程”的要求，积极发展社会福利事业。此后出台了多项关于加快社会养老服务方面的政策。

在社会化养老服务法律体系的建设方面，2012年12月28日，全国人大常委会通过了对《老年人权益保障法》修订，增加和修订的内容很多，符合加快推进社会化养老服务的要求，将养老服务纳入法治化、规范化轨道，但对于居家养老服务没有规范。“事实上，无论是从国内外的经验来看，还是从中国的文化传统与老年人的养老意愿来看，居家养老都是老年人最主要的选择，是中国人养老的最基本方式。”[1]除了机构养老以外，在加快推进我国养老服务体系建设中，必须重视和强调发挥居家养老的基础性作用。目前对居家养老主要是国务院各部委的部门规章和各地的地方性法规在起到规范作用。

在国务院部门规章和其他规范性文件方面，国务院为加快发展养老服务业作出了一系列政策部署，民政部于2013年6月出台了两部配套法规，即《养老机构管理办法》和《养老机构设立许可办法》，上述部门规章都于2013年7月1日开始正式施行。另外，还有一系列推动养老服务业发展的政策措施，如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《全国老龄办、民政部关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《国家发展改革委、民政部关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》、《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》等，这些规范性文件或政策层面的意见、通知和决定，对各地的社会养老服务起到一定的规范作用，推动社会养老服务加速发展。政策相比法律来说具有灵活性，能够适应不断变化的社会现实，也能够随时根据实际进行调整，但也正因为政策的灵活性，也存在一些弱点，即政策不具有稳定性，不能给当事人以合理的预期，这与我国建设法治国家目标要求不相符合，而且从政策规定来看缺乏居家养老服务责任主体和职责的规范，缺乏对居家养老服务信息的规范化管理，对养老服务质量如何认定、如何收费等都缺乏标准，制约了社会力量对居家养老服务的广泛参与。

从地方性法规规章来看，我国山东、黑龙江、陕西、四川、重庆、云南等省、自治区、直辖市人民政府已先后出台了关于加快发展养老服务业的意见或实施意见，以地方政府规章形式规范养老服务业发展。天津市人大常委会在2014年12月23日通过《天津市养老服务促进条例》、 2015年1月29日北京市人大会议通过《北京市居家养老服务条例》，这是养老服务规范化进程中具有开创性的地方性法规。2015年3月26日江苏省12部门联合出台了《关于加快养老服务产业发展的若干意见》，将养老服务产业列入全省现代服务业重点支持方向，规定：被评为省级“现代服务业创新示范企业”的，给予100万元一次性奖励;被列入国家和省服务业标准化计划的项目，给予20万元一次性奖励。并鼓励更多信贷和社会资金投向养老服务产业。从规范性文件的效力方面考虑，各地对社会养老服务的规范有的以人大或人大常委会制定地方性法规形式出现，有的以地方人民政府制定政府规章形式出现，效力位阶并不统一。从规范性文件的内容来看，全国各地的措施侧重点各不相同，有的侧重居家养老服务的规范，有的全面规范养老服务业的发展，有的鼓励、规范养老服务产业，差异较大。各地出台的规范缺乏内在的衔接和协调整合，造成政策落实不到位和不落实的现象比较突出，特别是在用地、信贷、税收、城市建设与公用事业收费等方面的优惠政策落实不到位。由于涉及多部门的职责，即使有了规范性文件，真正落实也需要较长时间。基于以上种种原因，在法治背景下，依法规范居家养老服务的各项问题已是当务之急。

(二)我国居家养老服务的现实要求法律保障

居家养老服务是社会养老服务体系建设的重点发展方向。我国人口老龄化严重，法律制度并没有跟上迅速老龄化所带来的种种社会现实。就目前我国养老方式发展来看，家庭养老受到多方面因素影响，难以起到原有的主要养老作用。机构养老又因传统观念影响，不能为人们普遍接受。因此居家养老服务成为解决家庭养老空缺的一种重要形式。比如，北京市提出了“9064”养老模式，即到2020年将有90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构。这预示着居家养老服务将成为社会养老服务的主要发展模式。“无论在城市还是农村，以社区养老服务中心为依托的居家养老将是我国今后重点发展的养老模式。”[2]

当前在我国的实践中，各地社区虽然组织了各种老年人服务项目，却因缺少应有的规范出现了不少问题。如，社区服务人员专业化程度不高、服务质量没有统一的标准、社区养老服务资源较少，很难满足社会的需求等。又如，营利性的居家养老服务主体能够提供高质量的服务，但服务价格昂贵，超过老百姓支付能力，不能为多数老人接受。当前还存在商家通过各种渠道获得居民的个人信息，利用健康讲座或者免费健康检查等方式进行欺诈的现象，由于健康检查服务等与居家养老服务的内容有相似之处，在群众中很容易造成混淆，影响了老人对居家养老服务的信任度。此外还存在老年人个人信息被非法利用的问题。为老年人服务也存在一定的风险，比如疾病和意外事件，所以，事前的防范和事后明确的责任承担也需要获得法律支持。针对以上现实，为发挥居家养老服务基础性作用，必须更好地发挥法律的规范作用。

二、国外居家养老服务法律规范的状况和启示

西方发达国家较早进入老龄社会，社会养老服务制度发展时间较长，积累了一定的立法和实践经验。各国居家养老服务的法律和政策各具特色，但许多都是按照法治化的途径发展并在实践中不断完善和变革以适应社会发展要求。一些适合我国国情的经验可供我们吸收借鉴。

英国在二战后，按照《贝弗里奇报告》的建议，颁布一系列法律使福利国家的社会保障体系逐步建成。英国1946年颁布了《国民健康服务法》，政府承担起对包括残障人群在内的免费卫生健康服务。居家养老服务所需资金基本上由国家以福利形式提供，大部分由政府承担。20世纪70年代以来，受福利多元主义理念的影响，撒切尔政府和布莱尔政府分别对福利制度进行了适当的调整，原来由政府承担的照顾责任逐渐转移给社区，形成了社区照顾体系。1981 年英国政府发布的《步入高龄化白皮书》中指出，社区照顾的实质就是要增加非正式照顾者的责任，主要由地方政府、营利组织、志愿性组织以及非正式支持网络( 如家人、朋友、邻里等) 为服务对象提供照顾。[3]1990年《国民健康服务和社区照顾法》，从制度上为照顾服务提供了依据和保障。政府的角色发生改变，由直接提供服务转变为服务监督和规制的角色。从“机构照顾”发展到“在社区照顾”再到“由社区照顾”，表明政府将照顾责任重新转移给家庭等非正式组织。英国社区照顾包括生活照料、物质支援、心理支持和整体关怀等服务项目，服务内容多样化。地方政府负责确定社区照顾的收费标准，控制在老年人能够负担的范围内，并由政府为服务费用提供适当补贴。英国的社区照顾是典型的“官办民帮”，政府在其中发挥主导作用，承担许多职能。第一，制定政策与立法。规定社会福利方面的基本原则，发表社会福利方面的白皮书，制定有关的社会立法；第二，制定具体措施，指导政策执行。为此在社区设置许多服务机构，发展社区组织去完成这一职能；第三，财政支持。政府虽然将社会服务方面事务下放到社区、家庭，但同时政府必须对这些服务给予财政支持，也就是把原来由政府承办的社会福利与服务改由政府出钱，交给社区、家庭去承担；第四，监督、检查民间团体和私营机构的服务水平、质量等；第五，宏观管理。面对庞大的社会福利与服务体系．英国政府实施严格的宏观控制与管理，以保证社会福利事业健康有序运行。[4]。英国的社区照顾立法给我们的启示是：一，居家养老服务是适应多数老年人养老需求的养老方式；二是照顾服务的具体实施由多元主体承担；三，服务内容多样，适应多元化的养老需求。

美国以其社会保障体系为依托，形成了综合型老年社区服务体系。美国政府出台了一系列的法律政策，为居家养老服务提供法律依据。如《老年法》、《老年人志愿工作方案》、《多目标老人中心方案》、《老年人社区服务就业法》、《老年人个人健康教育和培训方案》等，明确规定了社区老年服务参与主体的权利与义务，提高了运作效率。[5]美国老年社区服务分为四种类型，多数为医疗和养老服务结合形式，社区养老运作上采取政府间接指导方式，通过政府购买服务方式解决低收入老年人的居家养老服务。支持非营利组织开展居家养老服务，政府不仅提供资金支持，还予以免税。1997年美国的《平衡预算法案》提出了“PACE”(The Program of All-inclusive Care for the Elderly)项目，该项目基于医疗保险，提供全面的照顾服务，各种服务类型齐全。美国法律提倡自助养老和老年人之间的互助养老，鼓励老年人做力所能及的工作。支持志愿者的服务，参加志愿者服务达到一定小时数作为年轻人入学、毕业、应聘的要求。美国的老年社区服务体系立法给我们的启示是：一，培育大量的非营利组织，由这些组织具体承担大量具体的居家养老服务工作，政府则起到引导和监督作用，多数情况下并不直接提供服务；二是立法明确鼓励志愿者从事社区养老服务。立法明确鼓励老年人自助和互助养老，并通过多种类型的项目具体实施；三是医疗保险和居家养老服务密切配合。美国所采取的利用医疗保险资金支撑居家养老的方式，在我国目前存在着现实困难，但是这种医养结合的服务内容值得借鉴。

芬兰也建立了医疗与居家养老服务结合在一起的养老模式，相关法律法规非常全面和具体。先后颁布了《社会福利法》、《医疗保健法》、《病人地位与权利保障法》、《医疗保健专业人员法规》、《社会照料法》、《社会照料服务对象地位与权利保障法》等一系列法律以规范服务机构的资质与服务质量，从而确保服务对象的权益不会受到侵害。还制定了《非正式照顾保障法》和《促进老年人功能与保障社会健康照料法》，并针对不同类型的养老服务出台了详细的制度规定，例如《全面推进健康政策》、《24小时照料制度》，这些法律法规明确了服务中各方的权利、义务和责任，使得居家养老服务有法可依。[6]芬兰居家养老服务立法的启示是：一是居家养老服务的不同职能由不同部门和机构具体负责，并对各自的职能和责任进行了明确的界定。二，由专门的机构负责养老服务的评估与监督管理工作，质量管理和监督职能分离。确定评估标准，并使服务水平标准化。

三、居家养老服务中的国家义务承担

居家养老服务属于社会福利制度的重要组成部分，所以具体法律规范的设计必须符合社会福利总体发展的趋势，协调处理主体之间的法律关系。居家养老服务关系的主体包括服务供给主体和服务对象。从各国实践来看，居家养老服务的供给主体大致有四个方面：政府、社会组织、家庭和市场，但由于各个国家的国情不同，各个主体在居家养老服务中发挥的作用和义务的大小有所不同。而且各主体之间存在复杂的相互影响关系，但都是围绕居家养老服务中的责任承担问题展开的，其中最关键的问题是政府的定位及职责。服务对象是老人及其家人。当老年人存在民事行为能力障碍时，由老人的家人承担监护责任，所以此时的服务对象是老人的家人。居家养老服务关系的客体表现为物、资金和服务行为。居家养老服务关系的内容体现为主体的权利和义务。当前，由于人口老龄化、家庭结构的变化和城市化进程所带来的异地生活等多方面原因，使得家庭所能提供的养老服务有限。我国志愿者服务制度不发达，社会组织参与居家养老服务是必然趋势，但也需要政府扶持。在四方面的供给主体中，当前如何发挥政府的主导作用和处理政府与其他主体的关系是立法需要首先明确的问题。

首先，法律应该明确国家在社会养老服务中负有给付义务。

居家养老服务的目标是保障老年人获得基本的生活照顾，提高老年人的生活质量，也就是促进老年人社会权的实现。“马歇尔早在20世纪50-60年代首先勾划出在一个资本主义市场经济的背景下阶级不平等及公民身份的关系。马歇尔认为社会及经济的种种的不平等可以透过公民身份的平等权利得到减轻。”[7]马歇尔所说的公民身份包含三个方面的权利：民权、政治权和社会权。社会权是公民的基本权利，社会权的实现要求义务的履行。依据宪法理论，国家对公民权利实现承担义务。国家义务是与公民权利相对应的概念。杜承铭认为，基本权利的国家义务分为三个层次的一般性国家义务，即基本权利的国家尊重义务、基本权利的国家保护义务、基本权利的国家实现义务。“一般来说，基本权利的国家实现义务至少包括二个层面：一是满足的义务，二是促进的义务。基本权利的国家实现义务主要是就社会权利而言的，不同的国家机关在履行实现义务时的方式不同。行政机关应该是国家‘实现义务’的主要承担者，因为无论是‘最低限度的满足义务’，还是‘逐渐实现的促进义务’，都涉及到国家向人民提供各种福利、帮助和服务，需要国家性公民提供物质性利益，而这主要由国家行政机关来承担。”[8]龚向和等在研究社会权法律保障问题时，指出国家对公民社会权的实现履行其尊重义务、保护义务、给付义务。[9]张翔从基本权利的功能侧面对基本权利进行阐述，分成防御权功能、受益权功能和客观价值秩序功能，其中受益权功能对应的是国家给付义务。“给付义务是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务。给付的内容可以是物质性的利益，可以是法律程序，也可以是服务行为。”[10]笔者认为，无论是国家实现义务还是国家给付义务，都是公民社会权的要求，这也体现了社会保障法的价值追求。由于社会保障是社会资源的二次分配方式，国家有义务把社会经济资源平等分配给其成员，只要是具有公民资格或公民身份，在法律规定的范围内，有权获得国家的支持和帮助。具体到居家养老服务，国家承担的给付义务与经济发展水平相适应这一原则是基本前提。一方面，当老年人自身存在居家养老服务的需求，而由于客观原因，家庭、社会和市场都无法满足这种需求，为了保障公民能够获得符合人的尊严的最低生存条件，国家有义务提供居家养老服务。另一方面，对于居家养老服务所需要的公共设施以及组织管理等的公共开支，国家负有给付义务并通过其职能部门具体实施。

其次，国家承担适当的居家养老服务义务。

在国家的经济资源有限的情况下，必须通过选择决定哪些是国家应该承担的，也就是说，必须决定国家应该负担的程度如何。在这个问题上，阿马蒂亚·森或许可以给我们指出解决的思路。他指出，“甚至对免费医疗保健服务或免费的教育设施，也存在下述问题：(1)服务对象对这些服务的需要程度，(2)服务对象自己可以为这些服务承担费用的程度。……但是给定有限的经济资源，我们必须做出认真的选择，而不能根据某种先于经济的‘社会’原则完全忽视这种选择。无论如何，激励因素问题是必须提出来讨论的，哪怕仅仅因为一个社会能够承担的社会扶助的程度，必定部分地取决于成本和激励机制。”[11]养老服务与医疗和教育的共同之处是在一定程度上都属于利用公共资源的领域，所以，居家养老服务也要考虑上述两个情况，在保证服务对象形成激励机制的条件下，也就是说，服务对象在穷尽自己的所有能力，无法实现服务需求时，国家才负有给付义务。实际上，这种国家介入公共服务供给的程度，在市场经济的条件下，类似于如何把握国家干预经济的合理边界。这与经济法研究的国家干预理论、市场失灵理论有很多相通之处。当然，无论是中国的社会福利社会化和西方的福利多元主义理论，都指明了福利供给的主体不仅限于国家，还包括家庭、社会组织和市场。如前所述，国家职能负责困难群体的居家养老服务需求和一些公共设施投资等，并且仅限基本服务需求。对于其他服务需求由其他主体来提供。

笔者认为，根据居家养老服务主体的营利性状况不同，国家的义务应有所区别。从各主体提供的居家养老服务的营利性来看，可以分成三个类型：一是国家提供的公益性的居家养老服务，主要对象是困难、独居、高龄等老人群体，国家负担的义务最重，包括资金支持、服务过程的组织和提供、监管责任等。国家可以通过购买服务、社区服务等多种方式实现养老服务供给。二是对营利性社会组织和志愿服务，国家负责规划、引导、监管等职责。对所需的公共设施，国家视具体情况可以给予资金支持。由于我国的非营利组织和志愿服务都不发达，国家引导和推动居家养老服务是当前的必要途径。三是营利性企业和组织。这部分主要由市场调节，但目前需要关注的是，国家有义务为这种私营的居家养老服务主体营造更好的市场环境，比如获得与前述两种主体平等的竞争机会和地位。

四、我国居家养老服务法律规范调整的设想

当前，我国养老服务业发展处于关键时期，全国范围内的养老服务业正在蓬勃发展。但同时养老服务业也亟待有序规范，各地关于养老服务的实践虽然已经有一些成功做法，但有待进一步检验。为了促进我国居家养老服务的规范和有效开展，保障各项政策的高效落实和可持续，必须对居家养老服务的各项措施做出明确具体的法律规定。目前国务院应出台《社会养老服务条例》(以下简称条例)，以行政法规的形式来规范社会养老服务问题。笔者认为，我国的居家养老服务的法律规范应该从以下几个方面进行具体构架：

(一)理顺居家养老服务的内容类别

居家养老服务内容繁杂，各地实施过程中不断创新，所以服务内容很难一一列举，但为了实现服务规范化，避免和减少纠纷，维护老年人权益，服务内容应大体有个分类，结合各地在实践中出现的服务种类，我们把居家养老服务分为生活照料、医疗保健、精神关爱、文体娱乐和法律援助五个类别。

这五个类别之下细分的服务种类可以采取列举形式进行规定。生活照料服务主要包括老年日托看护、老年食堂、洗衣服务、送餐服务、在家做饭服务和其他服务。医疗保健服务包括康复医疗知识教育与咨询、老年人常见病的护理和治疗、健康档案的建立、定期体检服务和其他服务。精神关爱服务包括聊天、心理咨询和疏导、陪伴购物和其他服务。文体娱乐服务包括设立各种娱乐设施，组织开展各种健康的文体娱乐活动。法律援助服务包括法律咨询、代写法律文书、法律宣传和其他服务。针对老年人比较关心的问题提供法律服务是必不可少的服务内容。老年人比较关心的问题主要是子女赡养义务的履行、老年人再婚、继承、养老保险、商业保险问题。另外针对老年人经常是诈骗案件的受害者这一社会现实，有必要开展预防诈骗的法制宣传，提高老年人的防范意识。

(二)建立居家养老服务价格和质量评价系统

服务价格能够有效调节供求关系，是居家养老服务能不能在老年人中普及的重要因素。因此，首先对所有的收费项目服务价格应根据服务内容的各个项目确定，并且公开服务价格。建立服务项目目录与价格一一对应的“菜单”。在老年人接受服务之前，对付费项目，服务主体应向老年人或者其近亲属说明。双方也可以通过签订服务合同形式明确各自的权利义务。其次，服务价格符合物价部门确定的标准，定价合理，使老年人能够接受。在此基础上，坚持市场形成价格机制，定价由物价部门监督，对于服务市场价格的形成，政府不应过度干预。在政府指导和监督下，发挥市场对资源配置的优化作用。最后，对弱势群体的基本养老需求，采取政府购买服务方式解决。主要包括“三无”、“五保”老年人，享受最低生活保障的老年人，特困的独居或空巢老人。对弱势群体的服务资金由国家财政补贴，免费或以较低收费提供基本服务。

对服务质量标准和评价，服务主体与服务对象有争议的，有国家或者地方标准的，按照标准执行。没有国家或地方标准，按照双方的服务合同或约定确定。发挥城乡社区老年协会的作用，制定和组织实施养老服务质量标准，统一服务标准。建立第三方评价机制，可以由各地老龄协会负责评价，这样有利于评价结果的客观性和公正性。地方老龄协会作为社会团体，应配合有关部门维护老年人的合法权益，定期或者不定期对居家养老服务主体的服务水平和质量进行评价。对于上述的为弱势群体提供基本养老服务的，政府根据评价结果与居家养老服务主体签订委托服务合同，或者根据居家养老服务的数量和质量来提供资金。

目前，从政府的服务业质量监督管理工作来看，国家质量监督检验检疫总局下属的质量管理司的职责包括服务业质量工作，而各省市的质量技术监督局是具体开展质量技术监督的机关。各省市的质量技术监督局的业务范围包括质量发展、机构代码、工业产品、特种设备、计量、认证、设备监理等项目，不包括服务质量的管理和监督。从各省市的质量技术监督局的机构主要职能来看，也不包括服务质量的管理和监督。而国家工商行政管理总局的机构设置没有有关服务质量监管的机构，国家工商总局的主要职责之一是承担依法规范和维护各类市场经营秩序的责任，负责监督管理市场交易行为和网络商品交易及有关服务的行为。这里所说的“有关服务的行为”，主要是与商品交易有关的服务，可见，国家工商总局的主要职责不包括对社会养老服务质量的监督和管理。我国目前处于服务体系建设中，应该明确养老服务的管理职责由国家质量监督检验检疫机构和地方各级质量技术监督部门负责。由各级质量监督检查部门负责定期抽查服务质量，确保质量。借鉴国外经验，养老服务的质量管理和监督职能分离。居家养老服务监督主体多元化，包括服务对象及其近亲属的反馈、城乡社区老年协会的监督、社会公众监督等。对服务质量有争议，可以提起民事诉讼。

(三)保障养老信息通畅，加强隐私保护

为了更好地实现居家养老服务，需要保证信息的通畅，对老年人基本情况统计建档，建立信息化服务平台。老年人健康状况、生活状况、经济条件、家庭成员情况、服务需求状况等信息是居家养老服务提供的前提基础。从我国居家养老服务信息平台建设的实践来看，比较可行的方式主要有两种：一是老年人一键通服务系统建设。该系统主要利用民政服务热线或者各地的民生服务热线和通信网络，与服务主体联通，并根据实际需要与医疗紧急救助、公安救助联通，老年人只要按钮就可以获得所需服务。二是信息化服务系统，将老年人的信息录入系统数据库，实现信息化管理。

确保网络信息安全是居家养老服务信息化系统顺畅运行的重要保障。相关体系建设应做好信息系统安全防护工作，防止信息泄漏或者被他人非法利用。由于居家养老服务所涉及的老年人情况属于个人信息，有可能涉及个人隐私，一旦信息泄露，存在被他人利用的可能，甚至为诈骗案件提供便利。而收集和使用老年人的信息是构建信息化服务平台的前提，立法既要考虑信息的交流和利用的需要，又要考虑个人隐私权的保护要求，在保护人权和开放数据之间取得平衡。在尊重个人隐私基础上，确保信息系统所需数据的合理利用。为此，笔者认为，第一，对信息服务平台的管理和使用设定权限范围，设定信息的限制使用。收集和使用信息的主体只能是服务主体，主体包括社区、企业、社会组织和个人。信息的范围只限于服务相关信息，例如为了给老年人提供医疗照顾服务，老年人的健康状况和病历信息是必要的信息。信息的使用目的仅限于为了老年人提供居家养老服务的目的。比如不能为了推销某药品或保健品而使用老年人个人信息。第二，信息的分级要求。对身体健康和精神状况程度不同的老年人，提供信息的要求不同。对于完全民事行为能力的老年人，需要其提供的个人信息较少。对于部分丧失民事行为能力的和丧失民事行为能力的老年人，可以要求其近亲属提供较全面的信息。信息的分级管理有利于个人信息保护。第三，充分尊重老年人的自主权，在隐私权与信息获得、使用上存在不可调和的冲突时，信息使用应让位于隐私权保护。

(四)构建居家养老服务的服务责任体系

我国养老服务责任主体已经从国家、单位和家庭承担主要责任，变为由国家、社会组织、家庭、市场共同承担养老服务责任。由于是多方主体共同承担，所以应该发挥各方优势，协同合作，共同促进养老服务事业健康发展。

国家负责规划和引导居家养老服务事业发展，并完善相关制度，明确规定相关政府机构的职责。国家鼓励社会资本投资居家养老服务产业，对居家养老服务主体给予一定优惠措施，包括土地使用权，财政补贴，税收减免优惠，以吸引更多社会力量投资。明确地方各级政府和职能部门的责任。县级以上人民政府负责老龄工作的机构，负责组织、协调、指导和督促有关部门做好居家养老服务工作，地方各级政府及各部门要密切配合，保障优惠政策及时落到实处。国家做好人才保障，对从业人员进行专门教育和培训，从业人员通过考核才能持证上岗，为了保障从业人员的服务技能和服务积极性，稳定从业人员队伍，必须提高从业人员的待遇水平，这样才能吸引和留住人才。

养老服务主体负责保护老年人的居家养老服务安全，如老年人生理机能减弱，有的行动不方便，容易发生摔倒等意外事件，服务主体必须事先做好防范，确保服务设施的安全，在容易发生危险的地方提醒和帮助老年人。老年人因年龄原因容易生病，甚至突发疾病，养老服务主体应具备基本的医学常识和技能，由于责任重大，在有条件的地方可以参加有关商业保险；在居家养老服务涉及上门服务的情况下，应至少由两名服务人员完成，并采取可行措施与老年人保持联络，防止他人借提供服务名义侵害老年人权益。对在服务中侵害老年人权益的行为，依据有关法律法规追究行为人民事、行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

除此以外，在推进居家养老服务法治化进程中，需要协调各种法律关系，整合处理各类资源的使用，尽可能物尽其用，做好各类服务主体的服务整合。必须关注城乡老年人之间的差异，统筹城乡发展，满足老年人普遍的服务需求。

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[责任编辑：李 桃]

2016年国家社科基金项目“人口老龄化进程与社会养老服务供给水平互动机制研究(16BRK015)”；辽宁省社会科学规划基金项目“辽宁省家庭养老与社区养老协调对接研究”(L14BRK001).

武萍，辽宁大学人口研究所研究员，博士生导师，主要研究方向：社会养老服务; 付颖光，辽宁大学法学院博士研究生，辽宁工程技术大学公共管理与法学院讲师，主要研究方向：社会保障法。

D923、D669.6

A

1002-6924(2016)11-101-106