浅析房地产评估在土地征收补偿中的应用

雷琼芳

（武汉工程大学，湖北武汉430073）



浅析房地产评估在土地征收补偿中的应用

雷琼芳

（武汉工程大学，湖北武汉430073）

摘要：我国现行土地征收补偿存在补偿标准过低、补偿费用计算不科学等问题，从而导致失地农民的合法权益易受侵害。土地征收补偿市场化应当以农地市场价值评估为基础，从而实现征地公平补偿和完善补偿机制。在集体土地征收补偿中引入土地价值评估，以被征收土地的房地产市场评估价格确定货币补偿的金额，有利于保障农民公平分享土地增值收益。

关键词：土地征收；补偿；房地产评估

自20世纪90年代中后期起，我国进入了城市化快速发展阶段。随之建设用地的需求也不断增大，全国每年有大量的农用地转化为建设用地。失地农民的数量逐年增多。按照《全国土地利用总体规划提要》，到2030年我国耕地占用面积将超过5450万亩，超过7800万的农民将失去土地、就业无岗。[1]（P22）现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》针对城市房屋征收确立了“公平补偿”和“市价补偿”原则，但该条例并不涉及集体土地征收。在当前社会经济发展水平下，现行征地补偿制度呈现出种种亟待解决的问题。

一、我国现行土地征收补偿制度的缺陷

在宪法上，实现私人的土地使用权与公共利益之间的平衡是土地征收制度要解决的根本问题。目前我国征地补偿主要有以下不足：

（一）立法滞后，征地补偿无法可依

在我国，由于土地补偿制度是分散规定在各个单行的法律之中，集体土地征收补偿条例至今未能出台，农民的财产权利缺乏法律保障，征地补偿显得无法可依。作为规则制定者的政府在征收过程中始终处于主导地位，同时政府也是规则的实施者，土地市场交易价格为其垄断。[2]（P69-76）在工业化和城市化进程中，农民的土地被政府以极低的价格征收后却以较高的价格出让，其中的土地升值却为一些地方政府和开发商完全获得，被征地农民受补偿的合法权利受到侵害。长期以来，“重征收轻补偿或无补偿”一直是我国征地工作的现实状态。

（二）征收补偿标准过低，计算方式不合理

1.以产值作为补偿标准过低，征收补偿范围过窄。我国现行的农村土地征收补偿标准主要依据《土地管理法》第47条之规定。根据该条规定：国家对于依法征收的集体土地给予的补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，也即按照被征收耕地的原有用途给予补偿。然而仅以耕地的原有用途作为依据来补偿土地所有者（使用者）对土地投入和收益的损失，补偿涵盖的范围较小，忽略了土地区位、供求关系对土地价值的影响，不能准确反映农地转为建设用地的增值潜力，忽视了土地对农民的就业和社会保障功能。

我国土地征收大多属于低价征收，土地出让价格远远高于土地补偿费。依据现行《土地管理法》，以产值作为补偿标准对失地农民计算安置补助费的方式不尽合理，难以保证农民原有生活水平的保持或改善。补偿标准规定过死，“30倍上限”对各地不同情况一刀切，不适应日益发展的社会经济状况。

2.农地价值无法通过现行土地补偿计算方式得到充分体现。土地所有权价值的实现是农村土地价值在被征收时的实际表现。我国的土地征收补偿制度主要体现在《土地管理法》第47条规定，该条规定仅补偿土地征收前的价值而忽视了土地征收后的增值。现行征地补偿标准以耕地产值而非农地市场价格代替补偿。根据该条规定：对征收耕地以其被征收前3年平均年产值的6至10倍为准进行土地补偿费的补偿；对征收耕地以其被征收前3年平均年产值的4至6倍为准进行安置补助费的补偿。两者总和以该耕地被征收前3年平均年产值的30倍为上限；如果两者总和达到产值的30倍仍不足以使被征地农民保持原有生活水平，当地政府将按照一定比例从国有土地有偿使用收益中划出一部分对其给予补贴。现有农业科技发展水平下，不同方式种植的土地在主要农作物产量上差异不大，以产值作为征地补偿标准难以体现出不同区位导致的土地价值的不同。现行补偿规定未能充分体现农民在土地被征收后丧失的土地所有权和使用权的价值。

实践中，我国许多地区在征地补偿费的计算上不约而同地采取法定最低补偿标准，有的甚至没有达到法定标准，有个别地方即使按照30倍的最高标准执行补偿，失地农民的原有生活水平仍然大不如前。[3]（P47）

二、房地产评估应用于土地征收补偿的经济学分析

通过房地产估价，将极低的土地征收补偿价格导向正常化，从而实现土地征收的公平交易。

（一）房地产估价是对房地产的客观合理价格或价值的测算和判定

房地产估价是专业人员在综合分析影响所评估的房地产价格的因素的基础上，根据估价的目的、原则和程序，选用适合的估价方法对该房地产在估价时点的客观合理价格或价值进行的测算和判定。[4]（P36）通过评估得出的这种正常价格因其客观合理性而能为当事人或社会公众所采信。[4]（P43）土地征收在客观上也有其合理的补偿金额。测算和判定本质上是一种估计。是估计就不可避免地会有误差，但这种误差只能允许在合理的范围之内。目前对估价误差的合理范围尚无公认的标准。在英国人们提议，大多数估价师应具有估价的价值偏差不超过市场价值的5%的能力，即准确率为正负5%。[5]（P5）

房地产市场由于房地产的不可移动性、稀缺性和价值量大等特性，是经济学上典型的“不完全市场”。该市场由于信息不对称和存在诸多阻碍房地产合理价格形成的因素，难以自动形成常人容易识别的适当价格。因而需要专业估价人员凭借其专门知识和经验来进行判断市场信息和替代市场的估价。[4]（P46）我国由于土地为国家所有或者农民集体所有，仅存在以征收方式将农民集体所有权变为国家所有权，所以土地一般不存在所有权价格和所有权价值评估。集体土地可以通过征收方式变为国有土地并要给予补偿。目前这种补偿还不是按照土地市场价值来进行，相比之下，城市中被拆迁房屋的补偿以其市场评估价格来确定。在我国，国家财产权、集体财产权和私人合法的财产权等在法律上都是平等的且应得到法律的保护。

（二）征地的结果应该实现社会总福利的帕累托改善

某种房地产的市场价格是从该种房地产大量成交价格中抽象得出的一般、平均水平价格。房地产估价所评估的是房地产的市场价格。市场价值的形成需要相应的条件：交易双方并不急于达成买卖，均有较充裕的时间完成交易；双方都是出于自愿进行交易。由于被征收方在土地征收的过程中一般为非自愿，这与一般意义上的交易存在本质上的不同，使得征收明显具有“强制”交易性。正因如此，很多国家通过立法按照高于该土地市场价值的标准给予被征地者以土地补偿，以体现双方在法律上的平等的民事关系。

土地的价格源于其稀缺性和垄断性。土地价格体现着其不同的区位及相应的级差地租。在自由市场经济中，土地的不可再生性决定了其供给的恒定，土地的需求决定着其均衡价格。随着城市化进程增加了对土地的需求，随之同步性的产生大量失地农民；进而土地的价格得到提高。

由于土地为人类的生存提供基本保障，亚当·斯密认为它是产生价值的唯一源泉；土地也被西方著名古典经济学家威廉·配第认为是财富之母。土地在我国是农业最基本的生产要素和生活资料来源，它有力地保障了农民的生活和生产。随着土地的不断增值和经济发展程度的提高，土地对农民的保障性也在逐渐提高，它逐渐成为保障农民的物质基础。从经济学的角度看，土地征收的结果应该是使得社会总福利最大化的帕累托改善，即保证被征收方和相邻土地所有者（使用者）原有的生活水准不至于降低的基础上，其他人的利益得到提高，这就要求估价师对征收土地的估价尽可能地接近市场价值，而且政府征地补偿标准的制定使得被征收者较为满意，以确保帕累托改善的实现。

三、引入房地产评估，完善土地征收补偿

引入农地房地产评估，是保护和尊重农民的土地财产权的重要举措。

（一）确立“公平补偿”和“合理补偿”原则

在工业文明和城镇化过程中，耕地被征收转化为建设用地就产生了土地增值。这种增值带来的土地收益国家应当保障还之于农民。2012年的《土地管理法修正案草案》中确定了“公平补偿”原则。草案在第47条明确规定：应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，对征收农民集体所有的土地给予公平补偿。草案不再按照被征收土地的原用途给予补偿，也删除了土地补偿费和安置补助费两者总和的产值的30倍上限的规定。但草案对于“合理补偿”未有提及。立足我国基本国情，宜在立法中确立“公平补偿”和“合理补偿”的原则，征地补偿以农地市场价格作为标准来确定补偿费用。

（二）提高土地征收补偿标准，建立完善的土地评估制度

根据“合理补偿”原则，补偿标准的确定应在土地的市场价值的基础上，综合考虑农民因土地被征收的实际损失、预期收益和未来生活水平。对于在一定年龄以下（如50岁）的劳动能力较强的农民，还需要考虑其就业培训费用及失业保障。[6]（P324）此外，立法还需明确规定集体和农民之间的土地补偿费分配比例。

党的十八大报告中明确要“提高农民在土地增值收益中的分配比例”，然而2012年底的《土地管理法修正案草案》并未明确规定补偿标准，而是授权国务院制定具体办法。2013年十八届三中全会在关于完善现代市场体系时进一步指出“建立城乡统一的建设用地市场，完善主要由市场决定价格的机制”。2014年中央出台一号文件对“保障农民公平分享土地增值收益”进行了再次强调。对被征地农民实施市场化补偿是回归市场经济理性的必然选择。土地征收补偿市场化应当以农地市场价值评估为基础，从而实现征地公平补偿和完善补偿机制。[7]（P62-69）

区分财产“对于所有人的价值”和其市场价值的差异是确定对被征收财产权进行补偿的基础。因此征地补偿不仅需要确定被征收土地财产权的价值，还应考虑该经济补偿是否能够对财产权人的经济损失进行较全面地弥补。[8]（P184-197）农地市场价值是农地征收补偿标准的核心成分。[9]（P33）在农地征收补偿中，应该从区域经济条件、区位条件等方面来综合评估得出一个地区的市场农地价值。只有对被征土地的物理条件及该地区经济发展水平等因素进行了综合考虑和合理计算的土地补偿标准，才能更加有效的保护失地农民的合法权益，为其长远生机提供有力保障。在我国现有农地市场条件下，应首先以农地的自然、经济等条件为基础对土地的使用价值进行评定，这是农地估价评估的第一步；其次通过综合分析土地的质量、利用水平和经济收益三方面来得出土地的等级。然后根据农地收益等相关评估地价资料，来测定被征农地的基准地价。通过基准地价表明其用地条件，从而为确定各宗农地价格提供科学依据。[10]（P14-16）在对被征收土地进行科学的评估后，以市价为基础，并对社会经济条件加以修正，以此确定的补偿标准可以实现农地价值的最大化。

参考文献：

[1]孙春香.关于泰安市失地农民社会保障资金筹集的探讨[J].科技信息，2010，（30）.

[2]何虹，许玲.城镇化进程中农民土地财产权保护的制度完善——基于苏南农村的视角[J].学习与实践，2013，（11）.

[3]祝良才,李玲玲.我国征地中存在的问题及解决途径[J].国土资源, 2008，（1）.

[4]柴强.房地产估价[M].首都经济贸易大学出版社，2005.

[5] [英]F·普丽玛等著,胡至廉等译.房地产估价导论[M].北京：中国建筑工业出版社,1996.

[6]王梦诚.集体土地征收与农民利益补偿平衡研究[J].价值工程, 2011，（2）.

[7]徐济益,黄涛珍.我国征地补偿中的农地市场价值评估模型及应用[J].华南农业大学学报（社会科学版），2014，（4）.

[8]王淑华.财产权与征收权平衡视角下的土地征收补偿[J].东岳论丛，2011，（2）.

[9]谢宗棠.农地补偿标准问题的研究——以甘肃省为例[D].兰州：甘肃农业大学，2006.

[10]付梅臣，曾辉.农地价格评估刍议[J].房地产评估，2001，（2）.