坚持协调发展理念 推进城乡统筹发展

谭 平（中共湖南省委统战部，湖南 长沙 410001）



坚持协调发展理念 推进城乡统筹发展

谭 平
（中共湖南省委统战部，湖南 长沙 410001）

【摘 要】协调是持续健康发展的内在要求。党的十八届五中全会把“协调”作为五大发展理念之一，提出要“重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力”。这既是对协调发展提出的具体要求，也是我国经济社会发展今后相当一段时期内必须解决的几大主要矛盾。面对当前城市越来越大、乡村越来越空的现实困境，必须把协调发展作为统筹城乡发展必须遵循的核心理念坚定不移地贯彻实施。

【关键词】协调发展；城乡统筹；理念

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2016.01.017

协调是持续健康发展的内在要求。党的十八届五中全会把“协调”作为五大发展理念之一，提出要“重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力”。这既是对协调发展提出的具体要求，也是我国经济社会发展今后相当一段时期内必须解决的几大主要矛盾。面对当前城市越来越大、乡村越来越空的现实困境，如何坚持协调发展理念，推动城乡发展一体化，增强发展协调性，是各级党委政府需要积极思考的一个重要课题。

一、协调发展是统筹城乡发展必须遵循的核心理念

理念是行动的先导。统筹城乡发展，必须始终遵循协调发展这一核心理念。只有深刻理解坚持协调发展理念的必要性、紧迫性和重要性，才能在实践中不断增强践行这一核心理念的自觉性、主动性和创造性。

坚持协调发展，是实现全面建成小康社会目标的必然要求。到建党100周年时全面建成小康社会是我们党作出的庄严承诺。全面小康，重在“全面”，体现在覆盖的人群、地域、领域都要全面，是城乡区域共同的小康，是惠及全体人民的小康。“协调发展”理念，强调的正是“全面”二字，反映的就是全面建成小康社会对“发展平衡性、包容性、可持续性”的目标要求。习近平指出：“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”，强调“发展不能是城市像欧洲、农村像非洲，或者这一部分像欧洲、那一部分像非洲，而是要城乡协调、地区协调”。只有城乡协调发展，增强城乡发展的整体性和平衡性，全面建成小康路上才不会有人掉队，才会如期实现全面建成小康社会宏伟目标。

坚持协调发展，是应对当前城乡发展系列矛盾问题的客观需要。改革开放以来，我国经济社会取得了举世瞩目的发展成就，在经济高速发展的同时，与之伴随的是城乡、区域、经济和社会、物质文明和精神文明等发展不协调问题。这些问题虽属于“成长中的烦恼”，但已成为制约发展的“短板”。2015年5月习近平总书记在主持中央政治局第22次集体学习时指出，“由于欠账过多、基础薄弱，我国城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出，加快推进城乡发展一体化意义更加凸显、要求更加紧迫。”坚持协调发展，就是着眼于解决当前发展中面临的不全面、不协调、不平衡、不同步等系列矛盾和问题，把缺口补齐，将弱项夯实，实现均衡协调、全面发展，形成平衡发展新结构，保证经济社会发展各项事业蹄疾步稳。这是“十三五”乃至更长时期必须坚持和贯彻的核心理念。

坚持协调发展，是历经国内外实践证明能够有效统筹城乡发展的成功之路。纵观日本、韩国、法国、美国、德国、加拿大等发达国家，无不经历了城乡尖锐对立的社会发展阶段、出现了城乡发展不协调所带来的各种问题，也都是在城乡收入差距过大、城乡发展极不均衡、工农比例严重失调的情况下，以不同角度为突破点进行了城乡一体化的“乡村建设”运动。目前许多发达国家已实现了城乡高度一体化。比如挪威，在上世纪60年代城乡发展严重失衡，城乡居民收入差距一度达到3:1以上，大量农民流向城市，随后实施“地区发展计划”“北挪威发展计划”“道级发展计划”“应急项目”等一系列政策，目前已完成城乡一体化融合，农民享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇。反观，巴西等一些拉美国家，在上世纪50年代大多进入现代化起飞阶段，城市化取得了令人瞩目的成就，到1980年已接近欧洲城市化水平，然而，由于没有及时采取政策措施，未能正确处理好城乡关系，拉美国家的农村基础设施非常落后，出现了很多的贫民窟。国内的昆山、广州、苏州、上海、北京、成都等发达地区，也都创造了较为成熟的城乡一体化模式。国内外发展的成功实践证明，坚持城乡协调发展，是增强一个国家和地区经济社会发展整体性的有效路子。只有增强城乡发展的整体性、协调性，经济社会发展方能行稳致远。

坚持协调发展，是对城乡发展一体化的坚持、发展和升华。党的十六大首次提出“统筹城乡发展”的发展战略；十六届三中全会提出“五个统筹”，并“统筹城乡发展”置于“五个统筹”之首；党的十六届四中全会指出“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”；十六届五中全会进一步提出了坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略；十六届六中全会再次明确指出“促进城乡协调发展”。党的十七大进一步强调了统筹城乡发展，要求“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；十七届三中全会提出“到2020年，要基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制”。党的十八大以来，新一届党中央就城乡发展一体化提出了一系列新思想、新论断、新要求。党的十八大指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，并要求“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。”党的十八届三中全会《决定》提出“健全城乡发展一体化体制机制”的改革目标，部署了建立城乡统一的建设用地市场、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置等多项改革任务。党的十八届五中全会首次把“协调发展”写入国民经济和社会发展规划，并明确为“五大发展理念”之一，要求“推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平”。这正是对党中央一以贯之的统筹城乡发展理念的发展和升华，既一脉相承、又与时俱进，必须牢固树立并切实贯彻落实。

二、全面把握城乡协调发展的内涵要义

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，“增强发展协调性，必须坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲”，要求“推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制。”据此，深刻领会中央精神，全面理解城乡协调发展的内涵和要求，应当把握以下几个原则和要求。

要突出整体性。美国地理学家詹姆斯曾说：“不能绝对地将人类的活动空间人为地割裂为城市与乡村，而应该作为一个以多样性为基础的关系统一体。”习近平同志强调：“推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。”推进城乡发展一体化，不是以城市为中心，单纯地推进新型城镇化、把农民变市民，也不是以乡村为中心，单一地建设社会主义新农村、把农村变城市，而是要坚持城乡并重，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个有机整体统筹推进，促进城乡在发展理念、规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合、共同发展，在城市能品味到乡村的生活品质，在乡村能享受到城市的现代文明，同时又可以“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

要体现差异性。城与乡作为两种不同经济社会空间形态，具有不同的自然属性、人口分布、社会功能。推动城乡协调发展，既要“求同”、突出一体化，也要“存异”、避免等同化、均质化，既不能按城市的建设办法来改造农村、以城市的生活模式去占领农村，也不能用改造农村的思路去推动城乡融合、实现城镇的乡村化，应根据城乡之间在空间形态、功能定位、生态环境、民族风情等方面的客观差别，突出城市与农村各自的特色，坚持差别化发展，防止农业和工业这两个不同的产业形态同质化、农村和城市两个不同的景观趋同化，避免“走了一村又一村，村村像城市；走了一城又一城，城城像农村。”尤其是新农村更应保持地域特色、保留民俗风貌，如法国有37万个村庄风貌200多年都未改变，但一样走上了现代化。

要彰显互补性。美国城市理论家、社会哲学家刘易斯·芒福德指出：“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起。因为城市和乡村各有其优点和缺点，城市和乡村必须成婚。”城市与乡村拥有诸多方面的互补性和共生性，农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。推进城乡协调发展，应当把城市和农村紧密联系起来，坚持城市与农村错位发展，促进城乡之间各种要素的双向流动，既注意以城带乡、以乡促城、共同发展，又重视乡土味道、体现农村特点、保留乡村风貌，在吸纳更多农村人口进城落户定居的同时，让留在农村的人口安居乐业，并吸引更多城市人口到农村休闲居住，增强农村活力，做到进城和留乡各得其所，形成优势互补、谁也离不开谁的城乡一体化生产生活格局。

要坚持可持续性。协调发展，难在持续。城乡收入从不均到均衡、产业从排斥到融合、基础设施从分割到一体、公共服务从差异到均等，需要一个发展过程，需要逐步有序解决。在统筹城乡发展中，要着眼长远，建立长效常态机制，推动城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，促进城乡经济社会在较长时间、较大范围实现平稳健康发展，不能只追求短期效益。在前期，主要是部分一体化，如居民基本权益的不平等和城乡要素配置的不合理等，需要通过全面深化改革加快解决；中期，主要是低层次的一体化，实现基本公共服务均等、基础设施共享；后期，则是实现全面的、高层次的城乡一体化。通过循序渐进，最终实现城乡持续发展。

三、把协调发展的理念贯彻落实到统筹城乡发展的具体实践之中

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求“推动城乡协调发展。坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。”在经济发展新常态下，统筹城乡协调发展，必须始终坚持协调发展的理念，认真贯彻落实党的十八届五中全会明确的各项政策要求，创新思路，健全机制，科学施策，大力推动城乡协调发展。

加强顶层设计，推进城乡发展规划一体化。城乡要协调，规划是前提。习近平同志指出：“城乡一体化要协调好，城乡一体的人员流动、布局、社会发展等问题都要规划好。”国外城乡协调发展的成功案例，无一不是注重城乡一体化的顶层制度设计。比如，世界上第一个建立城乡规划体系的国家——英国，针对工业革命后城市化速度大大加速，乡村人口大量向城市转移，农村日益荒凉的实际，提出了将城市问题与乡村问题合并解决的“田园城市”构想，制定《城乡规划法案》，设立独立的城乡规划管理机构，从制度上推进城乡一体发展。北欧五国，为推进城乡联合发展，自上世纪60年代就将规模过小的基础行政区（市、镇）合并成为一个城乡混合型的行政区（由一个主要的市、镇、村和若干周围村庄组成），逐步达到取消城乡分治的目的。韩国在上世纪六七十年代就已成功转变为工业发达国家，但也面临工农失衡的困境，随后设计实施“新村运动”，并采取整体设市模式组建“都农复合形态市”，共建共享基础设施和公共服务设施。各级党委政府应当研究借鉴国外的做法，把城市和乡村作为一个整体，通盘考虑、统筹谋划、一体设计，实行城市总体规划、土地利用总体规划、产业布局规划等多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。要按照主体功能区的不同，统筹规划工业与农业、城镇与农村的空间布局，有意识地把城市的居民生活区、工业区、商贸区、物流区、金融区、休闲区、大学区、公务区分开，将一些商务区、工业区布局到城郊和农村。比如在食品安全体系规划上，可考虑从原料基地到终端产品加工都布局在农村，实行农工贸一体，以此推进城乡统筹。

引导村企对接，推进城乡产业发展融合化。城乡要发展，产业是关键。缺乏产业支撑，城乡发展一体化就会成为无源之水、无本之木。从国外实践看，发达国家都重视城乡产业统筹发展，普遍形成了城乡产业分工合理、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局。比如，日本曾一度出现农村人口急剧流向城市、地域差异扩大等现象，后来通过制定《新全国综合开发计划》、《农村地区引进工业促进法》等政策举措，鼓励城市工业向农村转移，强化企业对接乡村的能力，有力推动农村工业化，实现了均衡统筹发展。韩国在上世纪九十年代推行“一村一社”计划，立法要求有实力的企业对接村庄、帮扶产业，包括农产品开发、观光农业、村庄整治等。从国内探索看，湖南省自2007年起组织开展“万企联村、共同发展”活动，建立财政引导资金，鼓励引导广大非公有制企业等统一战线广大成员，通过产业联村、项目带村等形式，与农村开展产业合作，推进城乡结合、以工促农、以城带乡，取得明显成效。目前，该省共有6800多家非公有制企业与9800多个行政村对接合作，投入各类资金450多亿元，实施产业项目2100多个，结对村农民人均纯收入比全省平均水平高出32%。各级政府应抓住产业这个关键，组织开展“村企对接”活动，引导城市企业的资金、人才、技术等现代经济要素向农村集聚，促进城市的现代物流、电商、农产品加工等产业向农村转移，促进工业与农业融合、企业与农民携手、城市与乡村联动，逐步缩小城乡在产业结构和产业发展水平等方面的差距。应出台具体政策，鼓励引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业，促进来自工业和服务业的现代生产要素与农业融合。对从城市转移到农村从事农业生产、参与脱贫攻坚的符合国家产业政策和环保要求的企业以及本身设在城郊或农村的小微企业，应在税费、金融、用地、用电、补贴等方面予以重点倾斜支持，吸引更多的市场主体到农村投资、消费、经营，促使消费和发展机会向农村扩散，既缓解城市压力，又繁荣农村经济。

拓展发展空间，推进城乡基础设施网络化。城乡要一体，基础要夯实。城乡差距，最直观的表现之一就在于基础设施。纵观世界各国，城乡一体化程度高的国家，无一不高度重视基础设施建设，很多国家都把城市基础设施建到了乡村一级。比如，韩国从1970年开始，政府无偿提供水泥、钢筋等物资帮助农民改善居住条件，随后又修建桥梁、改善公路、推动农村电气化、修建村民会馆和自来水设施以及公共设施，帮助改善农村居住环境、提高农民生活质量；70年代后期韩国全部实现了村村通车；90年代，全国实现电气化，农村居民经济收入和生活水平已经接近城市居民的生活水准。挪威，通过资源下放、扶持生产和财政补贴等方式重金支持农村地区，提供城乡统一的基础设施和公共服务，已完成城乡一体化融合。美国自20世纪30年代以来，一直重视农村的道路、水电、排灌、市场等基础设施建设，现在美国的城乡基础设施差别并不大，在大都市周围百公里范围内，很难分清城市和乡村的界限。法国实现了乡村生活方式城市化，乡村拥有跟城市同等的生活条件，一到休假季节，很多城市居民便纷纷“逃离”城市，去乡村享受生活。日本的农村交通四通八达，服务设施完善，生活水平与城市相差无几，很多城市居民到农村购（租）房居住。我国人多地少、农民众多，受资源环境承载能力所限，城镇化再发展也很难像一些发达国家那样，把90%以上的人口集中在城镇。应按照十八届三中、五中全会“统筹城乡基础设施建设和社区建设”“健全农村基础设施投入长效机制”等要求，坚持“城乡共建、城乡联网、城乡共享”的原则，统筹推进道路、供水、污水管网、垃圾处理、电力、电信、环保、信息化等基础设施向农村延伸、向农村覆盖，做到城乡基础设施“无缝对接”、互联互通、共建共享，让农民过上现代文明的生活。应合理划定城市发展边界，避免城市无限扩张、取代乡村，通过城乡基础设施一体化建设，在空间形态上使城镇更像城镇、农村更像农村，让广大农民共享改革发展成果，既要吸引一些城市中产家庭向小城镇和乡村迁移，逐步形成职住分离、异地养老的态势，也要着力改变一些乡村出现的空心化、住宅闲置化和乡村衰落现象。特别是要坚持交通先行，加大资金投入，加快铁路和高速铁路、公路和高速公路建设步伐，增加通车里程，在城市之间建立畅通的铁路公路交通网络，在城市和乡村之间建立便捷的城乡公交系统，为更多的农村和城镇人口双向转移打开方便之门。

加快制度改革，推进城乡公共服务均等化。城乡要一体，制度是保障。如果不能实现城市居民和农村居民权利的同等化，就谈不上真正的城乡一体化。在加拿大、日本、法国等国，城乡居民享受同等的政治经济待遇，在房籍、政治权利、社会保障和人员流动等政策上一视同仁。特别是日本，为解决“空心村”问题，以立法形式赋予农村居民与城市居民同样的政治权利、实行同比例选举。改革开放以来，随着我国逐步放开城乡劳动力流动限制，农村剩余劳动力源源不断地涌入城市，在城市停留6个月以上的农业户籍人口已占到城镇常住人口的33%，但由于城乡二元体制未能同步深化变革，大量长期参与城市建设和服务的农民工未能享受与市民同等的公共产品和服务，他们住在城市却不能成为城市居民，服务城市却不能享受城市生活，特别是新生代农民工向往城市却不被城市所接纳、根在农村却对农村日益疏离。多年来，农村大量优秀人才为了寻求更好的教育、社保、医疗等公共服务资源，不得不从农村流向城镇、从农业流向非农业，导致农村“空心化”不断加剧。习近平同志在2015年4月30日中央政治局集体学习时强调：“我们一定要抓紧工作、加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破。”当下，应按照十八届五中全会精神，加快户籍、土地、社保、就业、教育等一系列制度联动变革，切实加强城乡公共服务机构设施和能力建设，让城乡居民人人享有均等化的基本公共服务，既让农民“进得了城”，又让农村“留得住人”。户籍方面，应尽快取消农业、非农业户口的界限，建立城乡统一的户口登记管理制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，从体制层面为解决城乡发展不均衡打开突破口，为建立全覆盖的社会保障体系清除障碍。土地方面，在认真落实“建立城乡统一的建设用地市场”等政策规定的基础上，可以借鉴国外做法，适时允许城市居民到农村流转土地建房生活，但须加强风险防控，防止城市资本到农村大量圈占农房和宅基地。比如，德国对农民卖地退休者给予额外退休金补贴，既完善了农民养老机制，又促进了农业用地集中和规模经营；法国已经基本实现城市化，农村人口仅占总就业人数的10%，为避免农村“空壳化”，现正通过提供无息贷款、补贴及培训等多种方式，鼓励年轻人留在农村，鼓励城市人口到农村休闲旅游、享受生活；日本建立较为完善的农业耕地和农村住宅流转体制，鼓励城市人口到农村居住或投资，鼓励老年城市居民退休后到大城市远郊或地方小城镇购房生活，允许租用或购买小块土地耕作，既减轻了城市的人口压力，也给农村带来大量投资并拉动个人消费。我国农村土地属于集体所有，个人不能买卖，但可通过依法自愿有偿转让农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等形式，建立和完善老年农民特别是随子女进城者的土地退出机制。社保方面，要尽快并轨，全面实施城乡统一的养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助制度，建立健全城乡社会保障体系。只有城乡统一，城乡居民才愿意双向流动，才能解除农民进城或城市居民“下乡”的后顾之忧。

建设农村社区，推进城乡社会治理协同化。城乡要协调，治理须协同。随着城乡发展一体化进程的加快，大量的农村人口、生产要素向城市流动，城市生产的各类商品也大量地向农村流动，带来了农村社区开放度的不断扩大和现代性的不断增强，农村社区进入了快速变迁与向现代社区转型之中，也由此成为了统筹城乡发展体系中的“终端”区域，这对城乡社会协同治理提出了新挑战。近年来，各地按照中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》要求，建成了一批功能完善、环境良好的农村新型社区。实践证明，建设农村社区，改善了农民居住条件和生活环境，推进了城乡公共服务均等化，促进了城乡一体化建设，对于创新社会管理、巩固基层政权、推进城乡协调发展具有重大意义。各级政府应持续深入推进农村社区建设，把更多的城市郊区和城乡结合部的村庄规划建设为设施比较完善的农村社区，着力打造近距离的“社区服务圈”，让广大农村居民也能享受到优质高效的社区服务，促进社会和谐稳定。

（责任编辑：谢建美）

【中图分类号】F320

【文献标识码】A

【文章编号】1009 -2293（2016）01 -0062 -05

作者简介：谭平，中共湖南省委统战部常务副部长、中央党校学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研究班学员。