政府购买涉税公共服务法律保障问题探讨

朱兰波

（铁西区国家税务局，辽宁沈阳110021）

政府购买涉税公共服务法律保障问题探讨

朱兰波

（铁西区国家税务局，辽宁沈阳110021）

政府购买公共服务作为公共服务供给的一种新形式，在发达国家已有五十多年的实践，已形成比较成熟的制度体系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出推广政府购买服务。近年来，各地税务机关也都在进行购买涉税公共服务的试点工作。但在实践中，法规的不完善导致实施过程中涉税公共服务范围不统一、提供服务的方式不合理、购买过程不规范透明、采购双方的权责划分模糊等问题的出现，亟待有关法律制度的保障。本文通过对我国现有的政府购买涉税公共服务法律制度的分析，找出现有的法律法规中存在的不足，同时结合在实践中出现的问题，为完善我国政府购买涉税公共服务法律保障提供建议。

政府采购；涉税公共服务；法律保障

政府购买涉税公共服务，对新时期全面深化财税体制改革、转变政府职能、改进税收服务提供方式有着重要的现实意义。我国政府购买涉税公共服务工作刚刚起步，尚处于初级阶段。随着各地试点实践的不断深入，购买涉税服务范围不统一、提供服务的方式不合理、购买过程不规范透明、服务提供过程中政府与服务提供方的权责划分模糊等问题不断出现，亟需明确规范制度，提供法律保障。完善政府购买涉税公共服务的法律制度，对建全我国政府购买涉税公共服务体制机制，实现税收治理能力现代化，为纳税人提供更加优质的税收服务，具有十分重要的意义。

一、我国政府购买涉税公共服务法律规范概况

目前，我国政府购买涉税公共服务正处于如火如荼的实践中。各地基本以《政府采购法》、《招标投标法》和《合同法》中的有关规定对采购当事人以及采购代理机构、涉税公共服务采购的方式、程序和合同监督等进行管理。我国对政府购买公共服务制度尚未有明确的法律法规层次的规定。但2015年新颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（中华人民共和国国务院令第658号）中对《政府采购法》第二条所称服务，明确了包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，即购买公共服务要遵从《政府采购法》的有关规定。十八大后，我国政府高度重视政府购买服务的工作，先后出台了一系列的部门规章和规范性文件。2013年国务院印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），这是我国关于政府购买服务的最高行政级别的规范性文件，其对购买服务的重要性、正确把握购买服务的总体方向、规范开展购买服务工作、扎实推进购买服务工作等方面进行了规范和指导。随后，财政部、民政部和国家工商总局制定了财综［2014］96号《政府购买服务管理办法（暂行）》，这是首部关于政府购买服务的部门规章，其对购买主体和承接主体进行了界定，明确了可购买服务的内容及有关目录规范，完善了购买程序，并强调要强化绩效管理，提高资金使用效率。为进一步推开此项工作，财政部又出台了财预〔2014〕13号《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》等规范性文件，对购买服务的预算资金安排有关问题进行了明确。为优化税收服务，提高征管效能，规范税务主管机关购买涉税公共服务的行为，国家税务总局下发了《税收服务项目政府采购管理办法（暂行）》（税总发［2016］102号），对税收服务的采购项目管理、采购方式及程序、监督管理等进行了规范。这些规范性文件或部门规章为政府在购买涉税公共服务的试点工作中提供了基本的规范性的行为指导，明确购买方和承接方双方的权利义务，可以对纳税人权益进行保护和监督，从而减少给国家税收利益造成的损失，还能为建立税收现代化指明方向，为政府职能的改革提供激励。

二、我国政府购买涉税公共服务法律保障存在的问题

我国政府购买涉税公共服务还处于初始阶段，其法律渊源还零散分布在法律、行政法规、部门规章及政府规范性文件中，从总体上看，整体构架尚不完整，缺乏系统性。

（一）规范政府购买涉税公共服务的法律体系不完备。

我国开展政府购买涉税公共服务的法律依据主要是规范性文件和少数部门规章。有的规定不免存在一些偏差或遗漏，如三部门制定下发的《管理办法》中无涉税公共服务的范围界定。税收管理权是政府基本的行政权力之一，政府提供涉税公共服务也是其基本职责，向社会组织购买涉税公共服务也应是政府购买公共服务的范畴。但我们在寻找购买涉税公共服务的法律依据时比较牵强，是采用《实施条例》、还是依据《管理办法》、还是遵从总局《税收服务项目政府采购管理办法》？这说明我国尚未形成完备的政府购买公共服务的法律体系。到目前为止，我国还没有专门的针对政府购买公共服务的基本法律，未使政府购买涉税公共服务真正做到有法可依。

（二）规范政府购买涉税公共服务的法律层级不高

涉税公共服务是政府提供公共服务的重要组成部分，政府购买公共服务的一般规定对购买涉税公共服务也具有约束力。在现有的法律保障体系中，法律的数量相对较少，许多相关规定只散见于有关政策和政府规范性文件中，缺乏宏观统领性，权威性不高，不利于购买涉税公共服务的协调发展。而规范税收管理的法律《税收征管法》中对购买涉税公共服务的有关规定比较模糊，没有专门条款进行规制。虽有《税收服务项目政府采购管理办法（暂行）》，但从法律层级来看，属于政府规范性文件，法律层级较低，约束力相对较弱。

（三）规范政府购买涉税公共服务法规的调整内容不全面

与购买涉税公共服务有关的一些亟待法律调整的领域尚处空白，如可购买涉税公共服务范围、参与涉税公共服务的社会组织管理、相关基础研究、第三方测评服务机构、服务责任追究等方面。采购双方合法权益的保障、预防和遏制侵害享受涉税公共服务纳税人的合法权益、加强服务监管、提高社会组织服务提供能力、服务纠纷解决机制等都需完善有关法律法规。这会导致有关服务的监管不统一、服务行为不规范、服务标准落实不到位等诸多问题，限制购买涉税公共服务政策职能作用的有效发挥，从而客观上制约工作秩序与社会环境的形成。

（四）规范政府购买涉税公共服务法规的可操作性不强

现有的法律在立法过程中，会较多考虑在全国范围内不同条件下的共性问题，法律语言一般比较笼统、概括，可操作性较差，因此，需要补充大量的行政法规和规章来调整个性问题。而行政法规和规章调整较慢，规范性文件法律位阶较低，发行的范围有限，无法及时向社会发布等，往往导致操作方无所适从。如《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定政府购买社会服务适用《政府采购法》，但政府购买公共服务不同于政府采购货物、工程或服务，其在需求论证、服务标准、服务监督、绩效考核、服务评价等方面有自身的特殊性，货物、工程或服务等采购的方式和程序已经形成完善规范的程序，而整套政府采购的程序是否匹配公共服务采购还需进一步的实践与探索。

三、完善我国政府购买涉税公共服务法律保障的建议

政府职能的转变从客观上对有关立法提出了新的要求。在此背景下，制定政府购买服务法已经成为我国促进公共服务健康发展的内在需要。为此，针对当前我国政府购买涉税公共服务法律保障所显现出来的不足，应从以下几个方面加以应对：

（一）加快立法步伐，健全我国政府购买涉税公共服务的法律体系

伴随着我国经济社会的发展与纳税人税法遵从度的不断提高，充分利用社会资源提供涉税公共服务已经成为趋势。毫无疑问，法律的规范引导与保障是推进购买涉税公共服务全面发展的必要条件。目前，我国急需解决的关键性问题是加快我国政府购买公共服务的实体法和程序法立法步伐，因此，我国应积极对有关法律需求，及时制定立法计划，并依据现实需要，对已有的法律、法规或规章加以完善，使其适应规范和保障购买涉税公共服务发展的实际需要。具体而言，首先应当制定一部能够统领我国政府购买公共服务法律体系的《政府购买公共服务法》，并在该法中就我国购买公共服务的基本法律原则与法律制度等作出明确规定；或者，在《政府采购法》中单独增列一章，明确政府购买公共服务的具体规定；此外，还应当根据目前我国法律体系中缺少必要的程序法律规范的现状，及时制定相关的程序法规，并完善相应的责任追究法规，必要时可制定购买涉税公共服务的专项法规，为提高我国纳税服务能力和纳税人税法遵从度营造良好的法治环境。

（二）增加规范适应性，提升政府购买涉税公共服务的法律层级

法律效力大小取决于立法的法律层级，高层级的立法比较低层级的立法更易发挥其规范和保障作用。当前，我国政府购买公共服务尤其是购买涉税公共服务的法规整体层级偏低，在一定程度上制约了其规范和保障作用。为此，需要我国在今后的立法过程中，有意识地逐步提升相应立法的层级，改变多部委规章、少行政法规而无法律的现状。目前，比较紧迫的是在即将进行修改的《中华人民共和国税收征管法》中增加购买涉税公共服务的有关规定，明确涉税公共服务的内涵、范围、程序等内容，促进我国政府购买涉税公共服务的健康发展。

（三）完善现有法规，构建政府购买涉税公共服务特有的基础制度

对现有法规，应坚持全面、系统的原则，统一内容，对有矛盾、冲突的条款进行修改，积极构建购买涉税公共服务基本制度体系。该制度体系应体现以下要素：

1、明确涉税公共服务采购主体

购买涉税公共服务的主体应是税务机关。税务机关是具有税务管理权和税收征收权的国家行政机构，只有税务机关才与其行为相对人在行政法意义上形成了税务行政法律关系，所以税务机关是唯一具有提供涉税公共服务主体资格的政府部门。

2、明确涉税公共服务承接主体

涉税公共服务的承接主体是具备一定条件的、能够承担相应税收服务的社会力量。社会力量包括各类社会组织与企事业单位，为确保采购税收服务的质量，应通过“公开透明、竞争择优”的方式公开选择服务承接者。同时，在立法时要强调培育相应社会组织的重要性，放宽具有资质的社会组织的准入门槛，引入竞争机制，营造一个公平有序的市场环境。

3、明确涉税公共服务对象

购买涉税公共服务的服务对象是接受税务机关提供税收管理和服务的行政相对人，即纳税人。

4、明确涉税公共服务范围

对涉税公共服务范围的界定，即哪些税收服务项目可以实现社会组织提供。因范围的规定不清，不同地区、不同税收主管机关在购买涉税公共服务的实践中认识不同，略有差异。为统一规范，主管部门应对购买涉税公共服务范围进一步明确，可采取正面列举或是禁止清单的形式，对满足正面列举条件的，即可采购，而不在禁止清单内的，都可采购。涉税公共服务是税务机关提供的适合采取市场化方式提供且具备条件的社会力量能够承担的税收服务，其应是税务机关的法定职责范围内的服务，主要是税务机关依职权向社会提供的服务，如法规政策的前期调研、纳税申报、税法宣传、纳税咨询等税收服务，服务对象是除政府以外的其他社会组织和公众。

5、明确购买涉税公共服务的资金来源

资金应来源于财政预算，由购买主体自行承担预算经费保障。税务机关应在承接主体按约履行服务合同后，根据履约结果及时支付服务费用，承接主体向纳税人提供的服务，不应再向纳税人收取任何费用。应该说明的是，目前会计师事务所和税务师事务所提供的一些涉税鉴证或代理服务事项均收费，且由纳税人负担，而政府购买税收服务的费用由税务部门负担，是财政支出的一部分。

6、明确购买涉税公共服务程序

目前，政府购买涉税公共服务采取的程序主要是依据《政府采购法》、《招标投标法》中的公开招投标程序。但涉税公共服务有其特殊性，应在其项目前期立项决策程序中增加公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等环节，对项目进行充分的评估。对社会敏感度高、数额较大的项目可采取听证程序论证项目。通过听证程序，广泛了解纳税人对于涉税公共服务的需求，根据纳税人的需要，制定可行的项目计划。要加强政府信息公开制度建设，及时讲采购项目、采购程序性文件、采购结果等信息向社会公开，保证“权力在阳光下运行”。

7、立法中必须突出强调

这里需要强调的是，向社会力量购买税收服务后，税务机关不能置身事外、推脱职责，依然要为税收服务的提供承担最终责任。税务机关也要尽快从服务的提供者到服务的监督者转变，促进更加方便快捷、优质高效服务目标的实现。而立法应从评估体系和评估的主体两个方面，对服务质量评估机制进行规范。评估体系应从效率评价和服务效果评价两个方面出发，实行全过程的监督评价。除税务机关的监督外，必须引入第三方评估机制，保证评估的全面和真实，确保社会组织能够严格依合同提供服务，防止纳税人利益的损失。

［1］王彦蓉.我国政府购买公共服务模式分析［J］.智富时代.2015（11）.

［2］宋国恺.政府购买服务：一项社会治理机制创新［J］.北京工业大学学报.2013（6）.

［3］王枫云，林志聪.基层政府公关服务购买的现状与未来策略设计［J］.宏观视野.2012（1）.

［4］马庆钰，谢菊.政府购买社会组织服务的规范化［J］.理论探讨. 2012（6）.

［5］叶响裙.基于政府购买公共服务实践的思考［J］，新视野，2013（2）.

责任编校：徐晓

Discussion on Legal Protection of Government Purchase of Tax-related Public Service

ZHU Lan-bo
（State Taxation Bureau of Tiexi District，Shenyang，Liaoning，110021，China）

Government purchase of public services has developed into a mature system in developed countries with 50 years’practice as a new form of supply of public service.“Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform”by the third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC clearly proposed to promote government purchase of services.In recent years，local tax authorities are also in the pilot work of purchasing public service related with taxation.But in practice，improper laws and regulations resulted in a series of problems such as unclear scope of public service，improper way in service providing，non-transparent or non-standard purchase procedure，unclear division of responsibilities between different parties.The urgent matter is to build a proper legal system for the purchase.Based on the analysis of the current leg alsystem of the government' s purchase of tax-related public service，the paper points out the faults，and forwards some suggestions of improving legal protection of our government purchase of tax related public service.

government purchase；tax-related public service；legislation.

F719；F49

A

2095-7955（2016）04-0071-04

2016-06-12

朱兰波（1979—），辽宁省沈阳市铁西区国家税务局，经济师，经济学硕士。主要研究方向：财政税收理论与实践研究。