公共治理的中国适用性及其实践限度

申建林，姚晓强

（1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072；2.中南民族大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

·政治学研究·

公共治理的中国适用性及其实践限度

申建林1，姚晓强2

（1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072；2.中南民族大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

目前“国家治理”话语热并不意味着对公共治理观念的肯定和接纳，相反，它是应对公共治理全球化趋势而采取的一种变通与改造。中国学术界在公共治理在中国的适用性和可行性问题上存在着重大分歧与争议，一些学者以中国缺乏公共治理的条件、适应对象和一元化政治结构为由，否认公共治理的中国适用性；另一些学者则通过考察中国转型社会所出现的具体社会问题而认为，这些社会问题的解决正是为公共治理提供了实践空间。否定公共治理中国适用性观念的几种论证存在着逻辑困境，但在承认公共治理具有中国适应性的同时，也需要评估公共治理的有效实践范围和适用限度，公共治理因无法避免治理失败风险，也无法解决政治结构和政治体制的基础性问题而存在着自身的局限性。

公共治理；国家治理；政治现代化

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.04.004

20世纪90年代以来，鉴于中国改革开放后体制转轨带来的诸多问题，政治学界关注的焦点从“权力结构的调整”转向“权力的运行方式”，由此对“政治体制改革”的研究逐渐淡化，而趋向于对“公共治理”的探索。中国学术界对“公共治理”的研究，开始于对西方公共治理理论的译介，21世纪以来学者们则进一步探讨“公共治理”在中国的适用性和可行性，并在该问题上出现了重大分歧和争议。一部分学者（如李景鹏、周雪光、杨雪冬）［1］以中国缺乏公共治理的条件和适用对象，以及与公共治理难以相容的一元化政治结构为由，否认公共治理在中国的适用性。另一些学者则认为中国固然还未达到西方公民社会的发达程度，但中国转型社会所出现的大量复杂的现代社会问题急需通过公共治理的方式来解决，如王诗宗、郑杭生等就是这类观点的代表［2］。而在党的十八届三中全会明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”的目标后，众多学者则直接越过了公共治理理论的中国适用性争议，转而投入到“国家治理”的热点研究之中。

目前被广泛研究与传播的“国家治理”话语是否意味着对公共治理观念的接纳与吸收？从而隐含着对公共治理的中国适用性的肯定？对公共治理中国适用性的质疑是否具有说服力？如果公共治理具有中国适用性，其适用限度或实践局限性表现在哪些方面？本文力图对这些问题进行具体探讨。

一、公共治理的全球化趋势与中国“国家治理”的消极回应

（一）世界公共治理理念的源起与创新

公共治理观念与全球化息息相关，并随着全球化的开启而萌生。20世纪90年代之后的全球化趋势使经济、信息、技术、日常生活等各个方面冲破既有民族国家的疆界，使“控制信息的传递，主导文化价值，对经济进行独立的管理，对收入和财富的权威性分配等”［3］（P22）传统的国家职能遭到削弱或部分丧失，资本的国际流动和跨国公司的出现限制了主权国家自主管理能力，国际政治组织和非政府组织、跨国经济组织、公民组织等因能提供公民需要的公共服务而成为新规则制定的参与者，由此，承认非政府力量参与的多元共治的公共治理观念应运而生。

公共治理观念同时也是应对当代世界各国在政府管理与市场调节中不可治理难题的新思路。市场的“个人利益原则使单一市场力量很难承担起公共利益的责任，而政府及其官员因自身利益的考虑存在腐化倾向，这使政府也缺乏公正有效地实现公共利益的动力”［4］，新自由主义的市场与国家主义的政府都暴露出各自的缺陷，在政府与市场中选择并不能有效地解决公共利益和公共产品的供给等问题，由此，产生了解决政府失灵和市场失灵的第三条道路，即政府、市场与社会的重新组合与协同管理的公共治理道路。

公共治理观念的创新之处表现在两个方面。其一，把公民和公民组织纳入了治理机制，使社会与政府、市场形成多元共治的局面。其二，政府与市场、社会之间由传统的规制与服从关系转变为伙伴合作关系。任何一方都不受控于另一方，呈现出“无中心”的特征，“有的组织有可能在某一特定的交换过程中处于主导地位”，但不可能对参与治理的他方“发号施令”［5］，各方只能通过平等对话和协商的方式来解决问题。在全球化的冲击下，在政府与市场失败的公共领域，传统的政治统治与集权管理让位于全新的公共治理方式，多方共治在公共管理和公共利益的实现方面取得了明显成效，并在全球范围内迅速扩展。

（二）公共治理语境下中国“国家治理”的实质

对于公共治理的全球化趋势，中国也作出了相应的回应，当前中国“国家治理”话语的流行在一定程度上是受西方治理话语影响的结果。然而，公共治理话语形成的影响并不等同于话语意义与治理思维的影响，事实上，中国刻意强调的是“国家治理”和“政府治理”，这一特定的表达并不意味着对公共治理理论适用于中国的肯定，相反却是对公共治理观念的某种回避和消解。

公共治理理论作为超越于新公共管理的更为前沿的一种管理观念，具有去国家化的特征，在某些公共管理和公共利益实现过程中，只有政府从传统的垄断性政治权威的角色中摆脱出来，才能与市场、社会形成平等的合作伙伴关系。而在当前中国权力结构并未进行实质性调整的情况下宣传治理，这并非意味着传统政府管理方式的转变和向公共治理的靠拢，而只是在公共治理全球化趋势的压力下所作的政治回应，其回应策略是借用“公共治理”中的“治理”，并将其与国家相结合而形成“国家治理”的主导性政治话语。在中国权威性文件中明确强调的是“国家治理”和“政府治理”，而这一中国式的治理表达与公共治理观念已相去甚远，中国的“国家治理”必定适应中国特有的政治结构与政治形态，它处在“中国共产党的权威”领导之下［6］，通过提高党的执政能力而实现；我们所强调的“政府治理”也“主要以合法的强制性力量为后盾来动员资源、约束行为、提供公共服务以增进公共利益”［7］，这种凭借国家的强制力和政府的主导性权威而从事的“国家治理”与作为对话协商和合作共治的“公共治理”存在界线区分。

当然，在谈到国家治理时，我们同时也强调国家治理的现代化，以表明国家治理话语具有不同于传统政治统治和政府管理的现代内涵。但我们的“国家治理现代化”所指向的并不是权力结构现代化，而只是治理手段和治理技术的现代化。

“国家治理”试图把西方努力解决现代社会问题的“公共治理”改造为中国政治权威性主导的“社会经济管理”。所以，中国在谈国家治理时，无非是通过国家治理的现化代，来达到“提高执政党的执政水平和能力”的最终目的，国家治理的落脚点还是“服务于并配合既有的政治结构”。总之，在中国，作为“公共”的治理被改造为“国家”的治理，而服务于中国的一元化政治结构。

人们也可能以“元治理”为由而认为，即使在真正现代意义的公共治理中，国家和政府也具有不可取代的主导地位和独特作用，治理的公共性和治理主体的平等性只是一种原则性的理想，公共治理的实际运行也无法改变国家和政府主宰的现实。但需要澄清的是，“元治理”的存在并不是国家化和政府化治理的证明，当多方合作无效而导致公共治理失败后，的确需要借助于国家和政府承担的“元治理”，即在治理失败后由政府制定更合理的规则、并组织协调各方，促使合作共治的顺利完成。显然，“元治理”并不是向传统国家管控和政府管理的回归，相反，它坚持的仍然是公共治理思维，通过政府的制度供给和组织协调而恢复公共治理，所以，在公共治理中，政府只是平等的参与，在元治理中，政府只是“组织协调”［8］，而决非直接管控。以元治理为由，通过对元治理的曲解而论证公共治理的国家主导性，从而改变治理主体之间的平等性，这种观念并不是对“公共治理”在中国具有适用性的支持，而是一种变相的否定［4］。

二、对公共治理中国适用性的否定及其逻辑困境

当前“国家治理”研究热并不是公共治理在中国适用性的印证，相反，“国家治理”这种特定的表达本身就包含着对公共治理观念的谨慎态度和刻意改造。那么公共治理是否适用于中国社会？在这一问题上，一些学者曾持否定态度，他们提出的理由主要有：一是中国面临的问题与西方不同，中国当前面临的问题是如何进行制度改革、提高现代化国家能力，而西方发达国家现代化政治秩序已经建立起来；二是中国没有实施公共治理的社会条件，如成熟的公民社会、公民理性参与的能力等；三是中国一元化的政治结构与公共治理难以相容。质疑公共治理适用于中国的第一个理由涉及的是公共治理的适用对象问题，质疑者指出，中国当前面临的问题不同于西方，也就是说中国不存在公共治理所解决的问题。如杨雪冬认为，中国当前“急需解决的问题是现代社会政治秩序”［6］，现代政治秩序的建立依赖于现代制度，因此我们不能越过制度改革阶段直接进入治理时代。

（一）认为公共治理在中国缺乏适应对象的逻辑困境

我们先考察一下中国的具体现状。中国目前出现了政府和市场的失灵，但其失灵的原因根本不同于西方。西方政府和市场失灵，是因为它们现有的功能已经不足以解决新出现的问题，需要运用一些弥补手段予以解决。也就是说，公共治理作用的发挥是建立在政府和市场充分发挥其作用的基础之上的，是对政府和市场功能的弥补，而不是替代。但中国的政府和市场失灵则表现为政府执行能力的不当以及政府对市场的排斥，这一现象的根本原因在于中国现代化的政治秩序没有建立起来。面对中国政府和市场的失灵，我们需要的是政府能力的再造。这也即是说目前中国仍然处于现代化转型期，面临的主要任务仍然是国家与政府的体制改革、民主与法治建设，以及激发市场潜能的发挥。而这与西方“去国家化”的治理要求相去甚远。那么，这是否意味着只有等到现代化任务完成以后，我们才能运用公共治理［8］？

中国的确存在着体制改革与政治现代化等基本制度设施建设的重大问题，但同时也存在着诸如环保、跨国公司的管理等大量的现实问题，对于这些现实社会问题的解决，传统的政府管理方式往往力不从心，效果不佳。以环保为例，如果环境保护与环境治理完全交给政府部门，由于政府的自利倾向和官员寻租行为，一方面会大大增加管理成本，另一方面会给公众和利益相关者带来不利后果。如果通过合作共治，由政府投资，企业通过竞标而实施污染治理，独立而专业化的社会组织承担环评和治理监督，则会避免环境保护和环境治理的政府失败和市场失灵，从而实现有效治理。由此看来，中国不可能不存在公共治理适用的社会问题。相反，在中国社会转型期，不仅已出现了有待公共治理解决的大量现实问题，而且中国已经出现了公共治理的应用实例，并取得了良好的治理效果。

（二）认为中国缺少公共治理的社会条件的逻辑困境

认为公共治理不适用于中国的第二个理由是中国不存在公共治理的社会条件，如成熟的公民社会、公民理性参与的能力等。从原则上看，公共治理的顺利运行必须满足两个社会条件，“一是成熟的多元管理主体的存在以及他们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协精神”［9］。也就是说公共治理依赖于公民社会组织以及公民理性的参与能力。而一些学者则否定中国存在这样的社会条件，如李景鹏在《中国走向“善治”的路径选择》中指出，中国公民社会现状与西方还有很大差距，官本位的思想仍然严重，我们没有一个强大的公民社会，中国公民仍然不具备公共参与的理性能力。

公民社会即是“国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织”［10］。就目前的情况来看，中国公民社会虽然如李景鹏所说并不强大，但已经逐渐成长。近年来，公民社会组织无论是数量还是种类都在迅速增多，而且在社会管理与公共产品供给中发挥了越来越重要的作用。“截至2014年6月底，全国依法登记的社会组织约有56.1万个，涉及国民经济各个行业和领域，初步形成了门类齐全、层次多样、覆盖广泛的社会组织体系，在促进经济社会发展、维护市场秩序、参与社会治理、畅通协商民主渠道和建言献策等方面发挥着重要作用。”［11］例如成立于1993年的中国环境保护产业协会，是由从事环境保护产业的一些企业以及行业专家自愿组成的非营利性社会组织，它通过与不同地区和国家的相关机构、企业开展平等的互助与合作，为环境保护做了大量有效的工作。

中国公民社会组织的存在及其社会作用的显现已经成为不可否认的事实，当然，相对于西方，中国公民社会确实“还很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显”［12］。诚如学者沈承诚所认为的，引入治理理论，“必须以非营利组织的充分发育作为其发挥优势实现功能的社会条件和载体，没有非营利组织的充分发育，就不可以在公共管理领域引入治理理论，否则必然造成政府—市场—社会之间相对均衡状态的异化和扭曲”［13］。但是，公民社会不成熟不发达，只能表明公共治理的实践及其领域受到一定的抑制，并不能就此证明公共治理没有适用性。相反，中国既有的公民社会组织能够为公共治理开拓一定的实践空间，并通过公共治理实践而获得训练和成长，也就是说公共治理的实践与尝试既能最有效地巩固现有的公民社会，还有利于推动公民社会的进一步发展。

至于借口中国公民参与意识和参与能力不足而拒绝公民参与，并进而排斥公共治理实践，则不仅是无理的，而且是有害的。市场经济不可避免地激发了个人的主体性和个人权益意识，谁能否认，现在的中国人还缺乏个人利益意识和为维护个人利益的参与意愿？维稳问题之所以成为目前急需解决的突出社会问题，正是因为民众的维权意识高涨却又难以找到合法的解决渠道所致，“在个人、集体和国家利益的关系上，人们再也不认为个人利益无足轻重了，而逐渐意识到，个人利益不能无限度地服从国家或集体利益”［14］（P46）。至于对参与能力的理解与判断也存在严重误解，其一，参与能力何以形成？我们能想象存在这样一个社会，即其成员在集权统治之下，在从没有任何公共生活参与的情况下，先培养强大的参与能力，而后才能提供参与权利和参与机会？能在不参与的情况下培养参与能力吗？没有参与经历和参与实践，何以提高参与能力？以参与能力不足为由而排斥参与，正如以不会游泳为由而禁止提供游泳的机会。其二，何为参与能力？在涉及当事人的个人利益及其维护上，我们能以当事人对自身利益的判断与维护的无能为由，替人作主并取而代之吗？所谓参与能力，无非是指公民参与对个人利益以及与个人利益相关的公共利益进行判断与决定的能力，每个正常的公民通常都能意识到何种选择有益于自己和有利于公共生活。当然，在现代社会，也存在某些专业性的复杂的社会问题（如环境保护法的制定、市政建设的科学规划等）超出了普遍公民的判断力，但这也不能成为排斥其参与的充分理由，在存在社会分工的现代社会，公民可以通过公民组织或者委托专业代表而实现参与和监督的目的。

（三）认为中国缺少公共治理政治土壤的逻辑困境

第三个理由，即一元政治结构和政治权威主义使中国丧失了公共治理适用的政治土壤，看似考虑现实基础而具有合理性。李景鹏认为，行政权力决定一切的情况仍然普遍存在，“管理”向“治理”转变是几乎不可能的。周雪光也指出，“国家治理面临着权威体制与有效治理之间的基本矛盾，即中央集权制度趋于一统治理，体现在国家政策、资源调配、人事管理上的一元化统理”［15］，这种矛盾已经“不可调和”［16］。但是这种矛盾就不能试图解决吗？当中国的社会转型使社会结构趋于多元化而政治形态仍然是权威主义一元化的，并与社会结构存在紧张而不利社会经济发展的时候，我们仍然要保留这种不合理的事实而不能试图改变它吗？事实上，中国的改革既包括经济与社会发展的改革，也包括相应的政治体制改革，而从干部人事制度、党政分开、政企分开、政社分开，到集体领导与负责制、政党法治与责任政府建设等，一直成为中国政治体制改革的基本方向，并取得了改革成绩。我们无法以公共治理的管理主体多元化与既有政治结构之间的紧张关系为由，而放弃公共治理的实践，相反，公共治理的尝试有利于推动政治结构的变革与优化。

也有学者分析了以政治结构与政治形态为由而放弃公共治理的问题所在，如郑杭生曾认为，这种从政治结构入手对公共治理的适用性进行分析的方法，实际上是一种“结构决定论”［17］，它否认了政治结构的弹性与可变性。目前中国所推进的法治建设和民主发展，尤其是政府职能的转变，正是为公共治理提供了一定的实践空间。王诗宗也指出，公共治理并没有“降低国家或政府的重要性，而是要求重新设计、建构国家”［18］，并与国家职能的转变相契合。

变革与创新往往因为影响和冲击既有的利益格局而受到既有权威的抵制和阻止，但这不构成对一种合理东西放弃的理由。事实上，在变革的时代，既有的社会与政治力量往往是惰性而保守的，一种新的管理形式是否推行，并不是以保守力量的意愿为依据的，而是以正当合理性为依据。那种以中国政治土壤为由而否定公共治理适用性的观念，既不利于新的管理形式的引入，也不利于政治体制的变革。

三、公共治理应对中国问题的实践限度

质疑公共治理的中国适用性的观念存在逻辑困境，传统管理难以应对的新的社会问题的出现为公共治理提供了应用空间。但这并不意味着公共治理能解决公共服务和公共管理的一切问题，并可取代国家调控和政府管理。在承认公共治理具有适应性的同时，应该评估公共治理的有效实践范围和适用限度。事实上，公共治理在实践价值和实践范围上存在着局限性：公共治理存在着失败的风险；公共治理只能解决部分公共利益的实现问题，而无法解决政治结构和政治体制的基础性问题。

（一）公共治理本身可能存在的失败

不可否认，相对于传统的管理方式，公共治理具有特定的优势，但正如“政府失灵”和“市场失灵”，公共治理也存在失灵问题，公共治理中自组织的协调效果并不总是“优于继续依靠市场力量或自上而下的控制”［19］，即使在公民社会发达的西方，也不能确保任何自组织协调与合作共治的成功。

公共治理离不开治理主体或者公民的充分参与，如果缺乏参与条件，治理就无法实施。现代民主生活往往充斥着参与悖论，一方面，公民的参与意识已经觉醒，同时也具备相应参与的能力，而另一方面，也出现了“政治冷淡的常态化”［20］（P7）现象，对于公共事务，公民常常采取不参与的态度。造成这种现象的主要原因在于现代生活的异化和人的自主性的丧失。迫于现代生活的压力，公众无暇顾及自身生活之外的公共事物，或者对既有参与机制不满而又无力改变，从而产生一定程度的政治冷漠，在这种情况下，即使开放参与的途径，公众也不愿参与或者消极参与，致使公共治理无法运行。

最成熟发达的公民社会也无法确保公共治理中多方合作的有效性，从而也无法避免治理失败。对公共问题的治理不仅需要充分的参与，还有赖于自组织间的有效合作。自组织间的有效合作取决于对合作规则的遵守、对责任的承担以及对义务的履行等。参与治理的任何主体一旦不遵守合作规则、不承担相应责任和履行相应义务，则会导致合作无效。在合作规则的遵守上，政府的管控思维惯性依然影响政府行为，使合作共治中政府常常给其他主体施压，破坏相关的规则，而“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系”［21］（P5），规则的破坏意味着治理的丧失。因利益主体的利益诉求不同而发生分歧是一种常态，合作共治的引入为解决这类社会经济问题提供了新的有效机制，但在强势主体（如政府）不遵守平等合作的规则而力图操作他方时，公共治理扭曲为垄断性的政府管制。如，地方政府为规划市镇建设而解决拆迁问题时，通常采取各方协商的公共治理管理方式，但在协商实践中，出于特定的利益考虑，政府一方往往凭借其强势地位而胁迫民众，引发冲突，致使合作失效和治理失败。合作共治是一个理性协商并实现利益平衡的过程，但我们无法确保各方的利益平衡意识和平等的理性反思能力，在意见交锋时，任何缺乏理性反思的一方的出现都是对合作效果的影响，乃至对合作性质的改变。此外，合作方案确定后，一旦某一合作主体逃避为实施方案而承担的责任，最终也会导致治理失败。

（二）公共治理无法解决政治结构与政治体制问题

公共治理是超越于新公共管理的更前沿的一种新的管理方式，在性质上，它是特定制度背景下的管理技术与管理手段，而无法解决中国政治体制和政治结构本身的基础性问题。一种管理方式的变通无法取代政治体制和政治结构本身的变革。公共治理是公共管理的全新理论，而不是政治学研究的基础问题或经典问题，它关注的是管理技术与手段，并不关心政治权力结构并致力于改变这种结构的政治学焦点问题。

中国政治发展和政治现代化的主要问题不是既有政治体制对整个社会进行治理的问题，而是政治体制本身的变革问题。中国的国情与西方不同，西方已经完成了政治现代化，因而一系列社会问题可以通过公共治理手段来解决。当然，公共治理在中国既有体制中也能找到发挥作用的应用空间，并能为公民社会的成长和政治现代化注入能量，但中国的政治结构调整和政治现代化的实现是无法通过治理技术完成的。中国政治现代化的主要路径是政治体制改革，这种改革是更为复杂而艰难的过程，毕竟改革涉及到政府自身，解决政府问题比解决其它任何社会问题更为困难，因为这里存在着改革的悖论，一方面希望改变政府自身的缺陷，另一方面政府之外的社会组织并不能成为变革政府的合法力量，只有通过政府才能解决它自身的问题。由此，中国的政治体制改革在性质上是政府自我变革的问题，而自我变革是一个充满偶然性的不确定的过程，谁能够确定地把握通过人治而实现法治的具体历程和可靠方案？

中国政治现代化不只是涉及到国家和政府的现代转型，中国政治体系的独特性集中反映在政党制度中，政党制度成为整个国家制度的核心，并奠定整个国家制度的基础，因而，政党的法治化和现代化成为中国政治体制改革的关键问题，而政党制度的变革与完善远远超出了公共治理理论的研究视野与研究能力。公共治理只限于在公共物品的供给和公共事务的管理上采取多方参与、合作共治的方式，并不专门研究某一治理主体的合法性和法治化问题（如政府法治化问题），公共治理重在考虑如何有效地实现公共利益，并不直接致力于整个制度环境的改变。中国政治发展的最核心问题并不是管理技术问题，而是政治系统的结构性问题，前者是公共管理的研究对象，后者则是政治学研究的重大问题，在中国政治的现代转型过程中，公共治理无疑具有应用空间，但该空间是有限度的，它不能解决全部的公共问题，甚至无法解决中国政治转型的核心问题。

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（责任编辑张娅）

申建林（1966—），男，湖北浠水人，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为民主理论与治理理论；姚晓强（1986—），男，湖北武汉人，中南民族大学公共管理学院讲师，研究方向为当代中国政府治理理论与实践。

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2016-05-15