黑龙江边疆政治安全治理的挑战及对策

李庚伦

（云南师范大学，云南 昆明650106）

黑龙江边疆政治安全治理的挑战及对策

李庚伦

（云南师范大学，云南 昆明650106）

政治安全是国家安全的本质和核心。新中国成立以来，中国共产党对黑龙江边疆政治安全进行了有效治理，其实践经验值得借鉴。当前，“一带一路”战略和“中蒙俄经济走廊”的实施，为黑龙江边疆地区的经济发展提供了新的平台和机遇，也给黑龙江边疆政治安全带来新的挑战。在黑龙江边疆政治安全治理实践中，应加强地方政府能力建设，推动东亚经济共同发展，强化东亚各国政治互信。

黑龙江；边疆治理；政治安全

2015年3月29日，国家发展改革委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出进一步“完善黑龙江对俄铁路通道和区域铁路网”，“建设向北开放的重要窗口”[1]。中共黑龙江省委、省政府积极对接“一带一路”战略，启动了“黑龙江陆海丝绸之路经济带”建设。“一带一路”战略和“中蒙俄经济走廊”的实施，为黑龙江边疆地区的经济发展提供了新的平台和机遇。与此同时，黑龙江边疆也将面临更多来自政治系统内部和外部环境的政治安全挑战。因此，有必要对黑龙江边疆政治安全治理实践、面临挑战进行认真分析和反思，以此提出在当前情况下黑龙江边疆政治安全治理的对策。

一、黑龙江省边疆政治安全治理的实践经验

政治安全是国家安全的本质和核心。2014年4 月15日，习近平总书记提出了“总体国家安全观”，其中政治安全是根本。政治安全不仅关系到区域的稳定和国家的长治久安，更关系到中华民族的伟大复兴。陆地边疆政治安全是边疆安全的本质，是国内外反华势力重点攻击的对象。陆地边疆政治安全是指地方政治系统不受到政治系统内部消极因素的干扰或政治系统外部反对势力颠覆性的威胁，在边疆区域内拥有较高政治合法性且有效治理的状态，并且拥有维护边疆区域可持续安全的能力。

黑龙江省位于我国陆地边疆东北部，地理环境十分独特，对中国政治稳定起着举足轻重的作用。新中国成立至今，中国共产党对黑龙江边疆政治安全进行了有效治理，其实践经验值得借鉴。

（一）1945年—1965年黑龙江边疆政治安全治理探索开创阶段

黑龙江地区是1945年日本投降后中国共产党最早建立人民政权的区域。中国共产党在黑龙江地区实施了一系列有效举措，确保了边疆政治的安全。

1.进行思想政治宣传。一个国家的主流意识形态必须经得住各种社会思潮的冲击和挑战并保持其优势，才能获得大多数社会成员无条件的服从和支持，从而维持整个社会的稳定。新中国成立初期，为了在边疆民族地区更好地宣传党的民族和宗教政策，进一步维护边疆政治安全，中共中央组建了中央民族访问团。以彭泽民为团长的中央民族访问团东北内蒙古访问团于1952年7月至9月走访了东北各地，向黑龙江满族、锡伯族、赫哲族和鄂伦春族等少数民族同胞宣传了党的政策，维护了意识形态安全。鄂伦春族就是在中国共产党的大力扶持下结束狩猎生活，下山定居，并建立了自己的地方政府。

2.建立人民民主政权。地方政权是中央政权在地方的组织机构，是地方最高权力机关的执行机关。黑龙江地区于1945年10月至1946年4月期间，在中国共产党的领导下建立了黑龙江、嫩江、合江、松江和绥宁五省政府以及哈尔滨市人民政府。随着解放战争的节节胜利，为了加强对东北地区的管理，五省政府被合并为黑龙江和松江两个省级建制。新中国成立以后，中央人民政府于1954年6月颁布《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，松江省建制被撤销并与黑龙江省合并，哈尔滨市成为黑龙江省会。黑龙江地区人民民主政权的成立，标志着政治权力重新掌握在人民群众手中，黑龙江地方政权安全得到维护。

3.实行民族区域自治。民族区域自治是“我国的一项基本政治制度，也是我国陆地边疆治理的基本形式”[3]。黑龙江省拥有53个少数民族，其中世居少数民族有10个，主要包括满族、蒙古族、回族、达斡尔族、锡伯族、赫哲族、鄂伦春族等。经过历史的变迁，黑龙江省共形成1个民族自治县、1个民族区和69个民族乡。黑龙江省唯一的民族自治县是由蒙古族聚居的杜尔伯特旗发展而来。新中国成立后，我国对少数民族聚居的区域实行民族区域自治制度。经中央人民政府批准，杜尔伯特旗于1956年10月10日撤销，建立杜尔伯特蒙古族自治县。卧牛吐达斡尔族自治区也在1952年8月18日建立。

4.使用少数民族干部。毛泽东同志曾多次强调：“要彻底解决民族问题，完全孤立民族反对派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的。”[4]新中国成立初期，在中共中央的指示下，黑龙江省境内建立了大批大专院校，为少数民族干部的培养提供了渠道。随着干部需求的增多，黑龙江省还采取专门培训的方式培养大量少数民族干部。省、市和县都相应成立了少数民族干部大专班、中专班和函授班，同时选派大批少数民族干部到沿海发达地区挂职锻炼。黑龙江省通过对各少数民族干部的培养和任用，有效地维护了黑龙江省地方政权的安全。

5.实现民族国家认同。为了实现各少数民族对新生国家的认同，黑龙江省进行了大量有益的探索。中共黑龙江省委、省政府在建国之初多次派出工作队深入到各少数民族聚居区“做好事、交朋友”，帮助各少数民族发展生产，给普通少数民族群众治病，发放救济粮和贷款。从1950年开始，中共黑龙江省委和省政府委托由专家、学者组成的工作组多次深入民族地区进行识别工作，初步识别锡伯族、赫哲族、鄂伦春族等10个世居少数民族。通过“做好事、交朋友”以及民族识别工作，使各少数民族增强了对中国共产党和新生政权的认同，维护了中国共产党执政安全和黑龙江省地方政权安全。

6.清剿境内匪特势力。日本投降后，国民党反动势力为了独占整个东北地区，派遣大量武装力量进入东北。这些国民党武装力量纠合地方恶霸、土匪，挑动不清楚中国共产党民族政策和宗教政策的普通百姓反抗中国共产党的领导。东北土匪接受国民党的封官委任，为其独占整个东北服务，不仅以国民党的名义招兵买马，而且与国民党正规军相互配合，扰乱社会秩序，危及地方政治安全。从1945年9月至1949年10月，中国共产党在东北共剿灭大约25万土匪，这些被剿灭的国民党土匪武装共计16个系统，32个军，150个师。黑龙江省剿匪的胜利，成功地维护了中国共产党执政安全和地方政权的安全。

1945年—1965年，黑龙江边疆政治安全的主要威胁来自境内不明真相的各民族对中国共产党的猜疑甚至是排斥。在中共中央的正确领导下，黑龙江地方政府推行了一系列有效的政策、措施，有效地维护了黑龙江省地方政治安全。

（二）1966年—1978年黑龙江边疆政治安全治理曲折徘徊阶段

在我国“文化大革命”的大背景下，为了维护地方政治安全，黑龙江省地方政府采取了一些有效的举措。

1.实行全面军事管理。此阶段由于陆地边疆各省或自治区党委和政府已不能行使正常的职权，陆地边疆政治安全受到威胁。陆地边疆唯一还有能力维护边疆政治安全的力量就是军队。于是，中共中央决定由军队对陆地边疆各省或自治区实行全面军事管理。中央军委于1967年3月19日发出《关于集中力量执行支左、支农、支工、军管、军训任务的决定》。在革命委员会成立后，军队在人事安排和组织能力上仍然占据着核心地位。对黑龙江边疆地区实行全面军事管理，维护了正常的政治秩序、经济秩序和社会秩序，减少了国家和人民的损失，缓和了紧张的局势。

2.建立生产建设兵团。生产建设兵团是毛泽东同志在继承中国古代屯田思想的基础上，抚平战争创伤、安置军队人员以及巩固边防、开发边疆的一大创举。中共中央于上世纪六十年代先后建立了十二个生产建设兵团，三个独立农建（垦）师。在中共中央的领导下，黑龙江生产建设兵团于1968年6月18日正式成立。中苏关系在上世纪六十年代破裂，苏联在我国北方边境陈兵百万。黑龙江生产建设兵团的建立，不仅有效地开发了东北边疆，而且还应对了我国东北边疆的军事威胁，维护了黑龙江边疆政治安全。同时，黑龙江生产建设兵团的成立，还安置了大量来自内地和沿海的知识青年，这些知识青年带来了先进的技术和知识理念，有效地开发了黑龙江边疆。

1966年—1978年，黑龙江边疆政治安全治理的过程中，民主、法治和责任相对缺失，陆地边疆陷入高度无政府状态。在这个阶段，苏联和美国的军事威胁以及黑龙江边疆人民群众对革命的狂热使陆地边疆政治秩序大乱，地方政治安全受到威胁。

（三）1979年至今黑龙江边疆政治安全治理恢复发展阶段

随着改革开放的深入，中共黑龙江省委、省政府在恢复建国初期一系列制度和政策设计的同时，也对边疆政治安全治理进行了新的探索。

1.加强政府自身建设。“政府是国家治理的关键主体，国家治理效能的高低与政府能力之大小存在着直接的相关性。”[5]二十一世纪以来，和平演变成为西方国家颠覆社会主义中国的主要举措，西方国家试图利用西方普世价值对我国陆地边疆地区进行渗透。同时，边疆各族人民群众政治参与和政治素质的不断提高，使陆地边疆各省或自治区地方政府自身能力成为影响地方政治安全的关键所在。黑龙江省政府主动加强政府自身建设，努力通过法治政府建设、服务政府建设、责任政府建设和效能政府建设来提高政府能力，维护边疆政治安全。

2.推动黑龙江边疆开发。“东部沿海地区和陆地边疆地区的经济差距越来越大，形成了一条难以逾越的经济鸿沟。”[6]为此，黑龙江地方政府采取了一系列措施，通过推动发展赢得人民群众的信赖，进而维护黑龙江边疆地区的政治安全。

（1）扶贫工作是帮助黑龙江边疆地区快速脱离贫困的主要举措。改革开放之初，我国农村贫困人口共计7.7亿，并且大部分集中在陆地边疆地区。为了解决贫困问题，中共黑龙江省委和省政府自1986年以来相继成立了扶贫工作领导小组和扶贫办公室，并在贫困地区安排了扶贫的相应机构和扶贫专职干部。中共十八大提出全面建成小康社会的目标后，中共黑龙江省委和省政府决定在全省实行贫困户增收产业项目、贫困村基础设施建设、贫困村人居环境与生态建设，以及大力改善贫困村社会事业等方案措施。

（2）帮助少数民族解决生产生活上的经济困难是维护边疆政治安全的又一举措。为了进一步帮扶边疆地区少数民族群众解决生产生活上的经济困难，国家在陆地边疆地区设立了少数民族地区生产生活补助费和支援不发达地区发展资金。黑龙江边疆地区把这些资金主要用于贫困县发展畜牧业、林业、采矿业、加工业、农田灌溉等项目。为了有效地利用少补费和发展资金，黑龙江地方政府还颁布了《黑龙江省扶贫开发资金及项目管理暂行办法》、《黑龙江省扶贫办规范权力运行责任追究办法》等相关政策。

（3）“兴边富民行动”是由国家民委最先提出的陆地边境开发战略。“兴边富民行动”是由国家民委联合国家发展改革委、财政部等部门发起的边境建设行动，重点对我国135个陆地边境县（市或市辖区或旗）和新疆生产建设兵团58个边境农场加大政府治理和资金投入，从而进一步稳固边境，巩固地方政治安全。“兴边富民行动”在黑龙江省实施范围主要包括牡丹江、鸡西、双鸭山、佳木斯、鹤岗、黑河、伊春、大兴安岭地区等8个市地所辖的18个陆地边境县（市、区）。

（4）黑龙江利用地理环境优势，推行了大量开发战略。自1946年开始，黑龙江就利用毗邻苏联的地理优势进行对外贸易。同时，黑龙江省也是振兴东北老工业基地战略的重点攻坚对象。“在新的国际形势下，习近平总书记提出‘一带一路’战略对于维护我国地缘政治安全和改变当前世界政治格局有着巨大的意义。”[7]黑龙江在对接“一带一路”战略和“中蒙俄经济走廊”中，积极充分发挥其地理优势，主动提出“黑龙江陆海丝绸之路经济带”建设方案。

1979年以来，黑龙江在对边疆安全治理的过程中，更多侧重对政府自身的建设以及经济的建设和开发。然而，随着改革开放的进一步深入，特别是“一带一路”战略的实施，黑龙江边疆政治安全将面对更多来自外部环境的挑战，国家主权安全将受到更多的威胁。

二、当前黑龙江省边疆政治安全问题面临的挑战

当前黑龙江边疆地区政治安全主要受到政治系统内部因素和外部环境的挑战，主要表现为以下几个方面。

（一）内部因素

毗邻俄罗斯的地理优势，使黑龙江省成为“一带一路战略和“中蒙俄经济走廊”的北部窗口，却也让黑龙江边疆政治安全面临更多的挑战。首先，“一带一路”战略的实施，使黑龙江必须同时面对陆地边疆治理中传统安全问题和非传统安全问题。其次，黑龙江省地方政府在“一带一路”战略的推进中，还必须协调好与国内各地方政府的关系。但是，黑龙江省作为一个地方政府无法有效统筹东北各省的利益关系，更无法集中东北各省的力量对接东亚。再次，黑龙江省地方政府还必须加强与东亚各国的沟通，而黑龙江地方政府却不具备与东亚各国直接沟通的法律地位。同时，经济的快速发展和权力的大量下放也会导致黑龙江边疆地区“边缘中心化”。如何在有效维护边疆政治安全的同时维护国家统一，成为地方政府自身建设的关键。

（二）外部因素

1.地缘政治安全。黑龙江省北部和东部与俄罗斯隔江相望，是我国陆路通往俄罗斯和欧洲大陆的重要通道，其地缘战略地位极其重要。其中，黑龙江与俄罗斯陆地边界线长达2981.26公里，占我国与俄罗斯边界线的74%。为了对接“一带一路”战略和“中蒙俄经济走廊”，黑龙江省主动提出了“黑龙江陆海丝绸之路经济带”建设方案。黑龙江省还规划了一条以哈尔滨为中心，将沿边各市县完全连接起来的沿边铁路，形成一条全长达2938公里的沿边铁路。然而，我们不应该忘记，自1858年《瑷珲条约》开始，沙皇俄国非法掠夺我国东北大约100万平方公里疆域。上世纪六十年代，苏联在我国北部边境陈兵百万，甚至在1969年3月爆发了珍宝岛自卫反击战。直通欧洲、莫斯科的高铁，更为境外反华势力直达国内提供了方便。

2.西方插手东亚。东亚主要包括中国、朝鲜、韩国、蒙古和日本五个国家，其中东北亚地区是各国矛盾的交汇点。我国东北地区地理环境独特，占据东北平原就等于基本掌控了中国政治核心地带。近代以来，西方列强觊觎我国东北地区，关外问题逐渐演变为东北亚危机，地方政治安全受到威胁。1952年朝鲜战争爆发，以美国为首的联合国军在朝鲜半岛登陆，威胁我国东北政治安全。苏联解体，冷战结束后，朝鲜越发感觉政治安全受到美国的威胁，逐渐开始研究核武器，并最终爆发了核危机。日本经济在二战后快速发展，加入联合国常任理事国。2010年，美国高调重返亚太地区，分别和日本、蒙古和韩国结成军事同盟，利用中国和周边国家的矛盾，阻止中国的复兴。自美国宣布重返亚太以来，东北亚矛盾公开化。美国重返亚太阻止中国复兴，分化东亚各国，最终坐收渔人之利的目的昭然若揭。

三、黑龙江边疆政治安全治理的基本对策

在对黑龙江边疆政治安全的重要性、治理实践及发展趋势进行认真分析后，我们认为，黑龙江边疆政治安全治理的基本对策主要应当包括以下几点。

（一）加强地方政府能力建设

毗邻俄罗斯的地理优势，使黑龙江省成为我国“一带一路”战略和“中蒙俄经济走廊”的北部窗口。黑龙江省地方政府必须抓住这次历史机遇，进一步加强地方政府能力建设，不断完善黑龙江省地方政府与西南各省协调的能力，不断强化黑龙江省地方政府有效统筹东北各省的利益关系，不断加强黑龙江省地方政府与东亚各国沟通的能力。同时，还必须加强黑龙江省地方政府治理陆地边疆传统安全问题和非传统安全问题的能力。当然，在“一带一路”战略的实施中，黑龙江省地方政府相关工作人员必须接受中华人民共和国认同教育、中华民族认同教育、中华文化认同教育、社会主义认同教育、中国共产党认同教育，时刻以维护国家统一和地方政治安全为己任。

（二）推动东亚经济共同发展

在东亚地区，无论中国和其他小国之间在政治和历史上是否有矛盾，但毋庸置疑的是中国和东亚各国在经济上是紧密联系在一起的。例如，中国与蒙古双边贸易额从2002年的3.24亿元发展到2013年的60亿元，十年增长20倍，中国显然已成为蒙古最佳贸易伙伴。中国“一带一路”战略的实施，必须站在东亚经济共同发展的前提下，推动东亚地区经济共同体的实现。黑龙江要充分发挥好毗邻俄罗斯的地理优势，做好“一带一路”的北部窗口，推动东亚地区经济的共同发展，为我国处理东北亚危机做好准备，从而更好地维护国家主权安全。

（三）强化东亚各国政治互信

“我国陆地边疆治理不能简单的看成是一个推动经济发展的过程，还要看到国内外政治力量、宗教势力对陆地边疆的争夺。”[8]因此，我们必须通过“一带一路”战略的实施，让“一带一路”沿线国家，特别是东亚各国重新认识、接纳中国，形成一个真正的经济共同体、文化共同体以及政治共同体，甚至是命运共同体。黑龙江省地方政府必须牢牢抓住这次机会，处理好同周边国家，特别是和俄罗斯的关系。只有使东亚各国达到政治互信，才能有效解决我国黑龙江边疆地区在军事和政治上的负担，维护黑龙江边疆地区中国共产党执政安全和地方政权安全。

[1]国家发展改革委，外交部，商务部.推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动 [N].人民日报, 2015-3-29（04）.

[2]中共中央文献研究室.毛泽东年谱（1893—1949）：下卷[M].北京：中央文献出版社，2013：38.

[3]李庚伦.试析中国共产党陆地边疆治理理论与实践[J].社会主义研究，2015（4）：78.

[4]毛泽东文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999：20.

[5]方盛举.对1949—1978年国家治理的反思[J].云南行政学院学报，2015（1）：33.

[6]李庚伦.邓小平在改革开放时期的陆地边疆治理实践与启示[J].桂海论丛，2015（6）：96.

[7]李庚伦.“一带一路”战略与中国边疆治理[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2015（5）：17.

[8]李庚伦.毛泽东时代陆地边疆治理理论及实践反思[J].湖北行政学院学报，2015（6）：19.

责任编辑：温冠男

D674

A

1671-1262（2016）02-0043-05

2016-04-10

国家社会科学基金项目（14CZZ033）

李庚伦，男，云南师范大学商学院讲师，云南大学中国陆地边疆治理协同创新中心研究人员，云南大学公共管理学院博士研究生。