教育治理现代化中知识治理的逻辑与运行机理

沈亚平，陈良雨

（南开大学周恩来政府管理学院，天津　300071）

·教育论丛

教育治理现代化中知识治理的逻辑与运行机理

沈亚平，陈良雨

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）

教育治理现代化不能仅仅凭借单一主体的力量，而是有赖于多元治理主体的合力。其中，“知识”在教育治理主体的整合上扮演了重要角色，因而知识治理在教育治理现代化中的价值凸显。知识势差是其逻辑起点，知识共享是其逻辑中介，共识创建是其逻辑终点。教育治理现代化中的知识治理在遵循内在逻辑的同时，也呈现出自身的运行机理，主要表现在：以平等协商为基础的知识交互、以问题解决为导向的知识创新、以权力分享为核心的责任重构以及以合作协调为保障的行动协同。

教育治理；知识治理；现代化

教育治理现代化是教育治理由传统模式向现代模式的一场变革过程，是对传统教育治理的批判、扬弃与反思。教育治理现代化意味着用现代的视角与眼光来审视教育治理的整个过程，用辩证的思维和理性的行动实现对传统教育治理的现代化超越。教育治理现代化不是仅靠某单一主体就能实现，而是要取决于多元治理主体的整合力。治理主体在教育治理过程中的整合程度越高，教育治理现代化的速率就越快。其中，“知识”在教育治理主体的整合上扮演了重要角色。建立于知识传递、分享、交流、整合等方式基础上的多元治理过程，又叫知识治理。在教育治理过程中，政府拥有行政实践“知识”；学校更为了解教育实践过程及其发展规律，并从理论上建构、发展教育治理理论，掌握学理“知识”；社会组织则拥有弥补政府与市场失灵方面的“知识”。正是由于教育治理主体对异质性知识的掌握，在一定程度上能够避免单一教育治理主体的有限知识和有限理性。与此同时，知识的共享与创新本身也是促进多元教育治理主体达成共识，促进教育公共事务解决的重要途径，为教育治理能力的整合与提升提供方向。因此，知识治理在教育治理现代化中的价值凸显。

从当前的研究现状来看，知识治理在组织理论领域已是相对成熟的概念，但尚未引入到教育治理现代化的研究中。尽管有学者在相关研究中涉及政府与学校在教育治理中知识上的不同进路，但皆散见于局部研究，未形成系统性的知识治理研究。本文试图将知识治理引入到教育治理现代化的研究中，通过分析知识治理在教育治理现代化中的内在逻辑与运行机理，尝试为教育治理现代化提供新的思路与方向。

一、知识治理及其在教育治理现代化中的意涵

关于知识治理的内涵，不同的学者有不同的理解。有的学者认为，知识治理是“在目标既定且趋向目标的过程中，选择能够对知识的使用、分享、整合以及创造过程产生影响力的组织结构与机制”。［1］在这一解释中，知识治理着重于在特定目标下，对知识的各项加工环节产生影响的组织结构与组织机制的选择。有的学者认为，知识治理“旨在发明一种新的和创造性的视角和解决方法，这种视角和思维有能够使行动者摆脱传统的思维与实践，并且改变迟钝的互动模式、僵化的协商状况以及利益上的冲突”。［2］这种观点强调对有利于互动、协商以及冲突的创造性方式方法的建构，且是行动者跳出传统模式与思维束缚的重要途径。有的学者“从公共政策或公共利益的视角以及变革性框架下来看待知识治理，认为它是一种处理涉及知识生产、占有以及扩散的较好的方法”，［3］突出知识治理在知识生产到扩散过程中的价值。有的学者认为，知识治理是“知识管理的进一步发展，它旨在解决组织交互与知识加工过程中的问题”，［4］（p279-287）将其视为解决组织中知识沟通与加工的方法。也有学者认为，“知识治理是通过投资于导致联合行动的新方法产生的知识发展与扩散而发展出的一种新洞察力、能力与观点”，［5］（p283-297）将知识治理与多元主体间的联合行动紧密联系。还有学者认为，“知识治理致力于通过公共投资与交互性学习发展出新的知识、新的观念与新的能力来促成公共事务治理集体行动的达成”。［6］

尽管学者们从不同的视角对知识治理进行界定，但总的看来，知识治理是一种解决问题的新的治理方式。知识治理体现为知识在治理主体间的扩散、分享、使用、整合等一系列的过程，是一种基于知识的动态治理。知识治理致力于行动者的联合行动或集体行动，促进行动者间的协商与互动，是协同治理的组成部分。综上所述，知识治理是一种旨在通过不同治理主体间知识的扩散、共享、理解与整合，从而促进不同治理主体以沟通、协商、互动等协同行动达成问题解决的治理方式。

根据上述知识治理的含义探析，教育治理现代化中的知识治理可以理解为为了实现教育治理现代化，多元化的教育治理主体通过对教育治理知识进行扩散、共享、理解与整合，并以沟通、协商、互动等协同行动达成教育公共事务或教育公共问题解决的治理方式。其中，教育治理现代化中的知识治理体现为多元教育治理主体间围绕教育治理知识进行的沟通、协商与互动，其目的在于通过以教育治理知识为纽带的协同治理行动促进教育公共事务或问题的妥善处理与解决，最终实现教育治理现代化的目标。由于政府、学校与社会组织是主要的教育治理主体，因此，教育治理现代化中的知识治理就是政府拥有行政实践“知识”、高校拥有学理“知识”、社会组织拥有的弥补政府与市场失灵方面的“知识”间的扩散、分享、理解与整合，通过政府、高校和社会组织在教育治理上的最终“共识”，实现教育治理整合力的凝聚与提升。

二、教育治理现代化中的知识治理的内在逻辑

教育治理现代化中知识治理的内在逻辑是系统认识知识治理在教育治理现代场域中发挥作用的重要前提，弄清楚这一问题也有利于进一步加深对知识治理内涵的理解。

1.知识势差：教育治理现代化中知识治理的逻辑起点。有的学者从物理学中“势能”理论出发，认为存在一种知识位势，即由知识主体所拥有的知识广度和深度的一种状态。①参见李莉，党兴华，张首魁.基于知识位势的技术创新合作中的知识扩散研究［J］.科学学与科学技术管理，2007，（04）.也正是由于知识主体所掌握的知识在广度与深度上的差异所在，从而导致知识势差的形成。在知识联盟内部，成员间的知识存量存在明显差异，一些成员的知识存量多，而另一些成员的知识存量少，因而在知识存量上成员之间产生了优势与劣势地位；即使在某一时刻某一类知识上，成员间多拥有的知识势也呈现明显差异。②参见舒宗瑛.基于知识势差的图书馆联盟知识流动研究［J］.图书馆学研究，2012，（04）.从教育治理现代化的视角来看，政府、学校与社会组织分别拥有关于教育治理的不同知识存量，并在自身的作用领域内占有明显优势。从教育行政的角度来看，政府无疑是教育治理实践的“专家”。在长期的教育行政实践中，政府通过教育规划、教育决策、教育督导、教育评价等积累了大量的实践经验，并渐进推动着我国的教育发展与变革。对于教育体制安排、教育权力行使、教育资源分配等实践方面，政府拥有绝对的“知识优势”。从教育管理科学研究的视角来看，学校通过“亲身”的教育实践活动，并通过教育治理理论的发展掌握着教育治理的“话语权”。学校站在科学研究或科学管理的应然立场上，为教育治理应该遵循怎样的思路与原则、应该怎样进行科学化、民主化、法治化的教育治理、教育治理现代化应该具备怎样的条件或能力以及不同的教育治理主体应该发挥怎样的作用等等提供源源不断的智力支持，为教育治理现代化过程提供多种可供选择的思考方向，因而学校在教育治理的学理探究方面占据优势地位。而社会组织由于其具有的民间性、自治性、公益性以及志愿性等特征，在教育咨询、教育捐赠、信息管理以及相关教育公共服务的供给上，尤其在市场失灵与政府失灵的情形下，更能够发挥其他治理主体难以匹及的作用，因此社会组织以第三方身份在教育公共服务的供给、弥补市场失灵与政府失灵上拥有“知识主动权”。由此可见，政府、学校与社会组织皆在自身作用领域内表现出较强的优势，但也呈现出明显的知识势差，即某一教育治理主体一旦跨越另一教育治理主体的作用领域，其在知识存量上的优势与劣势更加明显。与此同时，没有任一教育治理主体能够囊括全部知识优势，也即知识优势也是相对而言。然而，知识治理要求多元教育治理主体通过沟通、协商、互动等协同行动达成教育公共事务或教育公共问题解决，正是由于教育治理主体间知识势差的存在，才为政府、学校与社会组织进行知识的扩散、共享理解与整合提供机会。

2.知识共享：教育治理现代化中知识治理的逻辑中介。单一的知识结构越来越难以应对日益复杂的教育治理问题以及瞬息变化的教育治理环境，因而，知识共享成为连接不同教育治理主体的沟通桥梁，也是教育治理现代化中知识治理的逻辑中介。这在某种程度上弥补了因知识势差而造成的教育治理主体在教育治理认识上的裂痕。政府在教育治理现代化中的知识分享，一方面为学校认识教育治理实践提供了翔实资料，为教育治理理论的修正、充实与完善提供了现实依据，是提高教育治理科学研究水平的重要途径；另一方面，也为社会组织认识政府在教育治理实践中的运作流程提供了知识框架，有利于社会组织准确定位自身的角色与职责，承接政府让渡出的职能，弥补政府失灵的领域。学校通过对教育实践活动的“亲力亲为”以及教育治理理论的发展，为政府认识教育治理规律、学习教育治理理论提供了依据；同时也为社会组织呈现出教育运行与教育治理理论建构的知识图谱，进一步加深了社会组织对教育治理活动的认识，有助于社会组织更好地发挥弥补市场失灵中的职责与作用。社会组织通过以第三方身份对自身在教育治理现代化中的职责与功能的定位以及在教育公共服务方面运作方式方法的供给，为政府适应教育治理环境、认识社会组织在教育治理现代化中的价值以及转变政府职能提供了现实条件；同时也为学校加强与社会组织合作，发挥社会组织在教育公共服务的供给数量与质量上的补充作用奠定基础。教育治理现代化中的知识共享，增强了教育治理主体间相互学习与了解的机会，增大了教育治理知识的扩散范围，推动了教育治理主体间的沟通与互动，是教育治理的科学化与民主化不可或缺的一环。

3.共识创建：教育治理现代化中知识治理的逻辑终点。为了避免由于知识势差导致的教育治理主体认识上的“分裂”，在知识共享的纽带作用下，通过知识的扩散、融合最终走向共识创建，这也是教育治理现代化中知识治理的逻辑终点。共识创建在教育治理现代化的知识治理中发挥了黏合剂的作用，将分散于政府、学校与社会组织之间的“条块状”知识建构成一致、互认的知识体系，在某种程度上弥合了不同教育治理主体在知识上的分歧，加深了不同教育治理主体间对教育公共事务与教育公共问题的沟通、协商与理解，从而达到知识理解上的协同一致。正如有学者提到，“知识的整合是处理大量涉及持续性和不确定性问题的手段，同时也是可持续治理的要求所在”。［7］与此同时，共识创建是教育治理主体集体行动或联合行动的关键要素。政府、学校与社会组织对教育公共事务的协同治理必然建立在共识创建这一关键要素上。共识创建统一了教育治理主体的联合行动，在一定程度上避免了在教育治理目标认识上的歧见和治理行动上的各自为政。由于共识创建本身包容了多元教育治理主体的参与行为，融入了多元教育治理主体的集体智慧，更易于带动学校与社会组织在教育治理现代化中的主动性与积极性，从而促进学校与社会组织在参与治理过程中发展自身的独立性与自主性，从而建构良好的教育治理生态环境。共识创建是教育治理主体间知识分享的结果，也是对分散化知识的整合过程，并为教育治理主体提供了统一的“思想与行动指南”，其是教育治理现代化中知识治理的核心目的之一。

三、教育治理现代化中的知识治理的运行机理

“知识治理不应仅仅理解为一种静态结构，还是一种在机构、组织和制度安排间的一种运动的、历史的并有助于知识的创造与再生产进化过程”。［8］（p63-82）教育治理现代化中的知识治理在遵循内在逻辑的同时，也呈现出自身的运行机理，主要表现在：以平等协商为基础的知识交互、以问题解决为导向的知识创新、以权力分享为核心的责任重构以及以合作协调为保障的行动协同。

1.以平等协商为基础的知识交互。知识交互是知识治理的动态表现方式，是政府、学校与社会组织对教育治理知识进行扩散、分享、理解与整合的过程。这一过程直接体现了政府、学校与社会组织为解决教育公共问题，而对教育治理知识进行的交流、共享与内化等互动过程。通过知识扩散，政府、学校与社会组织竞相从各自领域供给相关知识，并建立起相对完善的教育治理的知识体系。知识分享既是政府、学校与社会组织相互了解彼此领域，又是政府、学校与社会组织互相学习的过程，通过知识分享，政府、学校与社会组织在很大程度上能够增加自身的知识存量，增强解决相关教育治理问题的知识技能。“知识理解体现了政府、学校与社会组织对所习得知识的内化过程，是对不同教育治理情境的审视过程；也是教育治理权变思维的表现，体现对具体问题的具体把握。”［9］知识整合是为解决教育公共问题而对不同知识进行统一的过程，最终发挥多元知识的合力。在知识交互的同时，平等协商是不可或缺的基础。然而，从现实的教育治理实践来看，在知识交互上政府与高校和社会组织之间缺乏的就是平等协商。政府更倾向于使用行政命令、计划手段等工具，将自身的意志灌输于高校与社会组织，因此，在教育治理实践中的知识交互往往以政府的治理知识为主导，在一定程度上破坏了政府、高校与社会组织协商交流的平台。正如有的学者所言，“各级教育行政主管部门首先应该改变长期以来所形成的管字当头的思维方式和工作模式”；“政府与高校之间不仅有自上而下的指令性控制关系，还要有平等协商式关系”。［10］平等协商暗含的假设就是在教育治理现代化场域中，政府、学校与社会组织拥有平等的治理地位，即不存在治理身份的歧视，这本身也是治理理论的题中之意。只有在平等协商的基础之上，政府、学校与社会组织才可能进行全方位、多视角的知识交互。否则，一旦脱离了平等协商，在当前教育治理实力不均的状况下，所谓的教育治理必然会退变为政府“选择性治理”。平等协商为教育治理主体进行知识交互提供了必要的治理环境，是知识交互的基础。

2.以问题解决为导向的知识创新。教育公共事务或问题的高度复杂化，是教育治理现代化过程中无法回避的难题之一。相较于传统的教育治理而言，其治理模式由于受到全能型政府的影响，主要是一种政府管控模式。政府的“行政知识”占据绝对地位，教育治理也不例外，仍然也是政府在教育治理中的全面管控，“行政知识”在教育治理知识体系中占优势地位。然而在现代教育治理环境中，简单的教育治理知识难以应对不断变化的教育治理环境，基于不同治理主体的知识创新应运而生。知识创新是知识治理的高级层次，意味着政府、学校和社会组织通过知识的组合、更新与再生产，创造性地解决复杂的教育公共问题。以上海浦东新区的教育治理实践为例，该地区在教育治理实践中体现了政府、学校与社会组织的合作与共生，通过不同教育治理主体间知识的融合与创新，促进相关教育治理问题的解决。“浦东新区在教育公共治理与服务体系的构建中，政府组织、非政府组织、私营部门、利益团体、公民组织、学校等治理主体围绕着某些教育公共问题或教育公共事务”；并于“2005年6月提出了以委托管理形式推进薄弱学校改进的重要举措，其出发点是为了通过发挥优质教育资源机构的服务潜能，促进郊区薄弱学校的内涵发展”。［11］由此可见，知识的融合与创新也是地方政府教育治理实践创新的重要途径。以往的教育治理主要运用单一化的“行政知识”，而知识治理则强调融合政府“行政知识”、学校学理知识以及社会组织的补充性知识于一体的“教育治理知识”，实现教育治理知识的不断更新。知识融合与共享的过程本身也是激发教育治理主体创新行为的来源。正如有学者在研究中发现，“基于社会网络的视角，知识共享给共享者提供了接触多元知识和信息的机会，进而对个人的创新性有重要影响”。［12］与此同时，知识创新坚持问题导向，即教育治理主体围绕特定的教育公共问题进行知识创新，最终目的是促进教育公共问题的高效解决。因此，在问题导向下，知识创新意味着教育治理主体一方面通过知识的融合实现治理观念的创新，以开放、先进的观念重新认识教育公共问题；另一方面在教育治理实践中通过应用科学技术、现代化的方式手段等，实现教育治理技术、方法的更新。

3.以权力分享为核心的责任重构。知识治理在教育治理现代化进程中的重要价值之一，就在于通过不同教育治理主体间知识的扩散、分享、理解与整合过程，进一步明确教育治理现代化中的责任定位以及教育治理权在不同教育治理主体间的共享。在教育治理知识的交互过程中，政府、学校与社会组织更能明晰各自的优势，以及在教育治理现代化中应发挥的作用价值和承担的责任。根据当前教育治理实力分布的现状来看，政府在教育治理现代化中应承担主导责任，即引导、指导学校与社会组织共同参与教育治理活动，实现教育治理中各种利益与关系的统筹兼顾；学校与社会组织则在教育治理现代化中承担推进责任，即配合政府从各自领域实现对教育治理的贡献。目前教育治理现代化面临的困境之一就在于教育治理权的分享问题，学校与社会组织若无法有效分享教育治理权，在教育治理实践中必然处于边缘参与状态，并且无法发挥各自在教育治理环境中的特殊功能与作用。正如有学者指出，“在教育治理中，不同主体所发挥的作用是有其独特价值的，而且是不可相互替代的。利益相关者的多种利益表达、社会组织专业化的智力支持、学校的自治、政府的主导，对于教育治理都有其独特贡献，而且在功能上是互补的”。［13］在对教育治理主体进行责任划分的同时，必须坚持教育治理权的共享，实现教育治理的权责一致。政府需将一部分本应由学校和社会组织行使的职能让渡出来，主要行使教育治理的宏观指导权和对教育治理过程的监督权；而学校与社会组织则应从微观上处理教育公共事务与问题，行使对教育治理的直接参与权。以权力分享为核心的责任重构是知识治理的一项要求，通过知识的交互过程进一步明晰教育治理主体在教育治理现代化中的功能定位，使不同教育治理主体清楚自身在哪一层次或哪种程度上更能有效发挥作用。

4.以合作协调为保障的行动协同。知识治理的重要特征之一就是维系不同治理主体的集体行动或联合行动，通过不同治理主体间的平等协商，最终达成治理行动的一致性。然而，从现实的教育治理实践来看，教育治理行动的协同性还有待提高。由于治理能力的差异，在政府、高校与社会组织中仍以政府为主导力量，但同时带来的消极影响便是教育治理行动的碎片化，即教育治理行动主要体现为政府的治理行动，而高校与社会组织中仍处于被动与孤立的状态，教育治理的协同能力难以得到提升。在教育治理现代化中，知识治理要求政府、学校与社会组织在知识分享、平等协商的基础上达成共识，从而促进教育治理主体治理行动的协同。一方面，教育治理主体行动协同意味着在政府的主导下，整合不同教育治理主体的行动方式与行动方向，防止因治理行动的不协调或治理方向上的不明确而导致的教育治理碎片化或模糊性，从而发挥教育治理主体在教育治理现代化中的合力。另一方面，教育治理主体协同行动的保障是合作与协调。政府、学校与社会组织须通力合作，实现各自领域的知识分享与融合。这本身也是政府、学校与社会组织相互学习、相互借鉴、吸收转化的过程。这一过程有利于教育治理现代化中的教育治理知识谱系的健全与治理网络的完善。不仅如此，政府还需在教育治理现代化中发挥协调作用。由于教育治理主体本身并非铁板一块，而是分散于相关的领域之中，其所拥有的资源、禀赋、能力也具有典型的异质性，加之政府在当前教育治理中的核心地位，应当通过对其他教育治理主体进行协调，为不同教育治理主体的互动提供平台，促进教育治理资源的优化配置，发挥好政府服务型的功效，最终实现教育治理能力的整合。知识治理通过知识经纬线将不同教育治理主体串联，为教育治理主体治理协同的构建提供了可能与契机。

四、结语

尽管知识治理在组织理论、企业管理等学科和实践领域已经得到学者们的认可，有的学者将其视为继科层治理、市场治理、网络治理的一种新的治理范式，也有学者将其视为治理主体协同行动的黏合剂，而在公共管理学领域知识治理的运用还有较大的局限。从教育治理现代化研究来看，知识治理尚未引入，但知识治理确实为多元化的教育治理主体如何推动教育治理现代化进程提供了思路与方向，知识治理在教育治理现代化的研究中有着较为宽阔的应用前景。然而，知识治理在现实的教育治理实践中也会面临不足，诸如知识治理的实现所需要的教育治理环境，即怎样的教育治理环境才能支撑起理想的知识治理模式？当前政府、学校与社会组织之间的关系是否是知识治理所需要的良性关系？知识治理强调知识互动与联合行动，当前的政府、学校与社会组织是否具备相应的治理能力？与此同时，知识治理本身也面临着关于自身的治理问题，即对知识治理的治理，那么，怎样进一步完善知识治理才能更有效地服务于现实的教育治理实践等等，这些都需要进一步深入研究。然而，尽管知识治理也面临诸多疑惑，但其对教育治理现代化的价值也不容小觑，通过对知识治理的引进，可以为教育治理理论与实践提供有益的借鉴与参考。

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责任编辑张豫

G40-01

A

1003-8477（2016）09-0165-06

沈亚平（1956—），男，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师；陈良雨（1988—），男，南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业博士研究生。