公民参与推动政府绩效评估探析——基于现实依据、实现途径及溢出价值的维度

丁建彪

（吉林大学行政学院，吉林长春 130012）

公民参与推动政府绩效评估探析
——基于现实依据、实现途径及溢出价值的维度

丁建彪

（吉林大学行政学院，吉林长春 130012）

公民参与推动政府绩效评估，是当今社会发展的普遍趋势。其现实依据取决于政府系统输出结果的内在特性及公民参与的矫正性功能。输出结果的可接受性、可支持性以及评估本身的可持续性要求公民参与，而公民参与又能从整体上矫正由技术要素产生的评估偏差。发展和形成符合公民参与的实现途径与技术手段，并形成结构化的制度安排，是参与式绩效评估的中枢环节，它的溢出价值在于增进了公民与政府之间基于影响和行为的信任。

公民参与；政府；绩效评估；信任

参与式政府绩效评估在全世界广泛兴起和深入发展。无论是美国推动的“公民发起的绩效评估项目”（CIPA）,还是中国兴起的公民评议政府机关满意度评选，都在探索它的实践进程，以激发政府绩效评估产生的效率与经济、公平与责任的价值。本文从规范性视角出发，在理论上探讨其现实依据、实现途径与溢出价值，力求勾勒参与式政府绩效评估过程的全整图景，增强对它的理论认知并发现其实践价值。

一、公民参与推动政府绩效评估的现实依据

政府绩效自政府产生之初就客观存在，但对它的评估却随着人们对政府职能及其实现方式的认识而不断地深入。传统的公共行政围绕着怎样利用可用的资源提供更多更好的服务，怎样在节省支出的同时保持较高的服务水平。前者涉及效率问题，后者涉及经济问题，效率和经济构成传统公共新政的主轴。新公共行政在效率和经济的基础上，重点关注政府提供的服务是否增进了社会公平，它强调公民应参与到公共服务的供给和评估过程中。“社会公平强调政府服务的平等，强调公共管理者决策和项目执行的责任，强调公共管理的变革，强调对公民需求而非公共组织需求的回应”。[1](p4)社会公平观念要求政府为特定需求对象提供的不平等服务应该与服务客体的差异地位或身份相符合，因为现代政府的设计并不是为全体公民提供所有的服务，政府也不会有足够的资金为所有人提供所有服务，而是为了满足有限服务对象提供平等的服务。要实现不平等与差异事实相符合，就需要公民参与，推动提供服务的程序和结果符合社会公平的原则。社会公平成为新公共行政视阈下政府绩效评估的价值基础。

政府绩效评估对提高服务能力，增进公民福祉具有积极意义，但政府绩效评估中的公民参与，有其特定的内涵，既不同于公民争取权利资格、身份

地位的政治参与，也不同于公民直接参与自身事务和基层事务的自我管理，而是政府对公民参与地位、标准、程序和方法的规定，对公民参与的实现形式及保障手段的支持，是政府应履行的一项公共责任，也是公民直接或间接地表达和评价政府产出结果的行为。在现代社会，政府系统输出的具体结果包括公共政策、公共物品和服务以及公共项目等方面。参与式绩效评估是由政府系统输出结果的内在特性决定的。其一，公民参与公共政策评估，可发挥确认性和预防性作用。公共政策评估需要较高的专业知识，评估周期长、指标多样、技术手段复杂，政府保有对公共政策评估的优先考量权，公民参与政策评估受到优先考量权和专业性知识的限制。但是，公民参与能确认公民从政策过程及其结果中获得什么好处以及多大的好处，这种确认限制政府选择做什么和不做什么的空间，制约政府按照政策的设计目标执行政策和评估政策。预防性体现在公民参与为政策过程提供真实信息和理性偏好，防止政策过程因信息不充分而造成的失真。支撑政府系统运行的官僚制结构，造成信息传递上的选择性和过滤性，下层主体在向上层主体传递信息时，都选择有利于下层处境的信息向上传递，屏蔽甚至过滤部分信息，造成信息不完整和失真。公民参与能扩大信息来源，为政策过程提供相对平衡和完整的信息。其二，公民参与公共物品和服务的评估，可提高公民对服务内容和提供方式的接受性。政府提供的物品和服务应尽可能接近公民的实际需要，满足公民多元化的现实需求。公民是否接受公共物品与服务是评估的重要依据。公民提出对考核标准、服务侧重点及满意度指标设计的意见，政府吸纳公民意愿调整和优化指标体系，灵活地调整服务的内容与服务方式，有利于服务供给的便利化，改进服务设施的优化配置，增强服务标准的均等化，提高公民的接受程度。其三，公民参与公共项目评估，可增强公民对项目的支持程度。公共项目的顺利实施需要特定的地理空间要素、人力物力及智力支持。公民参与项目绩效评估，可减轻公民对项目的抵制和对抗情绪，节约由此产生的大量额外成本和溢出成本，同时也能确认项目带来的副作用。公共项目不仅带动项目辐射范围内公民群体的就业，增加了特定群体的收入，但也带来一定的负面效应。公民参与能具体确认负面效应的范围和程度，使政府对项目带来的负面效应进行规避和化解，对部分群体产生的不利后果进行救济和弥补。其四，公民参与政府绩效评估，可推动评估本身的持续性。持续性体现在绩效评估结果被持续地应用，对后续改进发挥实质性作用。政府绩效评估，部分由专业机构或第三方独立发起并自主实施。没有公民参与，评估结果会因缺乏相应的民意基础而难以为继，政府也会因缺乏公民参与，拒绝承认或吸纳评估结果。由政府部门发起并组织实施的绩效评估活动，同样需要公民参与来保证评估活动的合法性和正当性。“绩效评估注重的是行为的实际效果，评估活动从自主实施开始，以自我欣赏、自我消费结束，没有产生所期望的影响，其积极性也难以持久”。[2](p34)

公民参与推动政府绩效评估，也是由公民参与的矫正性功能决定的。科学的绩效评估，通过分层聚类，筛选出一定指标，这些指标代表着政府输出的内容和结果。“专业的绩效评估本质上是，政府为证明其合法性，向民众展示其绩效，并从中获取反馈信息调整其职能的边界和实现的方式，从而规避毁灭性后果的程序，它是政府绩效由模糊感知到相对精确的转变”。[3](p50-54)在具体的操作过程中，政府往往有意无意地将筛选出的指标所代表的内容当成政府活动的所有内容，轻视甚至忽略未被选中的内容。实际上，政府活动的范围广泛，部分内容难以依靠指标来衡量，筛选出的指标只代表特定时期政府履行职能的重点或关注焦点。由于筛选指标的不科学，造成评估偏差现象的出现。同样，筛选的指标不能真实反映政府绩效的实际水平。评估指标是由人设计的，人为设计指标的过程存在着偏好、知识和信息等多种因素的限制，导致评估偏差现象发生。另外，指标设计也诱发政府评估活动中“负面效应”的发生。公共管理者做出的选择也是通过理性计算的。当政府的实际结果没有达到指标要求的内容，或政府活动产出的结果偏离了指标内容，公共官员会通过技术性手段来实现活动内容和指标体系的匹配，造成政府评估活动中大量虚假现象的出现，影响了绩效评估的科学性。因此，矫正评估偏差成为政府绩效评估的一项重要内容。政府绩效评估不同于私营部门或其他形式的评估，它是由价值性要素和技术性要素构成的有机体。价值性要素体现为输出结果为谁负责、为谁分享和为谁服务的认识论前提。技术性要素则体现为评估指标的选定，评

估标准与程序的确立以及评估方法的采纳。技术性要素的改进对评估的科学性发挥着不可或缺的作用，但由于技术性要素产生的随机性和系统性偏差，难以通过技术本身来进行矫正和克服，只能借助公民参与进行整体性矫正。政府在特定时期提供的服务，通过一定的指标设计能够进行评估，当服务对象的需求发生变化时，既有的指标体系会滞后于变化需求，需要对指标体系进行优化和重新设计。只有从价值性要素出发，以公民诉求为核心，以公民满意度和幸福感为出发点，设定动态调整的指标体系，并且与特定的管理情景和政府运行模式相匹配，才能从根本上实现政府系统输出结果为民负责的责任性要求。缺乏整体性矫正，技术偏差会陷入矫正、偏误、再矫正、再偏误的循环之中。“将传统的输出指标与反应市民意愿的指标相结合或相比较，一个有意义的管理工具就诞生了。一般市民能够理解的有意义的指标为市民提供了评价和改进政府的机会，以及市民影响政府服务对社区需要和侧重点负责的机会”。[4](p36-40)对绩效指标诱发的负面效应，也只有通过公民参与，才能得到有效的抑制和化解。

二、公民参与推动政府绩效评估的实现途径

发展和形成参与式绩效评估的现实途径，是政府绩效评估的中枢环节，没有可行的现实途径和有效的技术手段作为保障和支撑，公民参与就无法获得实质性意义。公民绩效听证会，代表各方面利益的绩效咨询委员会是重要途径。公民调查技术和关键公众接触技术是重要手段。政府绩效评估是借助一系列指标，比如，投入、产出，收益、效益，结果、效能，服务质量、行政能力及公众满意度，来界定实际结果与绩效目标的差异，排列出政府提供服务的相对价值，调整服务优先顺序，改进政府绩效的过程。作为产出结果受影响的客体以及政府绩效的消费者、监督者与生产者，公民必然要表达自我偏好、真实感受和关注焦点。公民绩效听证会是公民与政府相互交流和互动的平台。通过一定的程序和设定特定的主题，公民代表与政府代表就某一特定绩效内容展开广泛讨论。公民将自身在实际过程中的真实感受、获得的具体结果和对绩效改进的期待表达出来，政府就公民的疑问、质疑和期待进行解释，阐明政府做出的成绩、对问题改进的方案和未来的行动计划，这种面对面的交流机制，相对准确地确认政府绩效对特定群体的真实影响。在公民听证会的举行过程中，公民也能相互学习与交流，了解政府系统输出结果的真实情况，增强信息分析和辨别力，提高参与绩效评估的能力。在听证会结束之后，运用投票或问卷调查的方式来细化和丰富公民意见，这种途径收集到相对准确和完善的评估信息，“公民参与的质量依赖收集公民态度和意见的信息质量，掌握如何收集、分析和呈现信息是关键性的环节”。[5](p32-39)不过，公民绩效听证会规模大、成本高，需要一定的时间集中组织讨论和学习，来了解绩效评估的关键因素和核心指标。一旦缺乏大量的资料和深入的学习讨论，公民绩效听证会收集的评估信息质量就会受到限制。

政府输出的结果与多个利益团体或利益群体相联系,代表各方利益的公民绩效咨询委员会产生的信息质量相对较高，在特定的评估项目上作用更加突出，对改进绩效的价值更为明显。咨询委员会的成员是由公民选举或推荐产生，代表着各方面的利益，受到公民的公开监督和制约，他们拥有相应的专业知识，对政府绩效目标和实际结果之间的关系能做出准确的判断，提出的绩效改进计划科学可行。参与绩效评估的资格，也会激励他们站在更客观的立场评价政府绩效，将自身拥有的知识与公民意见结合在一起，不仅满足绩效评估的专业性要求，也提升评估的科学性。但是，这种评估方式范围有限，只代表受特定影响的利益群体，在评估过程中易发生与公共管理者共谋现象。因此，公民绩效咨询委员会与公民绩效听证交叉使用，将各自的优势发挥出来，形成混合式的评估形式，是参与式绩效评估的重要途径。

政府输出结果的影响客体数量众多、分布广泛，面对庞大的人口数量和广阔的分布空间，需要一定的技术手段收集公民意见。公民调查技术是一种优势明显和操作可行的手段。从公民群体中随机选取一定的样本，利用电话访谈、邮件问讯、资料邮寄和网上划分绩效等级等形式，就政府系统产出结果对公民的影响、绩效存在的问题和后续改进的意见开展调查，政府可收集大量的公民信息。通过定期和不定期的调查，不仅可以修正之前的信息，也可以判断公民需求和意见的变化趋势，实现静态和动态的结合。公民调查技术提供的信息相对准确和完整，在于小规模的随机抽样样本所提供的调查结

果，要比一个规模较大的非随机性样本的调查结果更具代表性。利用基准绩效评估标准，对掌握的基础信息进行清洗，对不同的信息进行聚合和抵消，形成反映公民意见的完整信息。公民调查技术是绩效评估的先行步骤，是在一个大规模社会收集公民信息的有效方法。不过，它同样在获取信息的深度上存在局限。公民调查技术要考虑不同的对象群体，设计的问题便于理解和回答，并受到时间、环境等多重因素影响，不同的问题甚至在不同的时期或通过不同的方式获得的结果也不尽相同。因此，公民调查技术与掌握一定绩效信息的关键公众接触方法混合使用，发挥出二者的最大效用。公共管理者向掌握关键绩效信息的公众就特定的评估问题征询他们的意见，这一方法不仅成本低，使用弹性强，在获得深度信息和发现新的绩效问题上具有优势。大多数关键人物掌握着相对充分的信息，发现绩效问题的能力强，对输出结果的社会经济效应，对公民的影响程度等方面了解深入。“作为当代公民参与的一种方式，向关键接触者咨询的方法是不应该被抛弃的。只要使用合理，这种方法也具有明显的优点，有助于高质量信息的产生，应用几乎不需要任何正式的规划或专业技术，不需要与接触者分享决策影响权。”[6](p75)该方法的局限在于不能准确界定是否代表了所有公民的意见，评估的事项范围有限。一旦范围扩大，绩效信息会发生偏差。

在技术上保证公民参与的前提下，参与式政府绩效评估得以真正实现，核心途径在于评估过程的结构化，并通过制度设计来保证结构化的实现。首先，合理界定政府职能，公开绩效目标、评估流程以及相关信息，为公民参与提供条件。政府职能是绩效评估的前提，不同的职能界定要求不同的评估指标，评估指标只有围绕职能进行设计才是科学的，否则就会将不属于职能范围的绩效进行评估，不仅浪费评估资源，也造成评估偏差。绩效评估的本质是在绩效目标与实际结果之间进行关联性比较。公开绩效目标是评估的关键步骤。政府应详细公开职能部门和岗位部门的绩效目标，公开绩效评估过程中参与的步骤、方式和渠道。公民通过公开的渠道，了解被评估者提供服务的重点，依据公开的标准和规范参与评估过程。信息资料是公民参与评估的重要因素，政府部门只有公开相关的绩效信息，公民才能实质性地参与评估过程。“政府部门与公众的信息沟通机制包括政府信息传递机制、公众信息反馈机制、政府回应机制三个层面。在内容上主要包括政府部门向公众传递的信息，公众向政府部门反馈的信息，政府部门对公众的回应”。[7](p82-90)其次，实现评估内容、评估指标和评估方法的相对稳定，为公民参与提供基础。公民对评估过程的熟悉程度,取决于对评估内容、指标和方法的熟悉程度。政府绩效评估具有较高的专业性，需要将政府的一系列产出转化为可测量、可操作的指标体系。公民只有在实践中不断学习、总结，才能理解和识别服务的结果转化为指标体系的过程，了解具体指标所蕴含的内容，掌握适合评估的方法。因此，评估的各个环节不易轻易改变，即使改变，也要经过特定的程序，以此保持公民参与的持续性。再次，实现评估结果与问责机制的衔接，为公民参与提供稳定的预期。绩效评估的价值在于将绩效结果反馈给政府，政府依据可量化和可测定的评估标准，调整、修正、改进绩效存在的不足和缺陷。评价结果与问责机制相衔接,是责任性政府建立的根本性措施。政府回应公民诉求，及时调整服务内容来实现绩效目标的承诺，这一过程需要健全的问责机制作为保障。问责机制也会抑制评估过程中逆激励行为导致的负面效应，减少虚假指标和虚假绩效信息的泛滥，促使政府在公共管理过程中科学配置资源，发挥绩效评估对政府管理的“结果导向”作用。结构化的评估体系需要相应的制度设计来支撑。这些制度应包括“评估公开制度。包括评估方法、评估指标体系、实施路径以及公众评价的信息都必须充分公开。评估回应机制。公众对政府绩效的评价和意见表达,应当得到负责任的反馈和回应。评估结果使用机制。使用机制表现为政府基于绩效评价结果而采取相应行动”。[8](p22-26)政府绩效评估是一个由多种环节和要素构成的动态过程，实现多层次的结构体系，并依靠制度支撑，推动参与式绩效评估真正实现。

三、公民参与推动政府绩效评估的溢出价值

信任是由基于认知性（Cognition-Based）信任、影响性（Affect-based）信任和行为性（behavior-based）信任构成的统一体。公民与政府之间认知性信任与一个社会特定的政治体制、政治文化、政府运行模式以及政府形象宣传等多重因素相联系，它的变化是相对缓慢和渐进的过程，并在一定程度上呈现出稳定化的特征。影响性信任是公民与

政府之间相互影响的产物，它的变化较为敏感，随着公民与政府互动方式、公共服务能力、评估过程的透明度等因素的变化而变化。行为性信任是公民与政府互动交流在行为特征上的表现，具体包括公民支持、认同和满意政府的积极行为，或反对、抵触和不满政府的消极行为，它的变化随公民与政府交流互动的频率、互惠双赢的程度而变化。在绩效评估过程中，影响性信任与行为性信任相互交织在一起，前者是后者的基础，后者是前者的结果。影响性信任更多地依赖制度体系作为载体，而行为性信任则是情感表达和理性算计的结果。参与式绩效评估的溢出价值在于增进了公民与政府之间影响性和行为性信任。影响性信任的增进通过绩效评估的过程标准和结果标准来实现。

就绩效评估的过程标准来看。首先，公民参与推动政府提供一定的参与资源，增强影响性信任。参与资源包括时间资源、人力物力资源，评估所需的信息资源以及技术平台资源。为了满足公民参与的条件，政府提供一定的场地、基础性信息数据，发展和普及电子政府。其中，电子政府的发展作为重要的技术平台资源，成为公民参与绩效评估的重要渠道。“电子政府能够实现服务对象精准化，它建立用户分类标准，对使用电子政务体系的人群加以精确分类，明确电子政务服务的目标群体，针对不同的客户提供差异化的服务，并记录具有针对性的反馈意见”。[9](p18)当政府提供的资源满足公民参与的条件时，影响性信任则会增强。其次，公民参与推动评估过程进一步透明开放，增强影响性信任。政府绩效评估并不仅仅是一个分层聚类设定评估指标的过程，也是一个公开透明的过程。政府需要公开说明评估主体的选用规则，划分绩效等级的依据，参与的流程标准，获取信息的权限。政府公开主要指标、引用数据及评估结果，满足公民参与和接受公民监督。当评估过程达到一定的透明度标准时，公民便知道评估是如何做出和如何进行的，增加影响性信任。“参与过程应该是透明的，以便公众能够知道评估是如何进行，决策是如何做出的，这是一个被广泛接受的标准。借助透明性标准，公众对评估主导者及其它们动机的怀疑会减少，透明化也释放出关于评估过程的各个方面的信息”。[10](p3-29)再次，公民参与推动评估结果进一步改进政府绩效，增强影响性信任。任何政府产出的实际结果与原初的绩效目标之间都有差异，存在着与公众现实需求不一致的情形。绩效评估的功能在于将评估结果作为后续改进的基础，推动政府提升服务质量。参与式绩效评估最大限度地保证公众与公共管理者一起确认绩效存在的不足，共同协作寻求改进的途径、措施、方法和手段，合作生产以提供满足公众真实需要的服务，共同确立新的评估规范和指标。当政府不断改进绩效存在的问题，影响性信任得以增强。

就绩效评估的结果标准来看。一方面，公民参与将公平和平等作为重要原则，增进影响性信任。公平体现在政府不断地扩大公民参与的机会与渠道，并保证对所有的公民机会均等和普遍开放。对因收入、知识和信息障碍导致的部分公民无法参与评估过程，政府提供必要的资源和培训适当的技能，满足他们参与的条件。平等体现在评估过程中，政府平等地倾听和尊重参与群体的诉求和意愿，对部分群体设定享受服务的限制性条件时，重点关注特定群体与其他群体在分享服务过程中产生的平等性后果。另一方面，将成本与效能作为评估的重要依据，增进影响性信任。尽管政府的输入不像私营部门那样易于准确计算，有的输入是公共部门和私营部门混合输入的，甚至是不易计算的隐形投入。但参与式绩效评估要求政府充分计算输入的各种资源数量和成本，为绩效评估提供基础。大数据技术、云计算和云存储技术的发展，为政府大规模计算输入提供了技术保障，使成本计算成为可能。效能关注产出结果对受众的具体福祉和实际收益。效能标准利用加权赋值的评估方式代替传统的平均赋值评估方式。平均赋值并不能准确反映每个受众和目标群体的实际收益。实际收益受到特定的经济发展水平、外部效应、物价水平以及公民其他开支的多重影响。平均赋值高，实际收益低的情形普遍存在。只有关注加权赋值下的具体收益，才能准确评估输出的具体效益。“成本—效能”标准不仅有助于节约政府资源，提高资源使用的经济性和效率性，也有助于政府关注成本和效能之间的内在关联，并充分考量服务结果对公民的实际影响和具体收益。“绩效评估应该主导政府的交流行为，这对政府中的公民信任是关键性的，因为信任需要信息和证据”。[11](p114-126)

行为性信任的增进体现在公民与政府在互动交流中不断地调整自己的行为和态度，增进彼此之

间的理解与认可。政府绩效是公民判断政府行为的一个依据。不过，公民在关注产出结果的同时，也关注政府系统成员的具体表现，比如成员的态度、能力、道德水准以及专业素养。参与式绩效评估增强了公民与政府成员之间人际互动交往的频率与强度。公民逐渐认识到，政府成员提供的服务并不是万能的，存在着个体能力和机构能力的限制。公共管理者也在不断地超越狭隘的个人利益和部分利益，来满足公民的实际需要和加强公民的满意度。大多数公共管理者忠诚于公共利益的价值目标，评估过程也不完全是虚假的和人为操纵的。在彼此互动过程中，公民逐步减少对政府机构及其成员的批评，容忍在提供服务过程中造成的各种不便状况，原谅一些不可避免的绩效问题。同样，政府成员将自己看作是公民事务的咨询者、协助者和引导者，而不是强制者和控制者。政府成员会利用他们掌握的专业知识、拥有的行政经验和专业技能，与公民一道寻求解决事务的方法和及时调整服务的侧重点，以更加亲和的态度对待公民。通过互动交往，政府与公民之间存在的信任风险得到控制、规避和一定程度的化解，增加了公民对不确定性的承受能力和对未来政府服务能力和管理能力的信心。“信任作为一种积极的可信性评价，表现为公民认同、相信、信赖并依赖政府，从而促进公民与政府之间的互动与合作，并实现互惠和双赢”。[12](p13-21)

整体来看，公民与政府之间的信任在现代社会变得十分重要。狭窄的、限制性参与评估会将公民置于反对政府行动而不是积极支持政府行为的位置上。弗朗西斯·福山指出，“企业网络成员之间的信任一旦破裂，它们之间的关系就不得不又落在合同上，非正式的规则也需要罗列成章，有了分歧则需要第三方来解决”。[13](p320)同样，公民与政府之间信任降低或破裂，导致政府怀疑公民及其团体参与评估的动机。政府官员会认为公民参与评估影响了自身拥有的优先选择权与自由裁量权，降低了决策质量并试图分享决策权力。对公众而言，政府的不信任造成参与信息、渠道及机会的堵塞，降低了公民参与的意愿，消极被动地适应政府提供的福利产品，不仅难以有效增进公众的实际福祉，造成公共资源的浪费和黑箱作业，也严重影响到公民对政府的支持，增加了政府的运行成本和治理成本。

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责任编辑 申华

D63-31

A

1003-8477（2016）11-0041-06

丁建彪（1979—），男，吉林大学行政学院讲师。

国家社会科学基金重大招标项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路经研究”（12&ZD058）；吉林大学种子基金项目“‘垃圾围城’治理中的政策效能缺失及联盟治理结构研究”（2015ZZ037）。