农村公共品供给中的民主治理机制

龙斧，高万芹

（武汉大学，湖北武汉 430074）

农村公共品供给中的民主治理机制

龙斧，高万芹

（武汉大学，湖北武汉 430074）

通过财政支农资金和制度政策供给树立起村级的民主治理结构，来解决项目制下公共品供给中的治理难题，从而有效满足村民的公共品需求。地方政府借助财政支农资金来激活村落社会的民主治理能力，在资源配置和治理单元重构中，赋予村民一定的自治权和项目资源的自决权，村民在自主开展公共品建设中通过群众动员和民主协商，并在成本共摊中实现交易成本内化，按照“谁负担谁受益”的公共品使用收益原则，实现了对少数不合作人的治理，形成了公共品使用的权利义务均衡观念，破解了项目制下公共品供给的治理难题，有效地促进了农村公共品供给。

群众动员；成本共摊；交易成本内化；谁负担谁受益；民主治理

一、文献回顾与问题提出

小农生产方式导致单家独户的个体化小农难以独自承担道路、水利等公共品建设成本，必然通过组织或是合作的方式来解决农村公共品供给问题。然而无论是合作还是组织都有其难以克服的局限，而导致公共品供给不足。组织化道路是在“国家政权建设”的思路下，政府通过自上而下的集体组织建设，利用正式组织的强制力来解决村民集体行动困境。“但是组织也面临着组织成本膨胀的问题”，[1](p69)无论是国民党时期的赢利性经纪人群体的扩张，[2](p25)还是农业税费时期的乡村利益共同体，[3](p157)都因自身的组织运作成本过高而引发了一系列矛盾。前者导致农民的革命和政权的更迭；后者导致干群矛盾激化，而以国家取消农业税费告终。合作化道路的问题在于以个体利益为出发点的农户通过自发合作的形式，难以克服交易成本和解决管理权威问题，[4]由此产生集体行动困境。

正是基于自下而上“合作”和自上而下“组织”的两难困境，农村的公共品始终难以形成有效的供给方式。国家为解决村级公共品问题，通过制度内财政转移支付的方式向农村输入了大量的项目资源，委托部门安排资金与项目，负责公共品建设，或者由基层政权向有关部门申请专项经费用于特定的公共品建设，由部门依据自己掌握的农村情况来决定如何建设公共品。这似乎克服了公共品供给的“组织和合作”问题，项目资金和具体方案不再经过村级组织，也无须向村民筹资筹劳。但作为一种“技术性管理手段”的项目制[5](p127)也存在诸多问题：“因为通过条条转移经费漏洞太大，瞄准率太低”；[6](p20)项目的整体规划由代表国家的各职能部门或单位

来实施，在“自上而下”的项目决策机制下，农民无法真正的表达需求和参与决策，供给和需求也就难以有效衔接，出现了“行政吸纳资源”的逻辑。[7](p73)此外，税费改革后，村级组织没有了治理的权力和资源，无法有效的承担起项目进村以后，所产生的利益纠纷。国家也试图通过“一事一议”项目奖补的方式来满足村庄的公共品需求。但因为它难以绕开成员“搭便车”的行为倾向问题，效果不佳。[8](p101)上述问题共同导致了国家公共品供给难以有效、公平地满足村民的需求。

面对如此难题，一些学者看到了资源输入的机遇，认为可以借助项目资源输入的契机激活村集体的力量，国家应当将相当部分财政经费转移到村集体，让村民决策用于村庄公共事业，并在此基础上让村民更加娴熟地学会协商使用国家转移到村庄一级用于公共品供给的资源；[9](p21)在公共品供给中，利用村民自治来连接上级资源和村庄。[10](p39)有研究进一步指出以小组为基本自治单位的双层治理结构能够更好地满足村落社会公益事业的需求；[11](p61-62)民间组织和村落社会的力量在村庄公共品供给中也能起到很到的组织动员作用。[12](p60-61)充分调动农民的积极性和利用村落社会结构力量来重建公共品供给中的治理主体角色，成为公共品制度内供给困境下的一种解决思路。

然而如何让村民真正表达出自身的公共品偏好，利用村民自治的力量来解决公共品供给的治理难题，就要理顺政府、村集体、村民在公共品供给中的角色定位，让财政支农的资金转化为村集体的治理能力和农民的合作能力。从源头上解决农民公共品供给的组织和合作困境，就需要通过一定的权力和资源配置，重建村级治理结构，有效激活村民在公共品供给中的民主治理能力。本文通过秭归地区S乡的村民自治试验，来探讨政府如何通过赋权和配套资源给村落理事会，有效的动员村民，实现村民合作，化解了公共品供给中的治理难题，促进了村庄公共品的供给。

二、S乡公共品供给模式之变

S乡位于宜昌地区的一个偏远山区，全乡版图面积200多平方公里，海拔在170～1700米之间，辖25个行政村、227个自然村，耕地面积1400多公顷，林地面积2万公顷左右。行政村的版图面积、海拔跨度比较大，同时由于江流穿梭、河谷纵横等因素的制约，形成了行政村大散居、自然村小聚居的聚落形态。自然村的规模在20户～50户之间，内部互动的机会较多，形成了一个熟人社会。同时，大部分村落的历史比较短，大约一百年左右，不少村庄属于库区移民，村庄的姓氏较多，且居住分散，并没有形成强大的家族势力。

S乡的农民以种植脐橙、柑橘等经济作物为主，2000年之前，外出打工的并不多，但是随着市场经济的深入，越来越多的青壮年劳动力选择外出务工，剩下中老年人留守在村庄从事农业生产，村庄中的大部分农民家庭形成了以代际分工为基础“半工半耕”的生计模式。农户之间的经济分化并不大。

然而，年轻劳力的日益流失，留守中老年人的年龄结构日益偏大，越来越难以满足经济作物种植对肩挑背扛的劳力需求；年轻劳力的稀缺，也增加了农业雇工的劳动力成本。农民更希望采用一些减轻体力的农业技术、生产工具和基础设施改善，特别是对道路等基础设施改善要求较为强烈。但是S乡属于中西部偏远乡镇，经济财政实力不强，村级交通道路等公共基础设施建设一直比较落后。国家分配的一些专项项目和一事一议项目，却因为村级组织无法形成对少数搭便车者的治理，而导致项目难以落地，村民也只能责怪村干部无能。也正是这种内在的需求与资源无法下村之间的矛盾，激发了基层政府创新的动力。

（一）自然村自治权重塑。

在村民日益强烈的公共品需求和项目资源又难以落地的情况下，S乡对村级治理单元重新进行设置，试图提高公共品供给的效率。为了能够进行更好的设置，把原先大的社区单元（原先一个村设立3～4个大的社区，设立社区理事长来管理），重新划分为若干个小自然村，小自然村大都是原先的生产小组；设立行政村——自然村两级治理单元，并成立村两委——村落理事会两级治理结构，调整后的行政村和自然村两级治理单元，行政村主要执行基本的行政职能，自然村作为基本的自治单元，开展自主治理。目前，自然村的主要职责是引导村民自发合作来开展公益事业，解决一些村民最急需的物质性公共品，并逐渐引导村民在其他公益事业上的行动。在自然村一级成立村落理事会，理事长和理事会成员作为具体的负责人由村民自己推选，赋权给村落理事会承担起村落内部的公共品供给和

公共事务管理的权力。村干部在理事会的成立中起组织和宣传的作用。帮助村民选举出自己的“当家人”，并让其理解理事会的作用和职能。村干部不具体干预村民的选举和决策（但刚开始时要进行基本的把关），在具体事务的管理上则退居二线；对于一些政策任务，村干部起到上传下达的作用，把组织意图传到村落理事会，由理事会成员来负责协商。为进一步把理事会和村民自治落到实处，政府在一些公共品的供给上提供相关的配套资源，包括一些专项项目和一事一议等奖补项目。项目进村时，由理事会来连接上级的项目资源，组织村民开展民主协商和自主决策。

理事会和理事会成员没有任何工资和补助，也没有组织运转经费，属于公益性的民间组织，不属于政府的下派组织，不承担政府的行政职务。做得比较好的理事会会进行相应的名誉奖励，少部分也会获得额外的政府奖金。经过改革，村庄的公共品建设确实取得了一定的成效，在村落理事会和村级组织的宣传发动下，若干农户联合起来进行公共品建设（这里主要指水利、道路等基础性公共工程）的事例越来越多。

L村5村落理事会成立以后，理事会成员就借助项目资源组织村民修了一条630米的生产生活用道。这条道路涉及收益农户30户，其中占地户14户，为建成这条生产用道，把这些受益户和占地户的利益调平，形成基本均衡的成本分摊方案，理事会和项目工作组（临时成立的对修路意向比较强、收益比较大、比较积极的农户组成）前前后后召开了20多次会议，主要是征求村民的同意，协商占地农户的利益损失补偿方案（主要是对脐橙树等附属物的赔偿）。L村理事会先拿出了初步的路线和损失补偿方案，按照受益面积来分摊项目落地产生的所有损失。再进一步征求村民的同意和意见，并先后开了4种会，按照程序依次是代表会、占地户会、受益户会、群众会。根据他们的意见再修补方案，除了正式的会议，私下还对顽固的村民做工作、进行思想动员。

代表会主要是争取意见。召集一些村民代表听取他们的意见和看法。代表会由7个人参加，分别是受益户最大的3户，其中2户不仅他们家的田亩多，而且住宅也在所修的道路上，兼具生产生活用道，还有占地最多的一户；另外两个代表是村落最大的两个姓氏派出的代表，周姓2户、谭姓1户，这7户基本上是较为合理的利益和势力代表结构。在代表会上充分听取他们的利益诉求，结合别处的经验，形成了最优方案（占地少、修路成本低、收益户多）和备选方案。方案形成以后他们又召开了“占地户会”，问被占地农户的意见，是否同意补偿方案，如果不同意，听取他们的原因和利益诉求，并对方案进行相应的修补。

在开会协商过程中确实有3户占地户不愿意，一户原因是自己距离村级主干道比较近，这条道路修起来自己对自己收益不大；另一户是因为土地面积比较少，道路修起来对他的收益比较小，补偿标准低又不能弥补占地（及其附属物）损失；还有一户是因为跟其他村民闹矛盾，故意阻拦。

针对这3户，村落理事会和项目工程组反复对其做工作，甚至警告不同意的话，路修好后不让其通过，但是多次动员无效后，放弃了最优方案，采取第二套方案，同样遇到一两个顽固的钉子户不愿意被占地而流产，村落理事会和项目工程组又拿出了第三套方案，改道由理事长来承担最大的成本，同时，他也是收益面积比较大的农户。这套方案并不是最优的方案，却也是能够通过、达成共识的方案，并在受益户会上和群众会上通过。

经过反复协商和民主动员以后，村民形成了基本的舆论共识：“谁负担谁受益”，对不拿地、不出钱的农户积攒了极大的心理愤恨和惩罚欲望。村民针对这少部分人不仅事前警告不让其通过，而且事后也对其进行了制约。道路建成以后，有一户不拿地的农户在准备通过的时候，被群众出来制止：“你不是说不走的吗？”村民不允许他通过，他只好交了5000元的使用费，使用期一年。

还有一个农户认为这条路是国家出了钱，他作为国家的公民有权使用，但是其他出资的村民回答，“这条路你只能走一半，前半段允许你走，后半段不允许，前半段是国家出钱修的，后半段是村民自己出线拿地修的”，这户人家也无可奈何。还有一个特别“不在乎脸面的人”，漠视村民议论，仍然强行通过，理事长也在想办法安装铁门，不让其通过，群众也愿意为惩罚占便宜、脸皮厚的人而投资。

（二）自下而上的民主决策。

由村落理事会来协调项目进入，项目进入的程序也发生了变化：由于村民要负担项目落地损失和

部分建设资金，先要征求村民的意见，再决定项目是否需要进入，而不是项目进入以后再进行协调。目前依赖项目的形式进行村庄的公共品建设主要包括两种：建设资金全部由国家负担的专项项目和需要部分村民自筹的一事一议等奖补项目，不管哪种形式，村民都要负担一定的成本，而不是国家和政府买单，这就需要先争取村民的意见，形成自下而上的民主决策以后，再决定项目是否需要引进。由村落理事会来负责牵头后，就有一定的自主选举权，改变了原先自上而下的决策机制。

因为要承担一定的项目落地成本或先筹集部分建设成本，就要组织村民协调方案，特别是成本分摊方案，一般由“村落理事会”或成立专门的“项目工程组”（对公共品需求比较强、意向比较大的农户、村落中的积极分子）来具体负责。承担起成本分摊方案的起草、村民动员、资金筹集和项目工程的监督管理等项目进村过程中的一系列工作。在这些工作中最主要的是拿出一套大家都赞成的成本分摊方案和形成对少部分不合作者的排斥，一旦大家达成共识，再通过一定的动员，村民的合作集体行动能力就容易达成。为了形成一个大家都赞成的成本分摊方案，进行民主决策是非常重要的，在群众动员、利益协商、听取意见，群众达成了共识，同时，在此过程中，也形成了对少数搭便车和钉子户的排斥和约束能力。

由村落理事会来连接项目资源进村以后的利益调节问题，就改变了项目制“自上而下”决策所造成的问题，理事会在充分征求村民的意见中，通过“自下而上”的民主决策就村民最急需的公共品供给上达成共识，根据村民的利益和公共品诉求与村级组织、政府进行协商，以借助项目资金来满足自身的公共品需求。此外，理事会组织村民共同商议公共品建设成本的过程中，“自下而上”的民主决策能够调动起村民参与的热情和提供更可能多的解决方案，不仅降低了集体行动的难度降低，而且，也调动了群众的力量来解决少数不合作者所产生的集体行动的困境。

三、资源输入与民主治理能力的激活

由村落理事会来牵头组织的项目资源，通过村民民主参与和自我治理的方式化解了项目进入时产生的治理难题：一是负责协调的由村级组织变为村落理事会，由“代理人”做动员变为“当家人”做动员，交易成本内化；群众也在参与项目建设中，化解了因为信息不对称所产生的监督信任问题，实现了思想的转化。二是由村民共同负担项目落地时产生的利益损失或部分建设资金，谁负担谁受益，不再全部由政府或是国家负担。三是动员群众，发挥普通村民的力量，对少部分人进行边缘化。

（一）交易成本内化与群众参与。

不管是采取奖补的方式还是利用国家分配下来的专项项目来实现村落公共品的供给。都是由村落理事会和部分积极分子来承担项目进入所需要的利益协调和资金筹集工作，村落理事会作为一种非正式的组织和民间公益组织，承担起组织和交易成本，不再由政府和村集体负担，这就导致交易成本内化。交易成本的内化，大大降低了项目落地的难度，部分解决了委托代理所出现的对村干部激励不足及其村民的监督信任问题。由村落理事会来牵头不需要太大的组织成本，不需要很强的物质利益激励，因为他们也是为自己的利益和方便做事，而且很多时候这些牵头人往往是公共品供给收益比较大的农户，同时，作为“当家人”的角色，也能在牵头组织的过程中获得一些精神激励。自然村落是一个熟人社会，以血地缘纽带而结成的社会关系网络，容易产生社会价值、人情面子等精神激励。正是这部分“当家人”在自身利益诉求和社会地位价值的激励下，有较强的动机和意愿去承担起集体行动中所产生的交易成本，不需要像村干部一样进行额外的利益激励和价值激励。

此外，理事长和理事会的成员都被当作普通人中的一分子，在村民眼里就是牵头和挑头的，属于“自己人”，较容易获得村民的信任，也大大降低了信息、信任和监督等成本。项目制下，自上而下的政策资源分配和决策机制，及其“制度外激励”手段也带来政策执行不规范的负面后果。[13](p55)在国家和社会的连接点上村干部很难获得村民的信任。项目下来以后，村民遵循的是最大利益博弈原则，对村干部在其中的贪占行为也不满，有很强的机会主义心理，面对强钉子户，村干部很难调节。群众的参与解决了信息不对称所产生的村民对基层政权特别是村干部的不信任问题。村民在参与项目建设的过程中更近距离地了解项目运作的程序和村级财政状况。

理事会成员和普通群众都是自己人，在参与项

目落地的过程中，不再以为村委会私贪国家的钱，也不再认为政府是无限兜底，村民不再等靠要，而是想办法自己解决问题。同时，在一些政策项目和资金运作上，由于需要征求村民的同意，村级组织也越来越把信息摆在明面上，这样就让村民更加了解情况。原先的不信任和等靠要的思想慢慢地转变过来，对一些迫切需求的小型公共品就能自发联合起来。群众的参与公共品供给打下了良好的思想基础和群众基础。公共品供给中村民的民主参与，实际上国家和社会之间重建了一条信任纽带，也降低了村民的机会主义行为，从而有效地实现公共品的供给。

（二）成本共摊与谁负担谁受益的共识。

村落理事会还要做好利益调节工作，由于村民自己要承担项目进入以后部分农户所产生的利益损失，有些奖补项目还需要先筹建部分建设资金，这就需要村落理事会组织村民协商讨论，经过充分的利益协商后，大家形成关于成本分摊的共识。村民一般按照收益面积来分摊成本，按照收益大小来分配成本的原则是较为均衡的利益调节方案，受益户和受损户之间的责任和利益关系也较为明朗，每个收益户都有责任去承担损失或是筹集资金。不愿意承担损失的农户，村民有权按照“谁负担谁受益”的共识，将其排除在使用范围之外。这种“成本共摊”和“谁负担谁受益”的共识，就把大多数农户组织起来。同时，也对机会主义者和钉子户的行为形成排斥。公共品具有了主观上的“排他性”，只有承担起成本的农户才有使用权，对于当初不愿意承担成本的人，可以禁止其使用，讲究权利义务的均衡。

此外，博弈逻辑也发生了变化。根据成本共摊的原则，由村民来共同承担成本损失或建设资金，而不是国家去承担，村民面对的不再是免费的、无偿的公共品，就不会最大程度地进行利益博弈，只要能基本补平自己的利益损失，村民就愿意合作。同时，对少部分钉子户的谈判，不再是国家、村干部去做工作，而是变成了“当家人”和“熟人”，博弈的对象变成了自己人。村落中熟人之间在利益和人情往来上有着千丝万缕的联系，得罪自己人的风险和情感道德损失更大。而且，群众自身提供利益补偿的能力也有限。博弈主体和博弈对象的变化增加了熟人间交往的人情舆论压力，降低了农民机会主义行为。成本共摊和谁负担谁受益的共识一旦被村民接受，就能够形成集体的合力，共同惩治少部分不合作者。

（三）群众动员与公共品的“排他性”。

“谁负担谁受益”不单是把公共品变得主观上具有“排他性”，更为重要的是在权利义务均衡观念下，产生了群众治理钉子户的动力，让这种“排他性”在实践中得以实现。谁负担谁受益，不承担就无法收益，这种共识是在多次的开会协商和民主动员中形成的，村民内化这种共识就会对少数人搭便车的和钉子户的行为产生强烈的舆论压力。这部分少部分人的搭便车行为也会对负担者产生利益损失，每个承担成本的人，都是潜在的监督者和惩罚者，特别是出钱出力较多的村落理事会成员、项目工程组成员，都不想让搭便车的人占便宜、无条件使用。

而熟人社会的生活也为“村民自治”提供了良好的环境，村民在小范围、频繁的公共生产生活中，很容易发现那些搭便车和钉子户的占便宜行为，从而起到很好的监督作用，让这些人无法存在机会主义的心理。再加上村民没有村干部和正式国家公务人员体制性身份的约束，可以自由采用各种有效的手段限制搭便车的人来使用公共品。在村落理事会的带领下，通过动员群众和自我教育的方式对少数不合作的人进行惩治和排斥，在公共品的使用上真正产生了“排他”效果。

四、公共品供给的民主治理机制何以可能

在财政支农的背景下，乡村两级组织因为无法有效解决项目下来以后国家与村庄的有效对接，以项目的形式进行农村公共品供给实际上产生了很多的问题。不解决村级治理问题，单纯的增加财政支农资金，也会因为各利益主体获取利益的动力，很快形成了一个结构稳定的分利秩序。[14](p62)中西部地区的村干部群体因为缺乏强势的精英作为治理群体，其治理困境是双重的。但是，恰恰没有强势精英的存在为民主化治理开展奠定了基础，S乡正是通过对村落社会力量的重新赋权和资源配置来形成一定的民主化治理能力。实际上自“村民自治”提倡以来，大部分农村的村民自治有名无实，以“村民选举”为主要标志的村民自治，由于过于重视选举程序和精英的力量，而形成了少数人对村庄的控制，忽视普通村民对村庄事务的真正参与，村民自治也大都走向“形式化”，脱离群众参与的村民自治，因为缺乏村民的配合、监督而出现了一些问题，

村级治理的难度也不断增大，村庄民主也无法真正实现。

村民自治的核心在于形成一种民主治理能力，而非形式化的村民选举和精英政治。通过普通村民的民主参与，就村庄的公共事务进行集体的协商讨论，形成一定的共识和集体行动能力，并能发动群众的力量和智慧来对少数边缘人形成一定的治理能力，真正形成一种自我服务和自我治理的能力，而S乡的改革正是借助外部资源，形成了对普通村民的动员，在找回“群众”的过程中恢复了村庄政治。外部惠农资源输入以后，自然村自主权的重构和项目落地程序的变化，村民在拥有一定自下而上的决策权的情况下，有效地解决了项目下来以后的国家与村庄的对接问题。发挥村民自治的力量来克服集体行动的困境，从而达成有效的公共品供给。其内在的机制在于通过加强民主治理能力，解决了公共品供给中治理问题。

（一）扁平结构的治理主体。

S乡作为一个贫困乡镇，村庄中没有足够的利益和资源来产生富人和强势精英，富人大都进城务工经商，后定居在城市。尚未城镇化的绝大多数的普通村民，形成了以代际分工为基础“半工半耕”的生计模式，青壮年劳动力和能人也大都外出打工经商，村庄中也没有混混、灰黑势力等强人、恶人的存在，他们大都转移到城镇活动。因此，村庄中的权力结构相对扁平化，出现了一种“精英不强，恶人不恶”的局面。基层政权就无法像东部地区一样，利用富人或是强人的私人影响力来开展治理，缺乏强有力的治理主体来满足村庄公共品的建设。但这种扁平势力结构也为民主治理提供了可能性，因为在村的村庄精英难以产生足够的权威，普通村民与精英之间形成一种较为平级的权力关系，村庄精英要想完成村级建设和村级治理的任务不得不依赖村民的自觉参与与配合，需要动员群众来达成集体行动。

而采取民主动员的方式，也需要一定的精英群体来带动，在他们的影响下改变氛围。合作是建立在村民对自身利益认识基础上的，并不是所有的农户都是理性、长远的，能充分认识到自身的利益所在，也有很多对利益不均衡的问题斤斤计较，这就需要一部分人来做思想动员，对一些犹豫不决的人积极争取，达到大多数人的同意。同时，在公共品建设中成本分摊和收益是不均质的，有些农户收益小而负担成本多些，就有可能导致集体行动失败，要有人多付出一定的时间和精力去进行利益调平，主动承担起集体行动的成本。

而S乡确实存在一部分“中坚农民”，[15](p1-6)虽然在打工经济下大部分青壮年劳力外出务工，但在留守群体之中，仍有少量年富力强的群体，他们因为田亩较多（亲朋好友流转或是婚丧嫁娶等继承下来的），或掌握某种技术，或是充当经纪人、开运输车等额外的收入比较多，比普通村民的收入稍微高些，在村庄中属于中上层，收入在5万～20万之间，成为经济精英，他们作为留守村庄的少数经济精英，也在村庄公共事务中发挥积极作用，成为村庄治理的重要力量。

村落中还有一部分老年人，他们年龄并不大50岁～65岁左右，他们中有一些是老干部、老党员，有一定的觉悟，有一定的权威；他们靠着种田收入能维系自己的生活，同时，闲暇空余比较多，晚年又想让自己的生活更充实些、更有意义些，这部分人成为村落公共事业的积极分子。正是这部分群体成为百分之三的利他主义者的后备力量。这部分中坚农民的社会关系、价值和生活体验都在村庄中，他们的利益和收入主要在村庄中获得，因此，对村庄的公共品建设比较关心，对自身的利益也有清晰的认识，同时闲暇空余也广。他们也是村庄中民主治理的主体。他们的精英形象比较弱小，收入比普通村民高不了多少，只是在知识、口才、视野、技术或组织能力上超出普通村民，在村庄的经济和社会的公共事务中发挥了一定的影响力。他们有一定的公信力和社会资本优势来动员群众进行公共品建设。但是，总起来说他们与普通村民的差异不大，无法利用私人影响力和强力来解决钉子户、上访等问题。只能在充分尊重村民意愿的基础上进行民主协商，是基于大多数人的同意和参与而形成的民主治理方式。

在村庄精英普遍外流的情况下，扁平势力结构下这部分精英群体及其他们在民主治理上的优势，为村庄公共品的供给中治理主体缺失提供了一种后备力量，成为村庄公共事务的组织者和带头人。

（二）制度支持与赋权的必要性。

要让这部分农村“中坚力量”在公共品供给中有效发挥作用，国家自上而下的赋权和制度支持不

可缺少。S乡在连接项目资源时，一方面赋予村落理事会和村民一定的项目选择权、自主权，另一方面在项目实施的具体方案、成本分摊以及执行、管理、监督等过程中给予他们充分的自决权。即便对一些专款专项项目，政府也放宽政策，允许村民有部分决定权。有了这些自决权和决定权，村落理事会才能在方案协商和民主动员上有充分的号召力以及项目实施的执行力，降低了因少部分人阻碍而导致合作失败的可能性。

同时，村落理事会也需要一定的“自上而下的赋权”来解决管理权威和村民认可问题。国家是组织合法性的唯一授权单位，理事会有了它的认可，也就有了行使民主议决职能的合法性。这种合法性与村落理事会产生的民主性的结合，才能有效地保证村民的参与性，村落理事会和“中坚力量”才能充分发挥积极性，把农民的利益关系与社会关系结合起来，并利用积极分子的影响力，保证公共品供给的公平性、合理性和效益性。

除了组织、管理上的赋权外，国家在资源供给上的制度支持也可以加强村落理事会民主治理的权威性和合法性。S乡经验表明，公共品建设中如果自筹成本过大，村民合作动力就降低，村落理事会动员他们参与民主议决的说服力就越小。而当政府加大项目资金配套力度，尤其加大对一事一议项目的奖补力度，村民筹资筹劳负担越轻，村民民主议决的积极性就越高，对公共品建设参与性就越强，项目执行时的合作阻力就越小。显然，资源上的制度支持既激活了村庄的民主治理积极性和参与性，又使村民合作有了利益保障。

（三）资源输入与民主治理。

以外部项目资源来激活村庄内生的治理资源，通过外部资源输入，动员村民参与，利用村落社会的治理资源，重塑了村民民主自治的能力，村落理事会利用国家项目等公共资源，通过民主协商形成较为合理的成本分摊方案，达成基本的利益共识，充分调动起村民参与公共品建设的积极性，并依托熟人社会公共生活中所积累的人情网络资源和地方性共识舆论压力来对不合作行为进行约束。其动员手段更多地强调精英带头、民主参与，利用熟人关系反复“做工作、讲道理”，进行思想动员，并在村民之间进行利益协商，以满足不同的利益诉求，但不是无原则的满足，村民可以组织起来将其边缘化，也可以采取一些手段惩治其占便宜行为。针对一些钉子户的无理要求，与当下村干部利用私人的资源进行利益交换或是利用社会势力进行威逼等治理手段不同。[16](p87-92)村落理事会充分发挥了村民自治的优势，其权力的运作依托于村落社会的人财物和地方共识等非正式的治理资源，通过群众的力量来形成对钉子户等的排斥。

公共品建设中所采用的共识规则不单是人情化的、私人交往逻辑，而是在共同承担公共品建设成本中所形成的公共规则，是经过民主协商以后达成的公共品使用规则。通过“成本共摊”形成基本的利益联结纽带，并按照“谁负担谁受益”的原则，形成公共品使用上权利义务均衡观念，公共品的使用范围限于愿意承担成本的农户，搭便车和钉子户无权使用，也正是这种共识和利益关联，为群众联合起来治理搭便车和钉子户的行为提供了名义和动力。在公共品使用规则的维系上，村民用自己的方式，对少数不合作群体进行边缘化和惩戒，就对后续的机会主义行为起了警示作用，有效地制止了机会主义行为的漫延。

此外，这种治理规则和民主治理实践逐渐内化为村民的政治意识，村民在参与实践中也形成了一种责任意识和公共意识。村民的参与不是强制的，而是有主体性的参与，是在民主的动员和利益协商中，基于自身利益和公共利益的理性、道德约束而参与的。并且村民在公共品建设和分担集体行动的成本中，逐渐认可和接纳自身应承担的义务。公共品体现的是一种集体利益和公共利益，其成本的负担每个人都有责任。公共品的建设不再认为全是国家、政府和村干部的责任，村民个人也有责任，同时，村民也不再只考虑个人的私利，而是要考虑到大家的公共利益，有了明显的权利责任意识，公的观念也得以强化。对钉子户和少数群体的边缘化和不妥协也成为村民的共识，在群众动员起来维护集体利益的同时，形成一种公共治理模式。在公共品的建设中，内生治理资源的激活和民主治理的实践形成了一种民主治理的能力。这种治理能力为村民之间以后的合作和集体行动提供了良好的群众基础和经验共识。

五、结论：民主治理下的公共品供给

项目已经成为农村公共品供给的主要方式，但是，项目制所造成的公共品供给的“最后一公里”困

境及其效率损失，导致农村公共品供给状况并不乐观。S乡的公共品供给实践实际上通过自然村一级的村民自治来解决公共品供给的“最后一公里”问题，在行政村一级很难发挥治理功能的情况下，通过下沉自治权到自然村，利用财政支农的项目资金，重构“自然村”一级的自治实体，使村民自治的功能真正发挥出来。

S乡村民自治的核心，在于真正的通过动员群众实现了民主治理，而非形式化的村民选举和精英政治。村集体利用项目资源来发动“村落理事会”，并由其来组织公共品建设，让村民自己来解决项目进村中产生的利益矛盾，这就导致交易成本内化，村落理事会在民主协商方案和利益关系调节中，通过项目成本共摊和“谁负担谁受益”公共品使用原则，对钉子户、搭便车等机会主义行为形成一种制约，并动员群众的力量对其惩罚，使其边缘化，真正形成了一种民主自治的能力。村民在公共品的建设中也形成一种基本的权利义务均衡观念和公共意识，为接下来的村庄治理和村民合作提供了较好的群众基础。同时，村级组织的职能和角色也更加的清晰，专心地在国家和社会中做好协商沟通和政策信息传达的角色，而不必强行执行其政策和意图。也更好地发挥和平衡了国家、集体和社会三者之间的力量。

特别是在边缘群体崛起和村干部治理资源缺失的情况下，依赖少数精英的治理，越来越难以形成善治，因为缺乏村民的参与、配合、监督等，村级治理的难度也越来越大，村集体行动和村庄公益事业难以开展，外部资源的输入在相当程度上出现效率损失，因此，在国家不可能完全实现农村公共品覆盖的条件下，以有限的财政支农资源激活村庄社会的资源和自主治理能力才能更为持久地解决公共品供给问题。在理顺国家和社会在公共品供给中的角色和职能中，通过全新的资源配置和治理单位的重构，更多地发挥普通群众的力量来解决公共品供给中的治理问题。在具体的项目设计和村级治理实践中更多地表现为如何把财政支农资源变为村集体的治理资源。因此，国家在财政支农资金的拨付上，应改变所有的资金和项目都由国家来决定和安排的局面，在自上而下的权力资源配置中，赋予村落一定的治理资源和权力，并由此推动村落社会的民主自治能力，从而引发更多的村民合作及其公共品供给。

[1]桂华.组织与合作:论中国基层治理二难困境——从农田水利治理谈起[J].社会科学，2010，（11）.

[2][美]杜赞奇（PrasenjitDuara）.文化、权力与国家[M].王福明，译.南京：江苏人民出版社，2003.

[3]魏建，赵钱龙.中国乡村利益共同体的变迁及其影响——由均势到非均势[J].学习与探索，2008，（2）.

[4]老田：精英主义制度化是“三农”问题的根源[EB/OL].http://www.wyzxwk.com/Article/sannong/2013 /03/300688.html,2013-03-20.

[5]折晓叶,陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学，2011，（4）.

[6]贺雪峰.农民公共品需求偏好的表达与供给[J].学习月刊，2008，（15）.

[7]韩鹏云.农村社区公共品供给的国家治理分析[J].中州学刊，2013，（3）.

[8]刘祖华.农村“一事一议”的实践困局与制度重构[J].甘肃理论学刊，2007，（5）.

[9]贺雪峰.农民公共品需求偏好的表达与供给[J].学习月刊，2008，（15）.

[10]耿羽.“输入式供给”:当前农村公共物品的运作模式[J].经济与管理研究，2011，（12）.

[11]王德福.政策性与公益性:中部农村的双层治理结构与逻辑[J].青年研究，2011，（4）.

[12]张世勇.积极分子动员下的村庄公共品供给[D].华中师范大学，2007.

[13]桂华.项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例[J].政治学研究，2014，（4）.

[14]王海娟,贺雪峰.资源下乡与分利秩序的形成[J].学习与探索，2015，（2）.

[15]贺雪峰.论中坚农民[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015，（4）.

[16]曾红萍.去公共化的乡村治理及其后果[J].学习与实践，2013，（2）.

责任编辑 申华

D638

A

1003-8477（2016）11-0033-08

龙斧（1959—），男，武汉大学战略决策研究中心主任、社会学系教授、博导，杜克昆山大学管理学教授；高万芹（1987—），女，武汉大学社会学系博士研究生。

中国博士后科学基金第7批特别资助项目“农村公共产品需求表达机制的实证研究:基于6省市的调查”（2014T70706）。