乡镇司法所现状及其队伍建设问题研究——以L满族自治县为例

成军帅，潘　泽

(新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830001)



乡镇司法所现状及其队伍建设问题研究
——以L满族自治县为例

成军帅，潘泽

(新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830001)

摘要：通过对乡镇司法所的由来及演变进行定性分析，探讨其政府期待及特定职能；以L满族自治县为例进行实地走访调研，发现乡镇司法所存在机构设置不合理和专业人员短缺等问题。提出发掘本土人力资源、进行区域人才互换、加强法治与德治的结合和保障充足经费等策略，以推进乡镇司法所队伍建设。

关键词：乡镇司法所;民族自治地区;司法服务;队伍建设

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20160405.1125.030.html

网络出版时间：2016-04-05 11:25

在社会经济发展的转型期，乡镇纠纷已经成为中国新农村建设和构建和谐社会亟需解决的突出问题之一[1]。乡镇法治建设直接关系和影响着“依法治国”进程的推进和乡镇广大人民对于法律的迫切需求。

文章以L满族自治县的乡镇作为研究对象，是基于以下两方面原因：区域考虑。L满族自治县地处山地，交通欠发达，信息较闭塞，固有观念较重，对于法律的认识较浅薄，且辖区内乡镇多以农业种植为主，生产力较不发达，对该地区的分析具有传统乡镇社会的一般性；特殊性考虑。该地区属于民族自治地区，多民族聚居生活，乡镇纠纷呈现更加多样复杂的局面，对问题的分析更具代表性。

一、乡镇司法所的性质及其职能

在现实的乡村中，乡镇司法所融合了基层的普遍司法职能和部分行政职能，还兼有法律服务及法律宣传的作用[2]。探究乡镇司法所的由来和性质，可以更有效地探明司法所对于乡镇司法建设的重要意义。

(一)乡镇司法所的演变

乡镇司法所的建立经历了漫长的时期。20世纪70年代末80年代初，国家提出了司法助理员和司法办公室的模式。20世纪80年代开始，伴随着乡镇经济体制和政治体制改革，基层司法所得到了延伸和发展。1982年1月13日，中共中央在《关于加强政法工作的指示》中要求在乡镇政府和城市街道办事处普遍设置司法助理员以及司法所(科)。到1985年3月，在全国热情高涨的“学习农村法律服务的优秀经验”(1985年3月全国司法厅(局)长会议主题)契机下，国务院批示“在经济发达、农村商品经济活跃的地区”建设司法所。于是，有条件的乡镇(街道)陆续建立了司法所。

由此可见，早期的司法所就是在司法助理员和法律服务所的基础上新建和发展起来的，遵循着先建设后规模的发展模式，在初期对中国的司法行政工作有着极大的推动作用[3]。

(二)乡镇司法所的职能

司法所是行政机关的基层组织机构，更加贴近普通群众的生活，同时又可以与乡镇的行政机关相互配合联系，是司法行政系统参与基层综合治理工作的重要成员单位，处于化解人民内部矛盾、预防和减少犯罪的第一线，因而也被学者称为“行政权力的神经末梢”[4]。

司法所解决民间纠纷主要有两条途径，一方面是接受行政的委派，行使司法职能和部分行政职能，处理一些简单的乡间民事纠纷，减轻乡民的诉讼负担，增加行政机关的司法效率；另一方面就自身性质而言，担负一些乡民的法律咨询服务功能，提高普通群众对于法律的了解和认识。乡镇司法所具有现代法律知识及现代法治精神，在帮助政府机构处理乡镇法律问题的同时，深入乡镇群众中间，真切感受他们在日常生活中对法律的急迫需求，进行相关法律知识的宣传培训，在普法方面有着其他机构不可替代的优越性[5]223-245。

二、L满族自治县乡镇司法所的现状

自20世纪70年代末开始，国家各界领导人都对农村建设及其法制教育工作进行了反复的强调和指示，拟将其打造为“社会稳定第一道防线”[6]389。然而，通过对L满族自治县的走访结果来看，现实情况与国家预期之间还有差距。

(一)客观条件不足

数量不足。以L满族自治县司法所为例，该地区处于冀北山区，全县总面积5 497 km2，其中山场面积约3 600 km2，各村庄多被山地包围。全县包含10镇15乡，总人口42万人,而司法所仅有2个。虽然考虑到方便乡民的原因，在辖区内南北各安置一个，但由于地理条件的特殊性，乡镇甚至村庄都被大山阻隔，乡镇与乡镇间的距离较远，以南边的司法所为例，最远的村庄距该司法所约有85.4公里，由于山村交通的问题，乡民咨询司法问题十分不便。

人员配置不足。在司法所普遍不足的同时，人员不足也是一个必须面对的问题。L满族自治县的每个司法所仅有3～5名人员轮流值守，其中大部分还不是专业专职人员，有些甚至只是乡镇干部。在目前越来越复杂的乡镇纠纷中，他们对专业司法问题的调解明显力不从心。

经费不足。按照相关规定，司法所的调解工作是不可以向当事人收取费用的，司法所的日常经费都由所在地的行政机关进行补贴，这就为“送法下乡”增加了困难。L满族自治县是国家贫困县，对于司法所的经费补贴基本只够日常人员工资及一些办公用品的维护更换，组织一场进乡的普法宣传需要准备普法资料，进行人员组织和选择合适场地等，这笔费用几乎是司法所一个月的费用消耗，15个乡镇的普法宣传几乎要花费一年的机构正常运营费用，这对于乡镇司法所而言是笔巨大的开支。

(二)现有秩序与法律冲突严重

礼数秩序与现实法律的冲突。传统的乡土社会主要依靠“长老统治”和“礼制秩序”来治理，村庄的内生性权威可以有效地整合生活秩序。随着中国现代化进程的加速，这种依靠传统道德继承秩序的合法性虽然有所动摇，但是其根基仍然存在，并得到大多数人的认可。L满族自治县中的多数村庄都承袭着这种传统，村子内有辈分的或年纪较长德高望重的老人承担调停人的工作，在调停问题的时候，他们并不全以法律为依据，更多的是以多年来的道德准则为约束。在这种情况下，另一种秩序的直接强势介入往往会使“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已经发生了”[7]72。

民族习惯与现实法律的冲突。L满族自治县有满、蒙和回等少数民族22.9万人(2004年统计数据)，多数少数民族与汉族人民杂居生活，由于民族习惯及宗教信仰等问题，很容易发生纠纷，甚至发生暴力冲突。乡镇司法所在处理纠纷的时候，少数民族群众缺乏对法律人员的信赖，从而对调解结果产生质疑，甚至产生不服从调解的情况。由此可见，该地区的司法所在处理一般乡镇纠纷的同时，还需兼顾民族习惯，这对司法所的工作提出了更高的要求。

三、L县乡镇司法所建设对策

城市发展中的现代化因素与农村社会中的传统因素共生共存，造成了传统秩序与现代法律之间的矛盾，对基层司法的需求已经远远超出了人们的一般想象和预测，其复杂程度也日趋严重。因此，乡镇司法所的建设和完善将成为一段时间内亟需解决的问题[8]。

(一)人员引入本土化满足人才供给

针对L满族自治县这样的多民族聚居区，人员本土化的选拔和任用无疑可以有效地增加司法所人员的“亲民性”，弱化人们对司法人员的抵触，使当事人冷静客观地对待问题；同时，土生土长的本地人由于与当地乡镇民众处在同一生活环境之下，大环境的长期浸泡使其在调解工作中所采取的评判标准与调解策略可以在法律范畴内更加贴近乡镇的生活和行为准则，更好地把握适度原则，避免引起拒绝执行等后续问题。

1.吸引本地外出求学的高校毕业生回乡工作。政府可酌情资助和定向培养本地家境贫寒但热爱法律的有志青年，帮助其完成学业，从源头上扩充司法队伍的后备力量。在选拔录入过程中，当地政府需要酌情放宽对相关岗位的录取标准，例如在新疆地区，由于少数民族人口较多，为了弥补少数民族司法人员及本地专业司法人员的不足，在司法考试方面特设了多数地区都认可和通行使用的C类证书，这就为本地区专业司法队伍提供了一定的人员保证。此外，为使这批青年真正地扎根本土，政府应酌情与当地企业及用工单位协商，解决其家人或家属的就业问题，切实化解他们的后顾之忧。

2.少数民族司法人员待遇差异化。民族习惯与现实法规容易产生冲突，在L满族自治县这样少数民族人口聚集的地区，少数民族司法人员可以缩短司法与民众的距离。在对待少数民族司法人员问题上，当地政府应给予一定的支持和差异化对待，减少少数民族司法人员的缺失。少数民族青年报考司法专业院校应给予奖学金鼓励，毕业后安排实习，并解决优秀少数民族司法人员的编制问题。

(二)加强区域合作专业人才互补

在专业司法人员分布不均的情况下，要加强与周边县市的专业人员合作，针对各地区纠纷特点，将所有司法人员按照专业进行综合再分配。这一方式可以有效地解决本地区专业司法人员不足的情况。一个县市可以和周边紧邻的多个县市进行合作，弥补该地区专业人员不足的现状。同时，可以适时地举行一些司法交流会，让不同专业的司法人员学习交流，取长补短，使其专业知识更加适合本地区纠纷特点及解决方式。

(三)普法宣传普遍化进行根源灌输

社会纠纷解决机制主要包括人民调解机制、司法解决机制和行政调解机制。目前，在满族自治地区L县的乡镇纠纷中，人民调解机制所占的比重较大，乡民较为认可司法人员的调解。这种信任主要源于当地司法所在调解纠纷时努力把国家法律与乡土社会的正义观和地方性知识结合起来，使法律的严谨逻辑与大众的通俗逻辑浑然结合，让乡民真切感受到他们长久以来遵循的“德治”与“法治”并非格格不入，而是相辅相成相通的。因此，容易受到乡民的接纳[9]。

同时，乡镇司法所也需在对乡民纠纷的处理过程中，充分体现其运作机制上的国家性和司法性特征，坚持贯彻严格的法治主义和程序主义，逐步将法治的强制力和威慑力浸润到乡民的意识中去，指导其今后的生活严格地依法而为[10]61。

(四)紧抓司法经费解决乡镇司法源头问题

经费保障是基层司法所和乡镇司法所建设的基础，经费充足对司法投入及普法宣传等方面都有着极强的促进作用。尤其是在人员建设方面，薪资水平不仅能吸引专业人才的加入，更能有效减少贪腐事件的发生，保持司法队伍的独立性[11]。

1.司法经费统一管理，独立使用

充分的物质保障始终是进行一切活动的基础。通过以上对L满族自治县司法问题的探讨可以发现，财政问题一直是困扰基层乡镇司法建设的主要问题，做好经费保障工作对于保障司法所全面、正确和有效地履行司法职能，加强普法宣传，意义重大。

从中国目前情况看，“分级管理、分级负担”仍旧是各级司法行政机关费用使用的一般方法，虽然有一定的相关补助，但是款项的补助却少有确定的范围，这使得经费保障一直处于相对模糊的局面。在自给自足方面，乡镇机关的自有特征使得乡镇财政困难由来已久，乡镇整体的财政困难必然影响司法部门的经费保障[12]，在类似L县这类贫困地区，资金供需矛盾更为突出。

“专款专用”必须尽快得到解决和落实，仅靠地方补助很难从根本上解决经费不足的问题，中央对司法部门的专项补助切实作用到司法工作中来，是目前解决经费问题的关键。这就需要在经费补助的同时严格监管控制流向，保证基层司法建设的顺利进行。

2.增加成本控制，实现资源共享

与中央“开源”相配合的是地方上的“节流”。在办公场所的建设和使用方面，应以扩充人员的知识内涵代替装饰办公场所的外貌，尤其在基层普法上，要尽量作到“意义”大于“形式”。例如，在L满族自治县，乡镇司法所与乡政府其他部门综合使用办公场所和一些办公设备，增加了设备的利用率，更有效地节省了硬件产品的开支。利用节省的经费可以建立乡镇普法书刊室，为当地及周边群众提供自我学习的场所。

中国是传统的农业大国，农业人口占全国人口的一半以上，是中国最大的社会群体，他们生活在中国最广大的乡镇，对于乡镇问题的解决将有效地促进社会的发展和经济的转型。因此，要挖掘乡镇司法所队伍建设的潜力，促进乡镇基层司法队伍最大限度地发挥其职能，使其向着实现中国全面依法治国战略方向奋进，为社会的和谐稳定发挥应有的作用。

参考文献：

[1]王友.乡镇纠纷的思想政治工作解决机制研究[D].南京：南京财经大学,2012.

[2]陈柏峰.当代中国乡村司法的功能与现状[J].学习与探索,2012,(11):45-53.

[3]唐莉.乡镇社会秩序中司法所的法律服务功能探究[D].桂林：广西师范大学,2014.

[4]牛文欢.司法所纠纷解决的困境及解决路径——以彝族地区S乡司法所为例[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版,2015,(1):124-127.

[5]苏力.送法下乡：中国基层司法制度研究[M].北京:中国政法大学出版社，2000.

[6]范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京:清华大学出版社，2007.

[7]费孝通.乡土中国[M].北京:人民出版社，2015.

[8]廖金龙.当代中国乡镇司法的考察与反思——以乡镇司法所为视角[J].人民论坛,2014,(26):121-123.

[9]杨瑞.乡镇司法所调解程序诉讼化之反思——以湖北省若干乡镇司法所为样本的分析[J].法学评论,2014,(5):90-96.

[10]胡兴东.西南民族地区纠纷解决机制研究[M].北京:社会科学文献出版社，2013.

[11]陈永生.司法经费与司法公正[J].中外法学,2009,(3):390-410.

[12]贾新怡,唐虎梅.借鉴有益经验构建符合我国国情的司法经费保障机制[J].财政研究,2006,(4):14-20.

(责任编辑白晨)

A Study on the Present Situations and the Team Construction of Township Judicial Offices—Taking the Manchu Autonomous County of L as an Example

CHENG Jun-shuai,PAN Ze

(School of Law,Xinjiang University of Finance and Economics,Urumqi,Xinjiang 830001,China)

Abstract:Based on the qualitative analysis on the origin and evolution of township judicial offices,the paper explores the governmental expectation and the specific functions of them.The interview and research done in the Manchu autonomous county of L reveal that the set-up of organs is irrational and that there is a shortage of professional personnel.Some developmental strategies are suggested to promote the team construction of township judicial offices,for example,seeking local human resources,strengthening regional talent exchange,combining the government of law and that of morality,and ensuring sufficient funds.

Key words:township judicial office;ethnic autonomous area;judicial service;team construction

收稿日期：2016-01-20

作者简介：成军帅(1989-)，女，河北承德人，新疆财经大学法学院经济法学专业在读硕士研究生，主要研究方向为市场规制法。

中图分类号：D 926.13

文献标识码：A

文章编号：2095-462X(2016)02-0061-04