创新社会组织统战工作的几个维度——基于山东省社会组织统战试点工作的实践

程 芳

(山东省社会主义学院，山东 济南 250002)



统战理论研究

创新社会组织统战工作的几个维度
——基于山东省社会组织统战试点工作的实践

程 芳

(山东省社会主义学院，山东 济南 250002)

社会组织的发展壮大多角度地为统战工作开辟了新的领域。创新社会组织统战工作，从工作原则的把握上，必须坚持党的领导和社会组织依法自治相统一；从工作视野的延展上，必须坚持立足社会组织与多维视角考量相统筹；从工作力量的发挥上，必须将充分发挥统战部门作用和统战资源有机整合相结合。

社会组织 统工作战 工作维度 统一战线

一、价值意蕴：社会组织不断发展壮大多角度地为统战工作开辟了新的领域

社会组织在我国的发展，经历了一个从无到有、从少到多、不断发展壮大的历史过程。党的十七大将社会组织的发展提到战略高度，党的十八大提出引导社会组织健康有序发展的要求，党的十八届三中全会作出在全面深化改革中激发社会组织活力、创新社会治理体制的部署，党的十八届四中全会强调发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用，这些重大政策信号的陆续释放及社会组织管理体制的不断改革大大促进了社会组织的发展。截至2014 年底，在全国各级民政部门登记的社会组织总量已逾 60万个，形成固定资产 1560.6亿元，接收各类社会捐赠 524.9亿元，吸纳社会各类人员就业 682.3万人。[1]在促进经济发展、提供公共服务、繁荣社会事业、均衡群体利益、协调社会关系、创新社会治理等各个方面优势明显，作用独特，贡献突出，覆盖面和影响力也日益扩大，已经成为我国经济社会建设中一支不可忽略的重要力量。积极探索开拓社会组织统战工作，将统战工作从传统领域向新兴领域拓展，可以从以下方面理解：

(一)从工作手段的意义上讲，社会组织日益成为创新新的社会阶层人士尤其是自由择业知识分子统战工作的有效载体和新抓手，丰富了统战工作渠道

新的社会阶层人士是伴随着改革开放的生动实践，从传统的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层中分化、产生、发展出来的，广泛分布于新经济组织和社会组织中，是中国特色社会主义事业的重要建设者。长期以来，新的社会阶层人士统战工作遵循“充分尊重、广泛联系、加强团结、热情帮助、积极引导”工作方针，坚持以社团为纽带、社区为依托、网络为媒介、活动为抓手，取得了显著实效。但不可否认的是，在长期的统战工作实践中，新的社会阶层人士构成的两大块——非公有制经济人士和自由择业知识分子的统战工作发展并不均衡：无论是从思想的重视程度上，还是在具体的工作举措中；无论是开展政治引领、推进其有序政治参与、加强全方位服务上，还是完善条件、提供各项保障方面，与非公有制经济人士统战工作相比较，自由择业知识分子统战工作显得较为薄弱。这种工作重心“一边倒”的现象，不仅影响了党的知识分子统战方针政策的贯彻落实，也制约了新的社会阶层人士统战工作的整体推进。[2]

随着实践的发展，对新的社会阶层人士的认识也在不断深化。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》将非公经济人士从新的社会阶层人士中分离出来，新的社会阶层人士主体就成了自由择业知识分子，主要包括私营企业和外资企业的管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员、新媒体从业人员和网络意见人士、自由职业人员四类。新的社会阶层人士统战工作主要成为自由择业知识分子统战工作，其重要性和迫切性日益凸显，客观上也对统一战线工作提出了更高要求。

自由择业知识分子是“体制外人”、“社会人”、“自由人”,他们来源复杂、身份多样、思想观念多元，往往根据各自职业和兴趣加入不同的社会组织，并依托它们来追求和实现自己的利益诉求。换言之，社会组织已成为各方面人士特别是自由择业知识分子重要的集结凝聚地。以山东省为例，截至2014年底，山东省社会组织中49万从业人员中以新的社会阶层为主体的党外人士约占69%；济南市在民政局登记的3084家各类社会组织中，以新的社会阶层为主体的党外人士约占75%；青岛市在各级民政局登记备案的5833家社会组织中，这一比例高达85%，并继续呈加速增长态势。习近平总书记在中央统战工作会议上指出：“新社会组织中的知识分子是改革开放以来快速成长起来的社会群体，要注意通过他们所在的组织了解情况、开展工作，对其中的代表人士更要重点培养，引导他们发挥积极作用。”[3]通过社会组织开展统战工作，按照“组织起来”的办法把社会组织中的知识分子从“社会人”变成“组织人”,可以充分发挥社会组织的组织优势和汇聚功能，将其紧密团结在党的周围，不仅能夯实中国共产党长期执政的群众基础，也能为协调推进“四个全面”战略布局、实现国家治理体系和治理能力现代化凝聚新力量。

(二)从工作对象的意义上讲，开展社会组织统战工作，将社会组织从业人员纳入统战工作视野，意味着党的统战工作从政治、经济领域拓展到社会领域，扩大了统一战线工作覆盖面

改革开放前，高度集权的国家通过行政层级和行政命令对社会和经济进行全面的控制，政治、市场与社会三者高度重叠。伴随着改革开放进程的不断推进，市场和社会逐渐脱离了国家权力的高度控制，有了一定的自主空间，社会组织参与社会发展成为一种不可抗拒的潮流。同时，传统单位制日益式微，使得越来越多的“公家人”、“体制内”的群体逐渐脱离原有的组织体系，加入或组建各式各样的社会组织。随着中央对社会组织改革发展做出的一系列决策部署的陆续实施和社会组织管理体制改革的不断深化，我国社会组织的总体规模还将不断壮大，在经济社会发展和政治文化生活中的地位日益突出。

社会组织的独立性和自主性也随着其力量和影响的彰显而不断增强，催生了社会组织渐趋强烈的利益诉求和政治参与意识。同时，成员构成复杂、价值取向多元，自身民间性和组织功能双面性等诸多特性也随之凸显，不仅带来政治、社会等方面的消极影响，也逐渐成为国内外各种社会力量和政治势力渗透控制的重要领域。任何一个现代政党尤其执政党，都不得不认真审视和充分权衡社会组织发展壮大所带来的双刃剑效应，不得不考虑在国家、市场、社会三者的相互角力和动态平衡中寻求执政基础的巩固和执政资源的丰富。这也决定了社会组织本身必然成为统战工作必须重视和拓展的重要领域，社会组织从业人员尤其是其中代表人士也理所应当地被纳入统战工作范围，成为重要工作对象。

统一战线的职责和使命在于服从服务于党和国家的中心任务，而其生命力则很大程度上取决于能否始终顺应中国特色社会主义现代化建设总体布局的调整变化，体现出工作格局的与时俱进和协调发展。如果说非公经济统战工作的开展，顺应了社会主义市场经济发展的客观要求，是统一战线在经济领域的集中体现，那么，将数量庞大的社会组织及其从业人员纳入统战工作视野，积极开展社会组织统战工作，既是对统战工作社会化基本趋势的积极回应，增强了执政体系的包容性和代表性，也是党的领导在社会领域的延伸和拓展，扩大了统一战线工作覆盖面。

二、原则把握：坚持党的领导和社会组织依法自治相统一

政党尤其是执政党与社会组织的关系既是重要的理论命题，也是重要的实践问题。一方面，既不能压制、敌视它，造成执政党与社会组织之间相互提防、缺乏信任的紧张局面；另一方面又要避免轻视、放任它，任由社会组织的发展超出执政党的社会控制能力，成为社会发展过程中不稳定因素。这意味着要在执政党与社会组织之间找到关系的平衡点，形成有张力的格局。而这种平衡点的掌握，一方面有赖于执政党的自觉意识和执政自信，并能运用强大的执政智慧，站在巩固和扩大党的执政基础的高度，加强和改善党对社会组织的领导，实现社会组织正向功能的充分发挥和负面能量的有效管控。另一方面，也有赖于社会组织的主动选择和主动作为，在保持社会组织相对独立地位的基础上通过党的建设推进社会组织业务建设，把坚持正确的发展方向与保持社会组织的活力协调起来，使党的总揽全局协调各方功能与社会组织依法自治功能相互推进，实现执政党与社会组织有效衔接、良性互动。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，社会组织的健康发展也离不开它的正确领导。同时，党的领导也深深影响着社会组织发育与成长的全过程。坚持党对社会组织的领导，不是要改变社会组织的发展现状和隶属关系，也不是直接对社会组织进行业务管理或干涉其内部治理的开展，而是有着特定的内涵。一是领导原则上，坚持党对社会组织政治上的领导。对社会组织政治方向、政治原则和重大决策进行领导，确保党的路线、方针、政策在社会组织贯彻落实，并通过制定和贯彻促进政治发展和社会组织进步相一致的路线、方针、政策，把社会组织发展纳入党治国理政的框架之中。二是制度体制上，建立党与社会组织制度化的沟通渠道，以有效的制度安排来整合、吸纳社会组织的利益诉求，并逐步打破现有党政干部流动的体制梗阻，适时对社会组织中的精英进行政治吸纳。三是方式方法上，考虑到社会组织不同的发展需求和功能，改变以前以政治指令和行政命令干预为主的行为方式，充分运用法治思维、法治理念和法治方法，依靠宪法和法律加强对社会组织的领导。 四是组织保障上，创新社会组织党建工作体制机制，扩大党的组织覆盖面和党的工作覆盖面，提升社会组织对中国共产党的政治认同和党在社会组织中的渗透力和影响力。

坚持党对社会组织的领导，是为了保证社会组织发展不偏离正确的发展方向和轨迹，但不意味着将社会组织科层化和行政化，也不意味着社会组织自我意识的丧失。毕竟，与政府和企业相比，社会组织是基于共同意愿形成的共同体，有着自己独特的价值追求和行为准则，并努力追求一定程度上的依法自治。社会组织依法自治，就是按照章程规定独立运作，在业务范围内开展活动，实现自我发展、自我管理、自我服务。同时，社会组织要明确自身的使命和宗旨，主动把党和政府的工作目标和要求体现于社会组织的宗旨和职能中，并自觉转变为社会组织发展的内在要求，发挥社会组织对其成员的引导、约束、服务等作用，注重加强社会组织自身制度建设和内部治理，提升发展活力。

三、视野延展：坚持立足组织与多维视角考量相统筹

社会组织发展迅猛，面广量大，组织成员身份多样、层次参差、与组织关系相对松散，流动性较强，更是错综复杂。工作对象的特殊性和复杂性更加决定社会组织统战工作的开展必须抓住“关键的少数”，实现“抓住一个人(点)，带动一大片”的工作效果。一方面，统战部门必须在社会组织中发现、培养、选拔一批政治素质高、业务能力强、群众威望高、社会影响力大的社会组织党外人士，通过做好他们的团结引导工作，继而开展对社会组织的统战工作。另一方面，在数量庞杂的各类社会组织中，选取若干有代表性的社会组织，赋予它们统战工作职责——无论是统战系统内部社会组织统战功能的带动和示范效应，党委、政府主管的社会团体统战功能的赋予和强化，还是社会组织自身联合性组织的开辟和创新，这些枢纽型社会组织的壮大和完善，不仅将直接对所联系和团结的同类社会组织及所属成员开展统战工作，而且能起到良好的辐射带动效果。这是当前做好社会组织统战工作的一个重要立足点。

在立足社会组织自身开展社会组织统战工作的同时，社会组织自身发展的趋势和种种特点，也决定了社会组织统战工作的领域也相应地扩大、延伸，客观上要求我们观察和思考更具有多维视角，统战工作手段更加立体多元。这些变化集中体现在如下方面：

(一)社会组织触角逐渐向城乡社区、向基层辐射

截至2014年底，山东省4万余个社会组织中60%以上分布在基层。随着新型城镇化战略的逐步推进，大批社会组织，包括一些没有业务主管部门或挂靠单位的社会组织如雨后春笋般落户在社区，社会组织社区化成为社会组织自身发展的内在需要和潮流。同时，社区内也聚集了相当一批知名度高、社会联系广、资源丰富的统战成员，他们往往通过某种形式联结起来，组建社区社会组织。这两种趋势碰撞在一起就促成了社区和社会组织相互依存、相互促进的关系——社区离不开社会组织的参与和助力，各类社会组织植根于群众中，了解群众需要，工作方式灵活，无论是在社区建设、社区管理还是社区服务中，都发挥了重要作用；社会组织也离不开社区对其发展壮大的资源补给和在经营管理等方面的服务功能。社区和社会组织这种相互促进、相互推动的发展趋势和关系要求在社会组织统战与社区统战之间做好结合文章，以社区统战牵动社会组织，以社会组织统战促进社区发展，实现有机对接。

(二)社会组织日益从社会活动实体领域向网络虚拟领域延伸

据统计，截至2015年12月，我国网民规模达6.88亿，互联网普及率为50.3%，手机网民近6.20亿。[4]互联网技术的迅猛发展，不断影响和改变着人们的生活方式、思维方式及行为方式，改变着传统的信息传播和治理机制，网络也成为网民们表达诉求、交换意见的重要手段和社会组织活动的重要平台，各种形式的网络社会组织、虚拟社会组织也应运而生。它们传播速度快、受众范围广、社会影响大；其成员也更加复杂，虚拟身份、言论自由、网络舆论表达意愿强；组织对成员约束力低，但成员间相互影响却大，如意见领袖、网络大V往往能起到“登高一呼应者云集”的群体效应；开展活动主要依托互联网，对虚拟世界信任度较高，容易发酵放大舆论热点问题等等。所有这些特点都决定了网络社会组织会产生比现实生活中社会组织更大的影响力。要充分认识到网络社会组织发展的迅猛势头及其可能对实体社会组织造成的巨大影响，充分认识到传统的社会组织也在“互联网+时代”呈现出活动形式、内容、手段、范围等方面的诸多变革，充分认识到当网络虚拟社会组织与现实中社会组织相互交织、相互作用时会给统战工作带来何种风险和挑战。在抓好现实生活中社会组织统战工作的同时，适应信息化社会和虚拟网络社团迅猛发展的客观需要，注意向网络虚拟世界延伸，加强和改进网络意见人士群体工作，既促进网络空间清朗、维护网络安全，又推动实现网上、网下工作平台与阵地深度融合，发挥线上、线下作用优势，探索二者的相互借力、共生互融，共同做好社会组织统战工作。

(三)社会组织不断从国内向海外扩展

一方面，社会组织的国际交流日趋频繁，不仅带来我国现代化建设急需的资金、技术、信息及先进的管理经验，也在知识产权纠纷处理、行业国际标准制定、贸易纠纷调停等方面优势明显，日益成为国际交往和扩大对外开放的一个重要渠道。另一方面，形成越来越多的跨国性社会组织。社会组织国际性趋势的日益增强，一方面要求善于利用社会组织这一独特的载体和纽带，及时了解和掌握港澳台及海外各方情况，主动沟通、广泛联谊，构筑海外统战工作内外联动的平台和网络，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚起更多的力量；另一方面在国际交往交流过程中，要充分发挥社会组织民间性等独特优势，在政府不宜出面的场合进行有礼有节的交涉、斗争，维护国家利益，争取有利的国际环境。同时，对境外来华社会组织也要给予高度重视和关注，既积极引导它们在我国经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保、慈善等领域依法开展活动，促进正常交往合作，保障其合法权益，又要加强监管，将其纳入统一的社会组织监管法律法规体系，规范和监督其在华活动，尤其是对境内外打着各种旗号涉嫌从事违法犯罪的政治性非法组织、资金雄厚背景复杂的境外非政府组织、民族、宗教非法组织和邪教组织要密切关注，并依法打击。

四、力量发挥：将充分发挥统战部门作用和统战资源有机整合相结合

社会组织是统战工作的新领域，统战部门作为党委工作的重要职能部门义不容辞、责无旁贷。必须立足统战，发挥自身独特优势，切实履行“了解情况、掌握政策、协调关系、安排人事、增进共识、加强团结”的工作职能，重点在引导、教育、团结、服务上下功夫。当然，统战工作虽有其独特的优势和不可替代的作用，但客观上确实还存在着诸多困难和制约因素，如统战部门尤其是县区基层统战部门自身所能掌握的各类资源较少、对社会组织的吸引力有限、缺乏应有的工作力度等等。因此，创新社会组织统战工作绝非统战部门一家之责，需要整合多方资源，多主体、多层面、多途径、多方式、多手段地开展工作。这也就意味着，统战工作应有大视野，不能拘泥于统战工作自身的圈子和资源。要树立大统战观念，跳出依靠统战搞统战的固有模式，充分利用各种制度平台和社会资源促进社会组织“两个健康”发展。

发挥优势，整合资源，一是表现在社会组织统战工作相关部门之间的协调上。目前，社会组织实行登记管理机关、业务主管单位双重管理体制：民政部门负责社会组织的登记注册、评估检查、监督执法等工作，各主管单位负责指导、监管社会组织具体业务的开展，政府其他部门在各自职能范围内对社会组织进行监督管理。应该说多重管理体制主要是基于防范和管控社会组织负面功能，为社会组织发展加上“双重保险”的政治考量，具有一定的合理性和必要性。但这种多重管理体制在实际运行中不可避免地带来社会组织工作职责难界定、指导监督难落实、工作合力难形成等问题。开展社会组织统战工作，必须解决这种各自为政、合力不强的问题。既要依靠统战工作“软实力”，做好社会组织代表人士的政治引导、举荐安排、团结服务等工作，又要把统战部门“管人”和其他职能部门“管事”进行无缝对接，形成优势互补；从机制保障上建立健全党委统一领导，统战部门牵头协调，民政部门、各业务主管部门及其他职能部门参加、齐抓共管的社会组织统战工作联席会议制度，加强沟通联系，实现信息、资源共享，形成大统战工作格局。

二是表现在社会组织统战与其他方面统战工作的协调上。社会组织作为统战工作的新领域和新着力点，不仅关乎体量巨大的各类社会组织及从业人员，也涉及到统战工作五大基本关系，涉及民主党派成员、无党派人士、党外知识分子、非公经济人士、民族宗教界人士等广大统战成员。工作对象、工作范围在一定程度上的重合、交叉决定了社会组织统战工作必须与统战领域其他工作相统筹相协调。如社会组织统战工作要与党外代表人士队伍建设互为促进，统战部门应该在代表人士安排和相关教育培训中多考虑来自社会组织的党外人士，一方面充实党外代表人士队伍，一方面也为社会组织涌现更多优秀代表人士创造机会，提升组织的影响和地位；社会组织统战工作要与基层统战工作共同推进，在统战工作触角越来越向社区延伸的过程中，做好社会组织与社区互相促进、互相服务的结合，积极探索基层统战工作新模式；社会组织统战工作要与新的社会阶层人士统战工作有机结合，既思考新形势下新的社会阶层人士给社会组织带来的新变化新影响，又要探索运用新的组织形式开展新的社会阶层人士统战工作，为新的社会阶层人士统战工作提供抓手和平台。

三是表现在统战系统内部资源的调度和配置上。统一战线具有组织、理念、人才和工作等方面的诸多优势，将这些优势充分运用到社会组织统战工作中，能从更大程度上起到凝聚人心、汇聚力量的统战目的。在2014—2015年山东省社会组织统战工作试点中，各试点单位遵循依托统战资源做工作的工作思路，借助统战系统内民主党派、工商联、台、侨、民族宗教界力量，充分实现了统战资源的“存量盘活”与“增量添彩”。如济南市市中区全力实施“同心·一对一、同心·手牵手、同心·心联心”三项主题工程，即一个民主党派对接一项试点任务，细化责任分工，强化压力传导，确保试点工作扎实推进；一个工商企业牵手一个社会组织，对社会组织进行一对一策划扶持，不断提升社会组织竞争力和影响力；一名统战干部联系一个工作平台，定期开展联系走访，解决问题，指导工作。整合资源、形成合力的工作理念和实践确实起到了统战工作一盘棋的良好效果。

四是表现在对外部资源的运用和统筹上。社会组织的健康发展和社会组织从业人员的健康成长必须依靠统战工作的有效开展，但也离不开良好的制度供给和诸多资源的有力支撑，离不开它们赖以生存和发展的健康环境。要充分发挥广大统战成员尤其是各级人大代表和政协委员的作用，在为社会组织出台扶持政策、加强法律保障、创造宽松环境、提供信息服务等方面积极参政议政，既推动有利于社会组织发展政策的制定和实施，又畅通各种反映渠道，向各级党委、政府提供信息、建言献策；通过积极协调政府职能部门、行政执法部门等，及时了解社会组织运行状况和愿望诉求，维护社会组织法律地位和合法权益，并帮助解决其发展中体制不顺、资金不足、人力匮乏等突出问题，为社会组织的健康发展助一臂之力；加强文化部门及其他相关部门与社会组织的联系，引导、协助社会组织在培育和践行社会主义核心价值观的同时，加强社会组织文化建设，构筑健康向上且符合自身特点的社会组织文化，形成社会组织持续发展的内在生命力和核心竞争力等等。通过更大范围内资源的统筹，不仅能有效促进由单一的依靠行政隶属关系做统战工作向立体化、多元化统战工作格局的转变，也使各项资源在更大的平台上实现优化组合，更有效地做好社会组织统战工作，从而更好地服从服务于党和国家的中心工作。

[1]解读《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0929/c70731-27648422.html,2015-10-21.

[2]我们是这样开展自由择业党外知识分子工作的[EB/OL].http://www.hztyzx.org.cn/bbs/czbk/5/5791.html,2016-04-02.

[3]做好党外知识分子工作要讲究方式方法[EB/OL].http://opinion.people.com.cn/n/2015/0611/c1003-27139003.html,2015-09-21.

[4]CNNIC：中国网民规模6.88亿 互联网普及率达50.3%[EB/OL].http://www.askci.com/news/chanye/2016/01/22/161140ajpy.shtml,2016-04-03.

责任编辑：肖建平

2016-05-13

本文系山东省哲学社会科学规划项目“社会组织统战工作发展现状、问题及对策的调查研究”(14CTZJ04)的研究成果。

程芳(1981—)，女，湖北天门人，山东省社会主义学院教研部副教授，法学硕士。

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1671-2803(2016)05-0037-06