完善高校党委领导下的校长负责制的思考与建议

吴敬东

（华中师范大学 学校办公室，湖北 武汉 430079）

完善高校党委领导下的校长负责制的思考与建议

吴敬东

（华中师范大学 学校办公室，湖北 武汉 430079）

高校党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度优势和生命力的体现，也是建设中国特色现代大学制度的根本需要。通过对新中国成立以来高校领导体制的演变历程的梳理，可以发现，坚持和完善高校党委领导下的校长负责制，需要用科学的制度设计来规范高校内部党委权力、行政权力、学术权力、民主权力之间的关系，并建构一套包括决策机制、沟通机制与督查机制在内的良性运行机制。

党委领导；高校；校长负责制

党委领导下的校长负责制是我国大学管理的基本制度。2014年10月15日，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，并要求各地区各部门结合实际情况认真贯彻执行。实践证明，这一制度符合中国高等教育发展的基本规律，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。

一、新中国成立以来高校领导体制的演变

新中国成立以来，我国高校的领导体制历经多次更迭，逐步建立起了适合中国国情、符合中国特点的党委领导下的校长负责制。

新中国成立初期，为保证高校教育的连续性，政府对高校的管理主要是成立由校长、各院院长、学生代表等共同组成的具有临时性、过渡性的校务委员会。校务委员会直接接管学校，担负主持教务、维持教学秩序的重要职责。1950年4月，教育部通知要求所有中央任命的高校都实行校长负责制。稍后颁布的《高等学校暂行规定》要求所有大学和专门学校都应该采用校（院）长负责制。中共中央宣传部于1955年5月发表的《关于学校教育工作座谈会的报告》指出，学校里的党组织和学校行政之间不是领导和被领导的关系，两者应互帮互助，协调配合，共同搞好学校建设。1956年9月，党的八大通过了新的党章，党章明确规定了包括学校在内的党的基层组织应当领导和监督本单位行政机构和群众组织。1958年9月，中共中央、国务院发布了《关于教育工作的指示》，按照指示的要求，我国高校逐渐建立起党委领导下的校务委员会负责制。1961年，在“高校六十条”中，中共中央又进一步明确提出，高校里的党委会是党的基层组织，是学校工作的领导核心，统一领导学校工作，高等学校要实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。“文革”期间，高校则实行了“革命委员会制”的党的“一元化”领导。

1978年，十一届三中全会召开后，教育部颁布《全国重点高等学校暂行工作条例》（试行草案），也就是重新修改的“高校六十条”。根据此《条例》的要求，高校的领导体制实行党委领导下的校长分工负责制；党的委员会是党在高校中的基层组织，是学校的领导核心，统一领导学校工作。1984年10月，中央宣传部和教育部召开九省市高校校长负责制试点工作座谈会，决定在15所高校试行。1985年5 月27日，在《中共中央关于教育体制改革的决定》中，要求学校逐步建立校长负责制，有条件的可以设校务委员会作审议机构，党组织则支持校长工作并保证党的各项方针政策的落实和教育计划的实现。1989年8月，中共中央发布《关于加强党的建设的通知》，明确规定高校的领导体制应该是党委领导下的校长负责制。在1990年7月的《关于加强高等学校党的建设通知》中，高校这一领导体制再次得到强调。1996年4月，中共中央颁布《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，条例指出，在党委领导下的校长负责制中，党委应起到核心作用。在2014年10月15日颁布的《实施意见》中，中共中央进一步明确了高校实行党委领导下的校长负责制这一领导体制，并要求各地制定具体实施办法，严格执行。

二、进一步完善高校党委领导下的校长负责制的制度体系建设

制度和权力是现代政治学中难以绕开的两个概念。诺斯认为：“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”。［1］制度规范权力，权力从属于制度，一项好的制度就在于能够让权力在制度的框架内有效运转，既避免了权力的过度膨胀，又能发挥出权力的最大作用。此外，制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度，必须具有可操作性。制度的设计不能只停留在原则化的程度，过于原则化的规定无异于空中楼阁。完善高校党委领导下的校长负责制，就需要我们用科学的制度设计来规范高校内部各项权力之间的关系。通过制定和完善“普通高等学校党委领导下的校长负责制实施细则”、“大学章程”等制度体系，建立健全政治权利、行政权力、学术权利和民主权利即决策、执行、监督等权利相对分离相互制约的中国特色现代大学的制度体系。

1.完善党委权力制度体系。

中国特色现代大学制度下的党委权力，是指制度对“党委领导什么、怎么领导”的明确和规范。《条例》对党委权力做了坚持社会主义办学方向、讨论决定学校改革发展稳定等八个方面的职责规定，属于对党委权力界定的法律文本。

从权力结构的视角来看，在高校管理系统中，党委权力处于目标决策层，也就是权力结构的最高层，对高校发展的战略全局和根本性问题负有决策的权力和责任。但党委权力并非单指党委书记的个人权力，而是由学校党委领导班子组成的集体权力。因此，明确和规范党委权力，关键要将集体领导和个人分工结合起来，逐步完善重大问题和重要事项决策前的咨询制度、党内民主生活会制度等，使党委的集体权力落到实处。

从制度结构的视角来看，与行政权力（校长负责制）所代表的分工负责相比较，“党委权力”代表了集体领导和集体负责原则。但集体领导和集体负责原则在实践中可能会导向党委“不管论”和党委“包办论”两种倾向，前者在集体领导和集体负责中忽视了党委对行政权力的领导权力，而仅将职责集中于党的建设和思想政治工作方面，从而弱化了党委的作用；后者则是在集体领导和集体负责中强化了党委的作用，将党委权力完全覆盖了行政权力，行政权力变成了党委权力的附庸。针对这种情况，要严格按照《条例》规定的职责办事，根据各个高校的具体实践和实际情况，建立健全党委会议事制度等有关规章制度，严格规定和限定党委权力的行使范围。

2.完善行政权力制度体系。

中国特色现代大学制度下的行政权力，是指制度对“校长负责什么、如何负责”的明确和规范。高校的行政权力就是要依照《中华人民共和国高等教育法》的规定，依法治校；依照大学章程的规定，依章治校。中国特色现代大学制度下的行政权力，就是要依照《高教法》的规定，独立负责地行使行政管理职权。而以校长负责为代表的行政权力的职权主要包括以下方面：教学、科研活动的组织开展；发展规划及规章制度的制定与实施；学校内部组织机构的设置及副校长人选的推荐；年度经费预算的拟定与执行；教师聘任与学生学籍管理有关工作以及章程规定的其他职权等。

从权力结构的角度来讲，在高校管理系统中，行政权力处于权力结构的第二层，即执行层。高校行政权力的职责就是在接受党委领导、执行党委决议的基础上，将党委制定的目标决策转化为具有可行性的行政分解项。以校长为代表的行政权力的实施效果，最终就由行政权力对党委领导下的决策的执行效果来体现和检验。行政权力与党委权力的剥离，代表着中国特色现代大学决策权与执行权的分离，使二者相互制约又相互协调，最终推动我国现代大学的稳定发展。

从制度结构的角度来看，建立在科层制结构基础上的高校行政权力被赋予了管理层次相应的非学术性事务工作的职责和权力。新中国成立以来，我国高校逐渐形成了“以行政权力为中心”的管理模式，这种模式忽视了学术权力的作用和地位，过分强调行政权力在高校管理中的作用。建设中国特色现代大学，就需要努力克服行政权力的“自我中心化”趋向，真正树立以学术权力为中心的管理思想。这也要求我们在党委领导下的校长负责制体系下，严格按照《高教法》界定行政权力的职责范围，极力避免行政权力与专业权威的冲突，并结合各高校的实际情况，建立健全“校长办公会议事规则”、“校务委员会议事规则”等有关规章制度体系，严格规定和限定行政权力的行使范围。

3.完善学术权力制度体系。

中国特色现代大学制度下的学术权力，是指基于高校知识专业化而产生的基尔特（专业化）式的权力形式。它是高等教育系统中权威的基石，天然地支配着学科领域的工作，也在高等教育系统的基层形成了一种“有组织的无政府”状态。教授、专家等学术权威群体是学术权力的象征和代表，高校中的学术权力，就是指由这些教授、专家学者组成的委员会直接参与高校学科建设、专业设置、教学改革等方面的决策和管理的权力。在中国特色现代大学制度体系下，高校学术权力的施行既是落实教授治学、专家治校制度的客观要求，也是中国特色现代大学制度生命力的体现。

从权力结构的角度来看，在高校管理系统中，学术权力是高校的权利主体，是高校实现以知识为中心的教学科研和文化传承创新活动的基础，具有一定程度上的独立性。中国特色现代大学制度就是要反映学术权力的这一特点，以学术权力为中心建立自己的组织结构，让行政权力真正建立在学术权力的基础之上。但是，调研发现，本应作为行政权力基础的学术权力却在很大程度上遭到了行政权力的压制，从而部分或者全部丧失了独立自主性。坚持和完善党委领导下的校长负责制，就需要我们通过制定具体而完善的制度体系来体现对知识分子责任感和主人翁意识的尊重。其中，以“教学委员会议事规则”、“学术委员会议事规则”、“教授委员会议事规则”等为代表的议事规则体系是保障学术权力的运行空间、强化学术权力的地位与作用的重要制度体系。

4.完善民主权力制度体系。

中国特色现代大学制度下的民主权利，是指源于高校作为“异质组织”而产生的基于利益共同体的共同参与和沟通对话机制。高校是一个构成人员复杂、目标多样、权力结构多元的社会组织，由政治权力所代表的党委体制、行政权力所代表的科层体制、学术权力所代表的知识权威体制相互制约、相互促进、相互协调。同时还伴有工会等教师团体组织、社团等学生团体组织的局部利益诉求。在这些社会关系中，既包括了共同的利益取向，又涵盖有不同的利益诉求。这就要求中国特色现代大学应在制度上形成对其运行机制有约束力的机制，“在自身利益或局部利益与社会公正发生冲突时，作为有良知的理性组织，大学应当选择社会公正，成为体现、维护、促进社会公正的自律场所。”［2］（p13-19）

但是，现实的情况是，传统的中国高校内部组织结构中，利益相关方参与度明显不够，民主权力处于弱化或边缘地位，从而容易导致高校在制定相关决策时在一定程度上损伤了程序公正或结果公正。构建中国特色大学制度，就是要在党委领导下的校长负责制的权力框架中，通过完善和制定校院（系）“教代会议事规则”、学生群团组织参与学校决策制度等来维护和保障民主权力的作用与地位，促进利益相关方的有效参与并最终形成一整套涉及规范大学组织及其成员行为规则、处理大学内部各种利益关系的议事规则和沟通机制。

三、进一步完善高校党委领导下的校长负责制的运行机制建设

好制度需要硬落实，不断提高贯彻执行党委领导下的校长负责制的水平，需要在制度运行过程中进行制衡、检验和解决。因此，完善高校党委领导下的校长负责制，需要从决策、沟通和督查三方面建立良性的运行机制，确保在实际运行过程中党委领导下的校长负责制能够科学、有序和高效。

1.进一步完善决策运行机制。

根据《高教法》、《条例》的有关规定，党委会是高校的最高决策机构，统一领导学校工作；在党委全委会闭会期间，党委常委会负责履行党委全委会的职责；全委会是高校最高行政决策的常设机关，以全体会议的形式进行集体决策；校长办公会是在高校党委的领导下，讨论教学、科研和其他行政事务的组织结构。坚持和完善党委领导下的校长负责制，一方面需要对党委全委会、党委常委会和校长办公会的职能内容进行明确界定，另一方面也要对其各自的决策运行机制进行科学的规范，制定相应的议事规则，保证各自责任明确、分工科学。

2.进一步完善沟通协商机制。

如上文所分析的，高校作为一个“异质组织”，是一个构成人员复杂、目标多样、权力结构多元的社会组织，其正常运行依赖于政治权力、行政权力、学术权力和民主权力之间的相互制衡和协调，依赖于党委领导权、校长行政权和各职能部门、学术组织和其他团体组织之间的整合与交流。因此，为坚持和完善党委领导下的校长负责制，需要建立一套深度对话与平等协商的沟通机制，包括不断建立健全校领导接待日制度、校务公开制度、下基层调研制度、监督反馈制度、民主生活会制度，并建立定期向民主党派、老干部进行意见通报和征求等制度。一个完善的沟通协商机制，可以使政治权力的决策和在行政权力的执行过程中，制度设计者、决策者与利益相关方之间能够就具体问题进行充分、耐心细致的交流，交流的目的不止于消除分歧，而是通过沟通“一方面谋求大学制度的利益相关者对大学制度预案或者正在运行的制度有全面深刻的理解，另一方面也为大学制度设计者（处于领导地位的个体或者集团）提供了解该制度所约束的对象或利益相关者的不同意见的良好机会，进而为制度的科学化、正义化奠定坚实基础，并且可为建构心理契约创造有益条件。”［3］（p37-42）

3.进一步完善督查督办机制。

使制度规范得以实现的督查机制是制度运行的一个重要环节。坚持和完善党委领导下的校长负责制，需要建立一套能够行之有效、落到实处的督查机制。从政治权力和行政权力的角度来看，高校主管部门应该对高校党委领导班子进行定期的检查和监督，高校党委应对领导班子成员进行定期的检查和监督，高校校长应对行政职能部门成员进行定期的检查和监督。如果职能、决议、制度在日常运行中出现问题，应该先由领导决策层行使纠错权力；如果是决策本身出现偏差，则需要由党委全委会、党代会来行使纠错权。在内部监督之外，还需要强化和发挥学术权力和民主权利对政治权力和行政权力的民主监督作用。首先，需要强化高校内部民主监督的效能，尤其是要注意发挥学术权力在行政事务中的咨询与制衡作用。“学术功能是高校最为主要和不可撼动的部分，也是大学成其为大学的关键”。［4］（p62-66）要明确学术委员会在学术事务中的独立发言权和监督权，确保发挥其对行政事务的监督作用。其次，要进一步明确和完善教代会制度的功能与内容。“我国高校内部民主监督的本质是‘以权利制约权力’，其基本形式是教职工代表大会制度。”［5］（p86-91）这就需要我们加强教代会制度的法制化、规范化建设，创新教代会制度的形式，重视并加强民主党派、工会、学生社团、学联等群体或团体的民主监督作用，最终建构一套完整的以教代会为中心的高校民主监督机制。

［1］［美］道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.杭行，译.上海：三联书店出版社，1994.

［2］蒋凯.社会公正与大学角色［J］.高等教育研究，2007，（3）.

［3］陈彬.大学制度正义：旨趣、机制与行动——基于罗尔斯和马格利特正义理论的双重视角 ［J］.清华大学教育研究，2008，（5）.

［4］汤萱.我国公立高校内部权力研究——基于治理理论的视角［J］.大学教育科学，2009，（3）.

［5］毕宪顺，赵凤娟.高等学校的民主监督与权力制约——以教职工代表大会制度为基本形式［J］.教育研究，2009，（1）.

责任编辑 张 豫

G647

A

1003-8477（2016）06-0168-04

吴敬东（1969—），男，法学博士，华中师范大学学校办公室主任，机关党委书记，保密委员会办公室主任。