农村基层治理法治化的制度内涵与发展目标研究

彭澎

（中共湖南省委党校，湖南长沙 410006）

农村基层治理法治化的制度内涵与发展目标研究

彭澎

（中共湖南省委党校，湖南长沙 410006）

农村市场化带来的经济社会转型客观上推动农村基层治理模式的变革，农村基层治理法治化成为推进基层治理现代化发展的象征。农村基层治理的以往分析主要注重治理的政治内容，没有抓住基层群众性自治所揭示的基层治理的法治方向，没有紧扣农村社会法治建设的时代场景，忽视和缺乏对基层治理自身法治内涵的深刻探讨和深度挖掘。基层治理模式的创新和变革具有鲜明的法治内涵和法治特性。法治化的基层治理既需要对农村基层的经济政治资源进行整理和组合，更需要在法治理念的指引下进行基层治理制度的调整和革新。农村基层治理法治化具有丰富的制度内涵和明确的发展目标。

农村基层治理；法治化；制度内涵；发展目标

伴随着国家现代化的发展进程，整个社会的组织框架、利益结构与权力体系发生了前所未有的深刻变革，社会发展的动力机制、目标方向与运行规则开始了逐步变迁，农村基层成为社会变革与发展变迁的重要地域，农村基层的运行体制、管理机制和普通百姓的生活状态在现代化和市场化的快速发展中发生了根本性的转变。从1978年开始的农村制度改革和市场化选择带来了我国农村基层社会的不断转型与治理体制的持续变革，而这一基层治理变革态势在农村市场化改革不断加强的今天仍在持续性地展开和深化。有学者认为，新中国成立以来，农村基层治理体制和管理制度经历了两次重大的变革，即人民公社管理体制和村民自治治理体制，从“社队制”转变到“村组制”，人民公社管理体制构筑在早期计划经济体制和城乡二元分离体制基础之上，村民自治治理体制构建在计划经济逐步改革和城乡二元分离不断弱化的基础之上。当前，农村市场化发展道路和城乡一体化建设是农村基层社会发展的趋势，它势必会带来我国农村基层治理体制和管理制度的再次历史性变革，也就是说构建与农村市场化发展和城乡一体化建设相适应的基层治理体制已经成为第三次农村治理变革的重要内涵。有学者认为，历史形成的农村封闭式的管理模式排斥农民对乡村事务的管理，出现了‘民主悖论’现象，更多体现的是官僚制的色彩，而农村市场化发展的改革路径则激发了农民政治参与的强烈需求，这将是农村基层治理再次变革的重点内容。农村自1978年以来启动的改革进程和逐步加强的农村市场化发展道路是引发中国农村经济体制、社会结构、治理制度发生演变的深刻原因，也为推进现代农村的基层治理发展创设了客观基础，农村社会多元化、利益多元化、主体多元化的现代化需求使得传统的由政府提供公共资源的管理体制已经不相适应，因而，推进现代农村的基层治理发展其时已至、其势已成。有学者认为，现代农村民主政治发展和基层治理体制变革在路径选择和制度规划上要坚持一个基本准则，既不能影响到农村市场化发展多年来形成的基本利益结构，又要最大限度地增加和创设原来所没有的利益元素，特别是要稳定并逐渐扩大政治利益，不需要对业已成熟的农村基层政治框架和权力体制进行调整，而要完善和优化治理机制和参与渠道，满足农村现代化发展中多元主体的政治需要与参与利益。很显然，这就要求现代农村的基层治理发展要体现中国整体层面政治发展的四个基本特征：自主发展、主导发展、稳定发展和渐进发展，这既是包括农村在内的中国民主政治建设的根本方针与基本原则，也是现代化进程中中国民主政治体制改革和发展的条件与底线。既要适应农村市场化发展带来的治理变革需要，又要符合中国民主政治改革发展的基本要求，使得构建法治化的农村基层治理体制成为治理变革的关键举措和核心内容，因为推进农村基层治理法治化的思路与策略，恰好能最大限度地保证包括农村在内的中国民主政治的自主发展、主导发展、稳定发展和渐进发展，恰好与中国特色的农村基层民主政治建设道路呈现出了理念共融、目标共生和路径共通的内在一致性。

在农村基层治理体系中，法治独特的制度优势与运行规则具有行为规范功能、法律保障功能、制度整合功能、价值导向功能、人格塑型功能、权利保护功能和秩序调控功能，可以发挥推动、保障和激励作用。法治通过完善的体系规则和健全的责任机制来规范农村基层的治理行为、分配社会主体的治理责任，为基层治理体制构筑起合法的制度框架和权威的运行结构，通过强化法治在基层治理中的基础地位，有效调整、约束和规范农村社会中不同主体间的关系，实现对基层治理的规制和保护，让农村市场化进程中基层社会的主体利益得到优化、治理资源得到整合，让多元化主体的政治参与热情、乡村治理请求和正当利益诉求得到满足，通过制度的形式稳固和解决农村市场化带来的问题和矛盾，保障基层治理的制度效果真正实现，保障基层治理的法治秩序真正形成，从而在根本上提高农村市场化进程中基层社会的治理能力。

一、发挥法治的行为规范功能：实现农村基层的规范治理——基层治理法治化发展的基本目标

30多年农村市场化的发展推动了农村现代化的发展进程，带来了农村的经济发展和社会进步，同时，由于农村法治建设的滞后及市场化发展本身的弊端，使得农村社会结构和运行秩序产生了问题，社会多元化、主体多元化和利益多元化在刺激农村经济发展的同时不可避免地影响到农村传统治理的基本结构，带来了农村治理的困难，而这一些问题仅仅依靠农村自身的体制资源很难解决，况且农村基层基于传统因素的阻力难以形成与市场化发展相适应的基层治理体系，农村社会结构出现失衡，基层治理的问题层出不穷、效果不容乐观。基层治理体系和治理能力现代化的关键是基层的规范治理、有序治理，而实现农村基层规范治理的关键则在于推进基层治理的法治化，通过构建完善的法治框架，发挥法治在农村基层治理中的行为规范功能，实现基层治理的法治化、制度化和规范化。有学者认为，制度是以具有权威性、强制性的文件及其形成的体系来体现自身的价值选择和利益目标而对主体具有约束性的行为规范。[1](p110)制度最大的作用在于通过形成权威体系来约束主体行为以实现规范秩序。农村基层在历史上依靠的是强大的国家权力以形成控制基础而产生的制度性的社会秩序，制度权威产生的前提是国家权力的下沉乡村。后来的农村市场化进程在催发社会主体利益多元化追求的同时也客观上激发了农村主体的政治追求和参与要求，而在满足基层政治参与和治理诉求方面，国家对农村基层的制度供给是输出不足的，因而这一阶段基层治理的规范秩序没有形成。“在处于现代化之中的社会里，政治参与扩大的一个重要转折点是农村民众开始介入国家政治。”[2](p74)而“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”[3](p55)“除了要在政治体系内部建立政治平衡和政治文化的凝聚机制之外，还要在社会上建立分解社会冲突、吸附社会动荡的机制和能力，以实现政治的稳定。”[4](p103-105)因而，农村市场化进程中基层治理的变革成为必然，构建基层治理的规范模式与运行制度成为客观要求，治理规范成为农村基层治理转型的基本方向。有学者认为，“一个社会复杂且文明的政治共同体的形成，很大程度上取决于该社会内政治组织和程序的力量，而这种政治力量的形成又决定于该政治组织和程序得到国内民众支持的范围大小，以及该政治组织和程序能够获得的国家制度化的规范程度。”[2](p12)

与农村市场化过程相适应的是推进基层治理的现代化，而治理规范程度是治理能力现代化的主要标识。现代农村的基层治理追求的是一种规范治理状态，即有权威性制度体系规制和保障的基层治理的有序进行，体现在具备规范的基层治理体系、规范的基层治理模式、规范的基层治理流程上，一方面既规范农村社会中各种权力主体运行的基本方式，另一方面又保障各类权利主体特别是农民群体的基本利益主张，并为此搭建一个治理主体之间和谐规范的运行框架，从而实现农村基层不同主体与各类权力之间的稳定秩序。

规范行为是法治的基本功能，法治是在规范行为之中彰显公平正义与维护权利之价值追求的制度化的最高体现，法治具有的一个基本功能就是规范行为以形成一种符合正义的基本秩序。“任何法律制度的根本目标都不应当是为了建立一种权威化的思想，而是为了解实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。”[6](p28)基层治理法治化注重发挥法治的行为规范功能，通过制度设计与行为实践建立一种体现正义趋于规范的农村基层治理体制，对农村社会中的国家权力部分进行制约与约束，对社会主体和农民群体的治理权利部分进行规范和保障，构筑和完善充分彰显法治本身所崇尚的民主、权利等价值理念的农村基层治理模式与权力结构，以实现农村社会治理秩序的和谐稳定与公平正义。基层治理法治化是在农村经济社会现代化发展与基层治理现实困境共存的时代背景之下，通过加强对基层治理体系的规制与规范，稳固和夯实以秩序为根本的治理结构，明确和保障社会主体与农民群体在基层治理中的自主地位，消解农村经济现代化与基层治理困境的制度藩篱，构筑起农村基层治理的规范体系、规范制度和规范秩序，实现农村基层治理模式与农村现代化进程之间的良性互动与共同发展，真正实现农村基层治理能力的现代化。

二、发挥法治的法律保障功能：实现农村基层的自主治理——基层治理法治化发展的实践重心

农村市场化发展带来乡村社会结构的变化和社会主体的多元，保障多元主体的政治利益、实现农民群体的自主治理离不开基层治理法治体系的形成。长期的历史发展表明，农民群体不再只是被动地适应农村政治、经济、社会的发展，相反，农民群体具有创造性和自主性，能够成为也一直就是推动农村社会发展的主导力量，他们是必须依赖的中坚力量，是农村基层治理最基本的体制资源与发展力量，他们可以通过自己的亲身实践影响甚至改变农村基层治理体制的现实与未来。农村基层治理中农民群体参与治理的自主空间有多大、自主性有多强是衡量现代农村基层治理的重要指标，现代农村的基层治理模式应当是具有较大宽度、较高广度的多元主体共同参与且治理主体自主性较强的体制机制。同时，自主治理是现代农村的基层治理发展的基本原则，农民群体在现代化的基层治理体制中应当具有较大的自主性和较强的创造性。从某种意义上说，在农村现代化进程中基层治理出现的困境都与农民群体是否具有自主性、能否完全自主治理有密切关联，现代化过程中农村基层治理中存在的现实问题能否解决、治理框架能否在实际中发挥作用，关键在于基层治理中农民群体的治理权利能否自主实施以及农民群体参与基层治理的自主空间有多大、自主性有多强，农民群体能不能表达自己的治理利益、能不能决定自己的治理行为。“问题的实质不在于资源环节上（集权与分权），而在于国家分权后，社会是否能够真正自治自律”。[6](p137)而真正的自主治理只有法治才能保障。

法治具有法律保障功能，保障主体权利的多元存在，保障农民群体的自主地位，保障社会主体的治理空间，农村基层的自主治理才能成为可能。自主治理是体现农民群体具有治理主体独立地位的关键内容，是检验农村基层是否具有自治性的重要标志，只有每一个独立的农民主体在农村基层治理实践中具有一定的自主性才能认为基层自治的格局实实在在地存在。自主治理是维持农村和谐与秩序稳定的根本基础，农民群体能够独立参与到基层治理过程中来、具有自主的治理地位、可以按自己的意志发挥一定的自主作用，才能够维系基层治理结构的平衡。自主治理是农村市场化改革和现代化发展的客观要求，是农村基层社会多元化、利益多元化的根本表现。自主治理主张的基本价值就是农民群体是管理乡村社会事务的真正主人、农民群体是农村治理体制的真正主体，这是农村基层治理法治化的发展方向，也是基层治理法治化的重要使命。推进基层治理法治化通过构筑法治的治理框架，树立起维护农民群体治理主体地位的法治权威，形成自主治理的基本环境，这是实现农村基层自主治理的前提和基础。推进基层治理法治化通过明确各类主体的法治责任，可以细化农民群体在基层治理中的具体作用和行为规则，形成自主治理的基本制度，这是实现农村基层自主治理的手段和方法。推进基层治理法治化通过发挥法治的法律保障功能，维护和保障农民群体的民主权利与治理权益，通过制度性的规则保障农民群体自主治理积极作用的发挥，构筑健全完善的法治框架激发和调动社会主体参与基层治理的热情，实现农村基层治理模式的法治转型与现代变革，这不仅是推进农村基层治理法治化的基本目标，也是实现基层治理法治化发展的价值追求。

三、发挥法治的制度整合功能：实现农村基层的开放治理——基层治理法治化发展的根本重任

历史上传统的农村治理体制建立在国家权力对基层社会高度控制的基础之上，国家政权下沉到乡村的管制体系阻碍农村社会主体的交流互动，农村各类资源紧紧地被限制在土地之上，造成传统的农村基层治理体制具有封闭和保守的特征。新中国成立后农村政策的施行开始破除基层传统的封闭环境，农村社会开始出现开放自由的零星现象。20世纪70年代末开始的农村市场化改革，使得农村基层的经济资源逐步脱离制度性的束缚，自由流动的步伐加快，农村经济的发展打破基层社会原有的保守体制，现代的思想文化也逐步渗透到农村社会，农民群体在农村现代化发展影响下不再是过去封闭保守的形象，已经成为能够认识理解现代理念与文化观念的新型社会主体。拉兹洛认为，人类在生活中逐渐生成的思想理念、价值观念和信念信仰并不是没有用的装饰物，而是在世界历史发展中起着重要作用的催化剂，它们的凝聚不仅产生了世界的技术革新，更为重要的是成为社会进步和文化发展的根本基础，引导人类社会和文明历史的前进。[7](p36)农民群体知识结构的改善、文化观念的增强以及经济与利益的多元格局改变了他们过去对乡村事务的关注态度，政治参与热情提高，客观上使得农村基层治理呈现出开放的趋势。开放式治理是农村市场化运行中经济结构与社会体制发生变化给基层治理变革带来的客观要求，也是现代农村的基层治理的重要内容，而开放式治理结构的形成需要健全的法治体制发挥制度整合的功能以提供制度基础。构建农村基层的法治治理体制，将基层存在的治理方式、治理模式、治理手段和治理经验等社会制度资源进行重新认识、统一组合和系统整理并加以创造和深化，以具有包容性的态度尊重农村基层现有的各类主体利益，并在统一的法治框架下通过制度性的参与来行使或实现自己的政治权利。

法治具有制度整合的功能，源于法治具有包容性特征。法治尊重和保护不同主体、不同力量、不同立场所体现的不同的价值追求与利益主张，能够实现多元文化、多元思想和多元利益在国家与社会中的和谐共存，从而可以实现农村基层治理制度的整合，从而为开放式的基层治理框架提供制度保障。基层治理法治化通过完善基层法治体制的手段，可以将基层各类治理制度有效利用，从而将农村社会的治理主张、政治诉求以及社会利益固化为主体权利，并保障和维持各类主体治理权利的行使，极大程度地拓展了基层治理的运行空间，改变了传统农村基层治理的封闭状态，为基层治理注入了主体自由的基本活力，适应农村现代化发展而带来的基层治理变革的需要。构建基层完善的法治化治理体系，通过规范基层的治理秩序、维护农民群体的主体地位、保障社会主体的参与权利，使得农村基层在开放式的治理过程中既能够实现基层治理制度的政治目标，又能够体现其社会效益，让市场化过程中农村多元的主体利益和参与主张有规范合法的表达渠道，从而能够形成农村经济社会现代化发展和基层治理开放式进行及政治参与包容性存在的互惠、互动的发展局面，实现农村基层治理模式由工具价值向规范价值、秩序价值的制度理念的根本性转变。

开放式治理是基层治理法治化的重要特征，开放式的治理才能实现基层治理的公开透明，开放式治理才能保证基层治理的公平正义，也才能真正实现和有效保障包括农民群体在内的每一个社会主体的基本权利，这恰好完整体现了法治的基本精神和价值追求。基层治理法治化是基层制度体系中最有利于维护公平正义、最有利于保障治理权利、最有利于实现农村社会和谐稳定的现代治理模式。现代农村的基层治理要求的是具有开放性、竞争性和包容性的治理，基层治理法治化不仅能够创设和优化体现公开透明的治理制度，而且能够构建和完善彰显公开透明的治理程序，在法治化的基层治理框架中，基层治理不仅能让每一个村民亲眼所见，而且能让每一个村民亲身参与其中。以法治为基础和保障的农村开放式的基层治理，使得民主治理、基层自治不仅能够成为现实，而且能够以农民群体和社会主体看得见的方式来实现。

四、发挥法治的价值导向功能：实现农村基层的理性治理——基层治理法治化发展的关键环节

历史上传统的农村基层治理体制是以“国家政权——社会权力”代表的乡村二元权力结构为建构基础的，国家政权自上而下进入农村社会，社会权力自下而上代表社群利益，国家政权在二者之间的关系处理上发挥着主导作用，错误地把国家政权与社会权力对立起来，以农民群体为主体的社会力量在传统农村治理历史中其作用被国家政权的强制统治力所掩盖，究其原因，在于一直以来错误地认为农民群体参与基层治理不可避免地带有感性色彩。因而，在农村市场化发展中不停地在反思和检讨传统农村基层治理的弊端，把它归咎于国家权力的强制性权威，淹没了基层社会主体的力量，尝试将国家权力从农村基层治理场域中排除出去，将农村基层建立成简单的民主自治的治理格局，强化农民群体在基层治理中的主导地位。当然，这也是对农村市场化进程中基层治理结构的误解。尽管农民群体在农村市场化改革中的主体作用不断被突出，农民群体自身的政治观念、参与意识和管理能力也在不断增强，但是构筑现代化的农村基层治理模式必须仅仅依靠农村现有的基本政治体制和管理组织结构，问题的关键不在于突出谁或者排除谁，而在于国家与农村的关系要理顺，核心在于国家权力与农村社会之间形成一种动态平衡的治理状态，这才是符合农村实际情形的理性的治理模式，农村现代化进程中理性的基层治理模式绝对不是以国家权力退出农村舞台为基础的，失去国家权力在农村社会的治理功能，单纯地以农民群体和社会主体为力量的基层治理无法解决市场化运行中农村社会存在的复杂管理问题，失去国家权力的治理基础只会导致农村基层治理的无序和混乱。从一定程度上说，农民群体和社会力量在农村基层治理中的主体作用能否发挥以及发挥的状况如何是检验现代农村基层治理能力的重要指标，但也不是纯粹简单的只有农民群体和社会力量的治理主体作用，尽管要注重农民群体在基层治理中地位的彰显和作用的发挥，但是简单地依靠农民个体或者一味地扩大农民政治参与都不是现代农村理性的治理设计。农村基层治理是一个系统工程，不再只是一个制度构建的简单问题，需要在现代化发展和市场化进程中寻找实现国家权力与农村社会可以互动平衡的和谐状态，不能脱离农村实际和国家实情，而要发挥法治的价值导向功能，着重解决农村基层治理体制中权力结构的合法、合适、合理的关键问题，实现农村基层理性的治理，达致农村基层理性的治理状态。

法治具有价值导向的功能基于行为理性是法治的最基本运行方式，这既是法治体制产生的基本条件，也是法治的价值导向功能的最终结果，之所以能够在法治框架之下用理性的方式来看待事物和做出行为，关键在于法治较之于其他制度更能够体现公平正义，能够满足人类社会发展所崇尚和主张的最基本的价值追求。“维持一个现存秩序的成本要涉及对现存体制的合理性的理解，当社会成员都相信这个制度是公平的时候，规则等制度的执行费用就会大量减少。”[8](p59)法治的价值导向功能就是通过法治理性的基本标准对各类行为所追求或者主张的价值理念进行评估和选择，形成法治状态之下行为所能达到的最终平衡，这就是一种行为理性或者实践理性的表现。“每一种政治制度的结构都有其‘相适应’的心理，不同的心理迎合于不同的政治制度，一旦某种政治制度的结构无端地偏护某种特定的心理认知，这种政治制度便无公正可言。因此，政治结构必须有一个衡量其公正的标准。”[9](p5)农村基层治理的法治化通过构筑基层治理的法治体制，发挥法治在基层治理中的价值导向功能，构建与形成符合治理所需的公平正义与民主自治的制度环境，激励农民群体和社会主体以及其他治理力量理性的政治参与。传统乡土社会对基层治理的追求更多体现在治理的现实结果上，即强调治理的实际效能，对基层治理制度本身应当体现的价值精神与基本追求忽视过多，进而造成对基层治理体制的工具性认识，很少甚至完全没有发觉到基层治理制度自身的价值主张。基层治理法治化将制度的价值主张与法治的价值导向有机结合起来，理性对待基层治理所可能产生的利益冲突与选择，在实现各类主体政治利益的同时，又能体现其社会利益，适应市场化背景下农村社会发展的需要，可以实现农村基层的理性治理。

五、发挥法治的人格塑型功能：实现农村基层的独立治理——基层治理法治化发展的基础模式

历史上的传统农村，农民群体不具有生产资源的控制权，传统体制带给他们贫困与落后的命运，不具有独立性是他们的时代特征，经济、政治等各方面受到控制使得他们必须依赖于国家的政治制度与体制权威才能正常地生活，其中一个突出的表现就是农民群体不是乡村治理的主体，不具有独立性，相反却成为乡村治理的对象。近代农村社会开始打破这一社会结构，但直到基层群众性自治制度确立的民主自治内涵和基层治理体制引入农村社会后，特别是农村市场化发展过程中农民群体经济财富、思想观念、文化素质的变化以及各项权利的完善，使得农民的独立性显著增强，独立地参与农村治理成为基层治理的制度特征。市场化改变了原有的农村经济发展模式，由注重权力控制和体制权威的控制型资源分配机制转变成体现平等、自由且公正的调控型资源配置机制，破除了资源分配与经济发展的权力控制结构，建立了平等、自由、公正的市场选择机制和市场运行环境，农民群体成为自由和独立的个体。农村市场化带给现代农村最大的改变有两个方面：一个是农村生产力得到解放和发展，经济结构发生改变，农民在经济领域的自主性、积极性和独立性明显提高，并有稳固的国家法律体系在持续性地提供制度保障；另一方面是农民群体在经济独立性增强的同时，对传统农村组织的控制依赖不断减弱，原有的农村管理模式已不能完全适应新时期农民群体的现实需要，农村基层治理体制具有调整的必要。特别是农民群体在市场化过程中不仅参与基层事务的热情和兴趣在不断增加，而且参与基层事务的管理能力有明显提高，突出体现在：农民群体的政治认知能力、政治识别能力、法律理解能力表现出作为独立个体存在的治理基础，基层事务的分析、认识、决策、管理和监督等各方面的能力展现出作为独立个体存在的基本人格。自治成为农村基层治理模式的基本特征，独立治理成为农村基层治理模式的根本内涵。而独立治理的真正实现和长久维持，真正体现治理中农民的治理独立地位，需要通过推进基层治理法治化建设来实现。

法治具有人格塑型功能，因为法治突出强调人的主体地位和根本作用，人是法治的出发点与落脚点，能够塑造、框定以及实现人格的真正独立。法治相比较于其他国家和社会的治理制度，它更加强调人的价值、尊严与独立，更加注重人的主体、根本和基础作用，更加突出人在其中的中心、重心和核心地位。法治是以人为本的制度体系，法治具有人格塑型功能是法治的人本理念和人本精神的集中体现。法治不仅通过严格的法律形式确认人的自然属性，同时又赋予人的社会政治地位与各项行为资格，以保障人的某些自然权利，而所有这样一些人格塑型的基础功能又都是将人建构在一个公平正义的社会环境和制度体系下来对待的，不仅要强调人的独立个性，而且更强调在平等公正的制度下独立性的彰显。因而，法治成为个体独立性存在的基础，成为个体独立性实现和保障的前提。

“真正实现人的权利是建立在人不具有附属性的基础之上，政治资格是政治权利实现的前提，而政治资格是人在政治上具有独立意见能够独立选择政治归属的表现，人应当要有能够独立选择的政治资格，只靠简单的自然人个体是不会产生任何权利的。”[10](298-297)应当说，独立是政治现代化的体现，是个体独立选择政治归属、独立发表所代表的政治主张而不是强制性地控制参与。农村现代化进程中，农民群体能否独立地参与基层治理成为新时期农村政治现代化发展的本质特征。

有学者认为：“独立是任何社会下个人价值实现的基础，任何时期政治共识的形成都是建立在以个体独立为基础的追求利益和实现价值的复杂过程之中，矛盾和危机的存在是人类社会必然出现的现象，有效解决这些问题就必须要形成在独立发表意见基础之上的共识，独立的政治人格是个体选择政治归属、发表政治意见、处理政治事务、参与政治活动的前提基础，而所有这一切又都建立在具有能为大家所认可的独立政治人格的思想内容和运行方式，这是一切政治组织存在并发挥作用的条件。”[11](p333)基层治理法治化是农村市场化发展以来乡村民主政治和基层治理鲜明的发展趋势，基层治理的模式结构越加注重发挥农民群体在其中的主体作用，以基层群众性自治为载体的农村治理制度作为基层民主法治制度的重要组成部分，其根本目的就是要通过法治的形式体现和保障农民群体在基层治理中的自主性和独立性，真正成为享有民主和自治权利的独立的治理主体。有学者认为：“政治运行过程中的政治思维、政治思想和政治立场是个体独立性的表现，内含了个体深藏在自己的思想结构中支配自身独立认识政治关系的价值观念。个体因为具有独立的政治观念和政治立场及参与政治的能力能够产生强烈的政治自信，而这种政治自信反过来又能更加坚定个体按照自己的价值主张选择政治方案或表达政治意见的独立立场。”[12](p23)独立是“人的根本属性和基本特点，是人类在外在世界和内在社会环境中生活的最基本的方式”。[13](p2)农村经济市场化以及由此带来的政治现代化发展客观上导致农民群体在对待政治经济权利和社会事务时的独立性增强，这本身既符合政治进步和社会发展的规律，又是人性化生活方式的集中反映，“表明了人们已经厌恶了政治上被统治、经济上被控制、生活上被压迫的局面，希望进入到一个能够真正体现独立主体通过自己的行为影响社会、从而体现自己作为独立个人应当具有独立性的个体价值。”。[14](1-3)村民渴望通过自己的独立意识和实践行为在参与政治的过程中来实现自己的政治理想、政治目标和利益需求，这已成为农村基层治理发展的基本特征，独立治理成为农村基层治理发展的根本标志。基层治理法治化通过完善基层的治理体制和社会事务管理机制，充分发挥法治的人格塑型功能，以健全的法治体制形塑和保障村民的独立主体地位，构筑公平正义的治理框架，使得独立治理能成为基层治理中村民行使权利的基本方式。

六、发挥法治的权利保护功能：实现农村基层的积极治理——基层治理法治化发展的运行原则

传统的乡村治理中，农民没有表现出较高的参与热情，一方面由于村民在历史上并不是农村治理的真正主体，没有参与的积极性；另一方面传统村民在封闭守旧的乡村社会与乡土体制中产生了保守观念与封建思想，过度依附封建体制生存而没有参与政治的空间。传统自给自足的小农经济结构限制了经济发展体制的改造，经济地域的狭窄空间和农民生活方式的因循守旧使得传统治理中的村民不具有参与治理的积极观念。而且，农村传统的社会格局限制了乡土文化的对外交流，乡村礼俗和封建思想的长期教化严重影响到农民群体的生活方式与处世态度，在政治参与上冷漠慎行，农村不具有积极参与治理的社会活力，广大村民积极参与基层治理的体制机制没有形成。有学者认为：“传统农村政治参与局面没有形成和民众参与缺乏制度性的渠道是当时农村治理的真实反映，既有农村基层政治层面的原因，也有农民不具有积极参与的思想观念的原因，对政治的淡化还因为基层无望的政治状况和没有活力的社会环境。”[15](p59-69)同时，国家政权下沉到乡村，在基层治理中主导作用不断加强，国家权威在乡土社会的扩张客观上也使得农村基层社会活力的激发缺乏体制上的推动，农民群体参与基层治理既缺少制度保障，又没有现实渠道。一直以来，国家权力是影响农村基层治理模式的主要原因，一直在农村基层治理结构中居于主导地位，也影响着农民群体参与治理的积极性。有学者认为：“国家政权一直以来保持着在乡村社会的持续性和稳定性的渗透和扩张，但是自20世纪以来在基层呈现出稳定的发展趋势并有制度在保障和规范”。[16]其中，基层治理法治框架的不断形成与成熟让基层政权的行使更加规范，基层治理法治化一方面对基层国家权力的运行进行限制和约束，另一方面又让村民参与政治的权利变成现实，积极参与基层治理具备体制基础和制度保障，激发基层治理的社会活力。

法治具有权利保护功能，一方面法治通过完备性的制度可以保障主体的政治、经济、社会和文化等各项权利，尊重公民个体的权利主体地位，使得社会权利保护具有主体基础。另一方面，法治规范基层治理的运行机制，构建平等正义透明的治理环境，尊重村民个体自治权利的实际享有，激发农民群体广泛参与基层治理的积极性、主动性和创造性。有学者认为：“社会活力，就是一定自然、历史条件下，一定社会系统的生存与演化的内生的自主能力。”[17]其中，最主要的就是社会主体的行为活力和创造活力。社会发展既要有良好的秩序，更要有积极活跃的活力。两者共同存在，社会才有可持续发展的基础。农村基层治理法治化就是通过主张每个个体的自由和权利为宗旨的法治精神，最大范围地实现和保障每个村民个体的自由、民主、自治的权利，使农民群体成为基层治理积极活动的行为主体，从而激发基层治理的社会活力。同时，法治具有特殊的制度品质，宽容、理解和尊重社会的多样性、权利的多样性和利益的多元化，得以激发参与基层治理的各类主体的积极性，实现农村基层的积极治理。

农村市场化发展改变了农村的政治、经济、文化和社会结构，也带来了基层政治制度和治理体制的发展，农民群体成为经济发展的独立主体，同时政治意识和基层治理的参与观念都得到提高，而以基层群众性自治为载体的农村基层治理实践也让村民感受到了治理主体的重要地位和政治权利的行使价值。基层治理法治化是顺应农村政治、经济、社会发展实际情形、实现农民群体参与治理的政治权利、提高农村基层治理能力和水平的理想模式与最优状态。实现农村基层的积极治理在于村民都认识到基层自治作为法定权利存在的价值和内涵，在于具有彰显民主、自治价值的治理体制与制度框架来保障法定权利的现实行使，而推进基层治理的法治化可以发挥法治的权利保护功能，是实现基层积极治理的有效路径。通过完善基层治理法治化的制度体系，让村民享有的法定的政治、经济、文化和社会权利得到尊重和保障，从而可以实现基层治理的公正，这是实现农村基层积极治理的根本前提。通过健全基层治理法治化的运行机制，让村民享有均等的政治参与机会，从而可以实现基层治理的平等，这是实现农村基层积极治理的关键基础。通过优化基层治理法治化的具体方法，让村民享有的政治权利得到平等实现，从而可以实现基层治理的正义，这是实现基层积极治理的重要环节。

七、发挥法治的秩序调控功能：实现农村基层的自由治理——基层治理法治化发展的核心理念

自由不仅是人类发展的基本要求，是社会发展的根本特征，也是政治进步的显著标志，是政治文明的发展方向。纵贯中西，自由成为人类追求的生活状态和政治目标。有学者认为：“迷恋自由和实现自由是我们生活在政治国家里的始终追求，对于国家政治的历史发展来说，权威、责任和义务都不是关键，自由才是最重要的。在自由美好的政治国家里，检验一切事物的标准是自由，而不是政治体制下人的好坏；确立政治权威和认定政治价值的标志是个人自由，而不是民族是否有荣耀。”[18](p243-244)在现代法治国家里，自由是公民享有的基本权利，也是公民具备政治主体资格的根本体现。在传统的乡土社会，国家权力对社会控制的力度较强，绅治成为乡村官治的主要途径和封建治理的典型形式，农民群体对封建体制和官治王权具有较强的依附性，因而在政治上受到封建权力和传统体制的统治性管理，在乡村社会没有自由表达治理主张的权利，农民群体远离治理中心，成为被治理的对象。现代农村市场化在创造农村经济自由发展的同时，逐步改善和悄然改变了农村基层的政治状况，以基层群众性自治为核心的基层民主法治制度在农村社会的广泛实施与不断发展，使得每个村民在体制上都享有参与基层治理的法定政治权利，也使得每个村民在实践中都实实在在地行使着自治治理的权利。自由地表达自己的治理主张，自由地行使自己的治理权利，在农村基层治理的法治框架下已经逐步成为现实，基层治理的法治体制为农村社会构建起了体现平等自由内涵的基层治理模式。

法治具有秩序调控的功能，在于法治能够在实现自由的同时建立起一种规范的秩序，在建立秩序的同时能够充分地实现和保障自由。自由是法治的基本追求，秩序是法治的核心要素；自由是法治的根本精神，秩序是法治的重要价值。法治就是实现自由价值的秩序规则。离开了自由，秩序成为没有任何含义的概念；离开了秩序，自由成了容易被侵犯的对象。正如哈耶克所说：“存在一种长期性、永恒性的秩序是社会生活的基本需求，如果没有这样一种长期性、永恒性的秩序，则所有人都不能完成他的事业，甚至连最基本的生活要求都不能满足。”[19](p121)英国政治家霍布斯曾描述的“一切人反对一切人”的自然状态实际上体现的是人与人之间存在矛盾冲突的状态，而这种状态恰好是自由让社会失序的表现。每个人都有自由的权利，但每个人的自由都不是绝对的，自由如果没有行为的边界，肯定会损害到别人的自由，这就会产生霍布斯所担心的社会失序，因而通过法治建立起自由权利行使的边界和范畴，就能改变这种状态，建立起社会秩序。哈耶克认为“社会秩序是每个人都能够有效地预判自己的行为，能够利用自己的知识，成功地预判到自己能从其他人那里获得需要的帮助”。[19](156)可见，社会秩序是一种既有自由又有理性的行为方式，而这样一种个人行为合理且可控的状态需要外部框架的支持。庞德认为：“法律秩序就是一种控制行为、控制社会的最基本、最有效的方式，它是其他控制方式产生的基础，其他方式都在它的监控之下运行。”[20](p66)法治的秩序调控功能就是通过制度性的方式适时调整和不断完善既能够体现自由精神、又能够实现自由行权利的社会秩序。通过秩序调控在切实保护公民自由权利的同时，让其他人的自由也都能充分地享有。正像哈耶克所说：“通过构建一套理性的具体的行为禁止和行为自由的法律体系，在它的控制之下，人人都可以自由地去追求自己的事业、实现自己的爱好，这是形成秩序和实现自由必不可少的基础。”[19](p96)

农村市场化改变了乡村社会的经济结构，客观上为推进农村基层民主政治制度发展创设了环境。农民群体的政治观念和政治意识普遍增强，他们已经由传统时期远离国家权力、依附国家体制的政治被动者演变到如今希望参与政治、能够参与管理的主体行为者。自由地参与基层治理，而不受到其他非法因素的干扰和影响，成为农村基层治理制度现代化发展的价值追求。“自由的缺失，也许没有让人们失去一般意义上权利的享有，但却让人们失去了在社会上生活的意义和在世界上生存的价值，正是这种意义和价值，才能让人的主张得到大家尊重、让人的行动得到认可”。[21](p112-113)政治自由是自由在政治权利领域的体现，是检验主体是否独立享有权利的象征，是体现人的政治尊严、政治人格和政治价值的基本标志，是人们从事其他一切活动和行为的基础。区别于历史上任何时期的现代农村基层治理法治化的基本要求，就是农村基层治理不是某个人或者某部分人的特殊权利，不是要让普通农民群体远离基层治理中心，而是要让村民成为基层治理的真正主体，要让所有村民都能自由地享有和行使参与基层事务管理的法定权利，这是基层政治现代化发展的关键标识，也是基层治理法治化的基本内涵。以宪法和法律为主要内容的现代法治体系赋予和确认了我国村民享有平等的政治权利，同时也在保障和实现着村民能够自由地表达参与意见、参与主张的权利。而每个村民参与基层治理的自由权利的行使，都是在充分尊重和包容他人同等权利的基础之上的，已经形成了法治秩序，每个人自由参与治理的权利都是一样的，都是同等的，都是没有差别的，这是基层治理法治化发展的基本立场，也是法治在基层治理领域发挥秩序调控功能的体现。基层治理法治化追求的根本目标就是：每个人在思想观念、知识水平、实践经历上都有不同，这也导致每个人在行使自己自治权利的时候，其所表达的治理意见和维护的利益内容是不同的，但有一点是相同的，那就是每个人作为基层治理的主体和参与基层事务的管理，他们都能自由地发表自己的意见和做出自己的行为，任何人都不受到非法的干预和阻扰，“你我是同样的人”。[22](p346)因为，在现代法治社会里，对于每一个村民来说，能否自由地行使权利比行使什么样的权利更重要，“相对自治而言，农村中的穷人更需要自由。”[23]

八、结语

法治作为现代社会的基本治理方式，是人类政治文明进步的标志，因为，法治较之于其他任何制度最能体现和代表现代社会的基本价值。农村基层治理的法治化就是在农村基层治理领域彰显和实现现代社会基本价值的治理体制，体现了农村基层治理和乡村民主政治的进步与发展，是国家与社会治理体系和治理能力现代化的基本标识。当然，法治提供的只是现代社会里人们生存和生活所需的最基本、最重要、最基础的制度保障。法治可以为人们追求自己的理想目标提供平等的制度保障，但法治本身并不能让人们实现自己的理想目标；法治可以让人们接受法律平等的规制，努力成就完美的人格，但法治本身却无法让人的人格更完美；法治可以让权力受到限制和约束，让人们免受专权之苦，但法治本身却无法实现每个人的人生幸福。正因为如此，基层治理的法治化也只是农村市场化进程中基层治理现代化发展的最基础、最根本、最核心的价值需求。基层治理法治化通过在基层治理领域充分发挥法治的行为规范功能、法律保障功能、制度整合功能、价值导向功能、人格塑型功能、权利保护功能和秩序调控功能，能够为实现农村基层的规范治理、自主治理、开放治理、理性治理、独立治理、积极治理和自由治理提供最关键的制度保障，只能是让农村基层治理的现代化发展走得越来越好，而要真正实现基层治理体系和治理能力的现代化还需要付出更多的努力和更多的尝试。

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责任编辑 申华

D616

A

1003-8477（2016）12-0028-10

彭澎（1981—），男，湖南省委党校法学部副教授、硕士生导师，法学博士，法学博士后。

2014年度国家社会科学基金青年项目“农村现代化进程中基层治理的模式转型与结构优化研究”（14CZZ028）的阶段性成果。