中国省级区域环境绩效评价方法研究*

董战峰 郝春旭# 王 婷 葛察忠

(1.环境保护部环境规划院，北京 100012;2.南京大学环境学院，江苏 南京 210023)

环境绩效评价是指利用适当的指标对环境管理成效进行持续的、阶段性的、定量的测量评估[1]5。环境绩效评价起源于20世纪80年代末企业对环境信息的发布。全球第1份企业环境报告是由挪威海德鲁公司发布的，它提出了环境绩效改善的目标[2]。此后，国际上许多企业相继发布了不同形式的环境绩效报告[3]。自20世纪90年代以来，不少国际组织，如世界银行(WB)[4]、国际标准化组织(ISO)[1]10以及联合国经济合作与发展组织(OECD)[5-6]等逐渐参与到评估中，使得环境绩效评估得到系统的发展，也使评估更加规范。我国对环境绩效评价的研究开始于1997年[7]，主要是企业层面的环境绩效评价，重点关注如何更好地提升企业环境效能。随后相关研究逐渐增多，主要集中于对环境绩效评价动因[8],[9]7、评价模式[10-13]以及评价方法[14-15]的探索和应用。然而，有关如何科学、合理地评价不同省份区域环境绩效，识别区域性环境管理成效和短板等研究比较少。

长期以来，我国“高投入低产出”、“高污染高消耗”的经济发展模式不可避免地带来了严重的环境问题。尽管各省(市、自治区)不断加大环境投入力度，但环境管理效果仍然不甚显著。推进生态文明建设，创新国家治理体系，必须解决这个问题，这就需要加快构建绩效导向的政府环境管理体制[9]8，形成长期、动态的环境政策效果监测评价系统。本研究采用主题框架法与驱动力-压力-状态-影响-响应(DPSIR)模型构建了环境绩效评价指标体系，以环境绩效指数(EPI)来定量地表征环境绩效水平，利用空间分析等表征手段对我国30个省(市、自治区)的环境绩效进行了评价，研究了我国省级区域环境绩效的表现特征与分布规律，以期促进我国环境管理水平的提高。

1 研究方法

1.1 构建指标体系

采用主题框架法识别出与省级区域环境绩效相关的主要问题，在EPI这个一级指标下确定了环境质量、生态保护、资源可持续利用及环境治理4个二级指标和14个三级指标；再利用DPSIR模型，根据政策相关性、系统完整性、精简有效性、数据可获性等原则，选取39个四级指标。依据上述方法，并根据各指标数据的相关性和区分度进行适当的调整，构建了本研究的指标体系(见表1)。指标权重采用平均赋权法确定，即采用自上而下的赋权方式，赋予每个二级指标25%的权重，再依据三级指标的个数为三级指标平均赋权，以此类推。

1.2 数据来源

本研究以2010年的统计数据为基础，所采用的指标数据来自《中国统计年鉴》、《中国环境统计年鉴》、《中国环境年鉴》、《中国能源统计年鉴》、《中国新能源与非化石能源年鉴》、《中国水土保持公报》等。

由于数据获取的限制，西藏、香港、澳门和台湾未进行评价，本研究只对30个省(市、自治区)进行了环境绩效评价。

1.3 数据标准化

目标渐进法可以有针对性地评价环境绩效[16]。在使用目标渐进法进行数据标准化处理时，将每项指标转换为0～100的得分。指标分为正向和负向两类，正向指标的实际数值越大越好，负向指标则越小越好。

正向指标按式(1)进行标准化。

(1)

负向指标按式(2)进行标准化。

(2)

式中：t为指标标准化得分；a为指标实际数值；amin为指标最小值；amax为指标最大值；a目标为指标的绩效管理目标值。

1.4 EPI的计算

EPI的计算依据指标的权重分配对标准化后的得分进行加权平均，如式(3)所示。

I=∑wt

(3)

式中：I为EPI；w为指标权重。

由四级指标开始，经过逐级加权求和，便得到了评估指标体系中各指标的得分以及EPI。其中，EPI≥75.0为优秀，70.2≤EPI<75.0为良好，65.0≤EPI<70.2为一般，59.0≤EPI<65.0为较差，EPI<59.0为极差。

2 结果与讨论

2.1 省级区域EPI空间分布

由图1可知，EPI达一般以上水平的省(市、自治区)共19个，占63.3%，其中，达到优秀水平的只有北京和广东；极差水平有6个，占20.0%，分别是山西、甘肃、贵州、宁夏、青海和新疆。

从空间分布上看，西部地区的EPI水平总体较低；中部地区的EPI水平总体在良好以下；东部地区的EPI水平总体较高，基本处于良好及其以上水平。由此可见，我国省级区域环境绩效表现出明显的地域性。这与不同地区经济发展水平不同有关，东部地区发展较快，已经认识到环境对经济发展及社会生活的制约作用，因此对环境的重视程度逐渐提高并已经落实到了行动上，加大对环境污染的治理、保护和管理力度；而西部地区经济发展相对落后，环境保护观念比较淡薄，仍然在走“先污染、后治理”的老路。

2.2 环境绩效二级指标分析

2.2.1 环境质量

省级环境质量EPI分布如图2所示。由图2可见，30个省(市、自治区)环境质量EPI平均值为15.18，低于和高于平均值的约各占一半。其中，内蒙古、黑龙江、湖南、贵州、甘肃、青海和新疆的环境质量EPI明显偏低，主要制约因子为区域环境噪声、城市居民粪便处理率和工业固体废物处置率。因此，对于噪声污染的控制与治理，需要进一步落实相关的噪声标准，划定噪声区域等级，降低噪声污染；建立集中式粪便处理系统，建立相关标准，保证无害化排放；在工业固体废物处置方面，应尽快完善固体废物分类回收体系，分类处理，综合利用，实现固体废物的减量化。

表1 4层次中国省级区域环境绩效评价指标体系

2.2.2 生态保护

省级生态保护EPI分布如图3所示。由图3可见，有16个省(市、自治区)得分低于全国平均值(16.84)，占一半以上，这些地区均呈现出不同程度的生态破坏局面，其中得分最低的为上海市。主要制约因子为人均公园绿地面积、农药使用强度、植被覆盖指数和森林覆盖率等，这可能是由于在开发活动中滥砍滥伐、围湖造田等盲目扩大粮食种植面积及建设用地面积等原因造成的。因此，环境管理中应充分重视生态保护的必要性，根据不同区域的生态功能合理规划其用途。

图1 中国省级区域EPI分布Fig.1 Provincial regional environmental performance index distribution map of China

图2 省级环境质量EPI分布Fig.2 Provincial environmental performance index of environmental quality

图3 省级生态保护EPI分布Fig.3 Provincial environmental performance index of ecological protection

2.2.3 资源可持续利用

省级资源可持续利用EPI分布如图4所示。在参与评价的30个省(市、自治区)中，资源可持续利用EPI低于平均值(19.88)的有11个，其中最差的为宁夏，这些地区多为经济发展水平较为落后的地区，在追求经济发展的同时，较少考虑资源环境的承载力及可持续发展问题。主要制约因子是水资源缺乏指数、城市再生水利用率等指标。因此，要加强当地居民尤其是环境保护管理人员对“资源”、“环境”重要性的认识，以市场倒逼企业升级改造，发展“节能、降耗、减排”的清洁生产模式；将资源效率以及环境影响水平作为衡量地方政府政绩的重要部分。

2.2.4 环境治理

省级环境治理EPI分布如图5所示。由图5可见，环境治理EPI表现出较强的地域差异，由西向东逐渐提高，尤其是东部沿海地区普遍高出全国平均值(17.03)，主要是东部地区的环境保护意识有所提高，环境保护投入相对较大。西部地区的贵州、甘肃、青海、宁夏、新疆等的得分明显低于平均值，主要制约因子为环境治理投资占GDP的比例和环境保护机构人员占地区总人口的比例。因此，这些地区应该加大环境保护方面的人力和财力投入，并建立环境治理专项资金，扩大公众的知情权，完善公众监督机制，确保环境治理的质量和效果。

图4 省级资源可持续利用EPI分布Fig.4 Provincial environmental performance index of sustainable utilization of resources

图5 省级环境治理EPI分布Fig.5 Provincial environmental performance index of environmental governance

3 结 论

(1) 省级区域EPI达一般以上水平的省(市、自治区)共19个，占63.3%，其中，达到优秀水平的有北京和广东；极差水平有6个，占20.0%，分别是山西、甘肃、贵州、宁夏、青海和新疆。

(2) 我国省级区域环境绩效表现出明显的地域性。西部地区的EPI水平总体较低；中部地区的EPI水平总体在良好以下；东部地区的EPI水平总体较高，基本处于良好及其以上水平。

(3) 环境质量的主要制约因子为区域环境噪声、城市居民粪便处理率和工业固体废物处置率；生态保护的主要制约因子为人均公园绿地面积、农药使用强度、植被覆盖指数和森林覆盖率；资源可持续利用的主要制约因子为水资源缺乏指数和城市再生水利用率；环境治理的主要制约因子为环境治理投资占GDP的比例和环境保护机构人员占地区总人口的比例。

[1] International Organization for Standardization.ISO 14031:1999 Environmental management - environmental performance evaluation-guidelines[S].Geneva:International Organization for Standardization,1999.

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