水能资源开发权与公民基本权利的冲突与协调——以兴建大型水利工程为例

王昊宇（郑州大学法学院 郑州市 450001）

水能资源开发权与公民基本权利的冲突与协调
——以兴建大型水利工程为例

王昊宇
（郑州大学法学院 郑州市 450001）

随着水能资源开发的不断深入,所产生的环境问题也逐步加深。解决环境问题的实质是如何协调水能资源开发权与其他权利的冲突，并在此基础上为水能源开发所产生的环境问题提出解决思路。如加强水能源企业社会责任的履行，建立水能源开发区际生态补偿机制、被征地移民对象优先股制度、水役权制度、协调解决水“权利群”冲突、可再生能源配额制度等多项制度协调水能资源开发权与公民基本权利。

水能资源 环境评估 生态补偿 环境公益诉讼

近年来，水能资源的开发在国际上一直争论不休，关于三峡电站、三门峡电站等大型水电开发建设项目引发的问题也日益突出。一方面大坝阻断河流淹没了上游土地，大量征地移民的安置问题无法妥善解决；另一方面由于盲目发展、不合理开发利用资源而造成的环境质量退化以及资源的浪费、枯竭和破坏引发次生灾害。因此，水能资源开发权与公民的基本权利愈加冲突。一边是企业利益经济至上，一边是公民权利不容侵犯。企业要发展，人民要生活，二者必须兼顾。

1 企业水能资源开发权与公民基本权利冲突的原因

水能源开发所引发的环境问题比较复杂，如果要有效解决，应从以下几个方面分析其产生的原因：

（1）从科学技术视角分析。世界范围内出现过声势浩大的“拆坝运动”，世界银行曾经在一段时间内中止了全球大型水电开发建设项目的贷款。在我国，从三门峡电站的建设到三峡电站的建设，都曾引起过全民的大讨论，最有代表的当数“黄万里”与“张光斗”两位清华大学水利专家半个世纪的争论。

水能源开发之所以会引发如此大的争议，是由于人为拦（引）蓄引天然河道水流，不适当地改变水的自然流向、流速及流量，导致一个区域或整个流域的水循环发生改变，引起生态环境畸形发展，对我们影响深远。具体包括但不限于：上下游水流量改变、上下游地貌改变、上下游水体温度改变、河流自净能力改变、物种种类及数量变化、地质灾害、移民等。由此，在水能源开发过程中，水资源论证、水能源规划就显的尤为重要，必须坚持程序的严谨性和技术的科学性，方案一旦通过，必须认真实施。另外，在今后立法中积极引导推广新工艺、新方法，在技术上减少环境问题的产生。

（2）从法经济学视角分析。水能资源的开发活动所产生的环境问题，是由于第三方效应没有内部化而引发。水能源开发的外部性比较复杂，为正负外部性交叉结合，例如正外部性有，蓄水后库区水域面积增加，水的生态美学价值得到发挥，增加当地生态旅游收益；大坝调蓄功能可减少下游洪涝灾害的发生；蓄水后库区水体经过长时间沉淀，水质得以改善，为人畜饮用和灌溉增加了取水点等。负外部性有，由于蓄水造成上游土地淹没，人均用地面积减少；由于大坝拦蓄，水中的泥沙无法正常下泻，抬高了上游河床，减慢了下游冲击平原新造土地的速度；由于拦蓄引蓄水导致天然河流的流速、流量、流向改变所导致的局部范围内的气候生态环境改变，影响到动植物的繁衍生息等。

在这些复杂问题下，解决环境问题的关键在于综合运用好市场经济机制，对产生的正外部性要予以补偿，负外部性要对受影响的相对方及环境进行赔偿和补偿，运用市场机制就需建立水能源市场，就需要使水能资源使用权产权明晰化。

（3）从企业社会责任分析。一方面，企业存在需求，需要通过一定的企业行为去实现社会责任；另一方面，企业通过承担社会责任，才能得到社会的认可和支持。现实情况是，水电开发企业普遍社会责任感不足，在面对移民等弱势群体和环境问题时，往往把追求企业利润最大化作为首要任务。

我们认为，应在未来的水能资源使用权立法中，完善水能源开发企业社会责任的激励惩罚机制；并应推动水能源开发企业社会责任评价体系的标准化建设，以便政府和公众监督时有参照标准，对达到标准的水能源企业，可在上网电价、财税优惠等方面给予支持；完善水能资源使用权主体的社会责任披露机制；还应当借鉴道琼斯可持续指数、Calvert社会责任投资者指数等的经验，发展我国的社会责任指数，通过社会责任指数的产品化，从市场角度激励水能源企业承担社会责任的积极性和主动性。

（4）从环评的制度绩效分析。我国的环评制度引进于美国，但在与美国环评法的对比研究发现，两国对环评制度的理解上存有重大差异。一方面政府主导过于强势压制了公众参加的热情，公众参与不够。相较于美国的公众最后的决定为终局决定，我国的环评程序的启动、环评范围的确定等关键环节公众均无法参与，完全由行政机关包办。另一方面是环评报告沦为立项审批的证明文件。美国把环评作为项目可研设计的前置条件，而我国是把环评作为项目可研设计的充分条件。这样的规定投射到现实当中，造成很多项目事实上已经开工建设，已经产生不可挽回的环境问题，而项目仍没有进行环评。2005年国家环保总局掀起的“环评风暴”，叫停了30多个大型项目，其中大多数已通过立项，“环评风暴”过后又陆续恢复施工。目前的环评制度立法和执法过程中还有很大改进空间。保证公众对水能资源开发项目环境影响评价的信息知情权、决策参与权、申诉控告权、获得赔偿权等权利，充分调动公众参与重大水电项目的环境影响评价事宜的热忱，是目前预防环境问题有效办法。

2 解决开发权与基本权利冲突的传统模式及反思

传统权利协调机制是建立在侵权责任基础之上的，我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并以直接受到损害的单位或个人赔偿损失”。排除危害具体可分为基于相邻关系之诉、基于物权请求权之诉、基于财产权侵权之诉和基于生命健康权的侵权之诉。水能资源开发权提出前，均由于水能资源开发权主体权利义务不明，而无法充分实施。

（1）基于相邻关系之诉。影响道路通行、取水不便、产生噪音等情况，是水能资源开发过程时常出现的一些负面效应，会给相邻的不动产所有权人的生产、生活带来一些不利影响，此时该相邻主体可依法提起相邻关系之诉。对水能源开发过程中可能涉及的物权法条款进行分析，可以看出能够成诉的必要条件至少有：诉请主体必须是与拟建设电站相邻的不动产权利人，诉求停止的行为可能违反有利生产、方便生活、公平合理的基本原则。

（2）基于物权请求权之诉。水能资源开发过程中，由于岩石爆破、山体开挖、拦河筑坝等施工措施，会给周围的环境带来一些负面影响，并时常会侵害电站和库区周边的物权人权益，如爆破震裂房屋、开挖造成农田塌陷等，作为物权人可依法向水能资源开发者提起物权请求权之诉。

（3）基于侵权之诉。

①财产权侵权之诉。

涉及的《中华人民共和国侵权责任法》条文中除消除危险之诉外，大部分诉讼均要求有损害事实的发生，属于事后诉讼，按民法传统理论，要求损害事实与损害结果有必然的因果关系。

②生命健康权侵害之诉。

没有事先预警的泄洪、溃坝等原因，不但会给周围环境带来影响，还经常会造成一些重大人身伤亡事故，受害者可依法提起生命健康权侵害之诉。在我国，环境问题导致的生命健康权益侵害，受害人可以依照《侵权责任法》的规定请求侵害人停止侵害、消除危险、排除妨害、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响。

（4）对传统模式局限性的反思。

①传统路径是以解决私人权益为核心的法律体系，对环境问题中的少部分事项的解决是由于私人权益的维护而产生的副产品，对环境问题中大量的公共利益，传统路径无法解决。

相邻关系之诉的主体范围较狭窄，而且诉讼的目的是以维护不动产权利人的私人利益为主，解决负有公共利益的环境问题只是副产品，另外，尽管解决环境问题只是间接目的，相邻关系之诉的基本原则对于解决环境问题所要求的标准相差较大，对于超出该基本原则范围的诉求，被法院支持的可能性较小。比方说，以生态美学价值受到侵害为由进行诉讼，库区动植物生存环境恶化之诉等，在司法实践中基本不会被支持。

②传统路径理论多是在事后通过补偿的方式解决，然而环境问题一旦发生，后果无法估量，损失难以弥补，并且无法恢复，难以体现环境问题当中“预防为主”的基本原则。

以财产侵权之诉为例，在水能源开发过程中，造成环境问题的原因相对复杂，造成环境影响的范围广、时间长，无法确定侵权因果关系，从司法实践分析，这类诉讼很难得到法院支持；大部分环境问题一旦发生，很难得到恢复和弥补，侵权责任之诉通常要求发生损害结果才能提起诉讼。

③传统路径下，只有法律上有利害关系的主体才能启动诉讼程序，主体范围太窄，面对复杂而多变的环境问题，显的力不从心。

目前，为减少或消除环境公害造成生活妨害的事件，有些国家和地区把人格权侵权之诉作为一种应对措施来使用，如：日本横田基地噪音公害诉讼中东京高等法院判决侵害了当事人作为人格权的生活安定权；我国台湾地区也承认“居住安宁生活的精神及自由”，但这类人格权侵权之诉在我国目前司法实践中被支持的可能性极小。

④上述解决思路与保护环境清洁优美的环境法立法目标相差较远。

如：在生命健康权侵害之诉中，往往以侵害人的生命健康权为要件，但环境问题往往不会直接对人的生命健康权造成损害，另外判断是否对生命健康权造成侵害的标准是医学标准，即是否会造成人产生疾病或死亡，按此标准确定，已是环境问题当中最恶劣的情况，那么其他环境问题是否就不算是问题了吗？显然不是。因此传统路径下大多数环境问题无法得到解决。

3 解决开发权与基本权利冲突的新思路

由于传统解决路径的局限性，我们不得不考虑其他路径：

（1）建立水能源开发区际生态补偿机制。我国水能源储量主要集中在西部省区，近几年的西部大开发，西电东送政策，使我国西部的水能源开发呈现出快速发展之态，但这种快速发展并没有使西部地区的落后局面得到改观，先进的电站周边仍就是贫困的农村。经济上所有权的存在使原本一体的生态环境有了地区划分，产生了不同所有者，各所有者出于自身经济利益的考虑，根本不会顾及其他地区的生态环境问题。

我国十二五规划中提出在西部建设水电基地构想，我们认为，西部水电基地的建设除了要大力开发西部的水能源外，还应把建设水电基地的地区同时定位为生态保护区，重点保护生态而非发展经济。对生态保护区实施区际生态补偿，主要方式有：国家资金补偿，即通过税收优惠、财政转移支付、融资政策、项目扶持、补贴、贴息、加速折旧等进行补偿；受益主体补偿，向西电东送的受益地区和主体收取生态保护费，用于对生态保护区的生态补偿；对生态保护区给予智力和技术补偿，在受补偿地区组织人才、技术培训，提高受补偿地区的生产技能、技术含量和管理水平；实物补偿，即向受补偿地区提供生产、生活物资，增强保护区生产能力，改善保护区的生活水平；开展异地开发补偿，即在非生态保护区内划定范围，作为生态保护区的“经济开发区”，在经济开发区内的利税所得返回生态保护区，作为扶持生态保护区环境保护和生态事业建设的专项资金。

（2）建立被征地移民对象优先股制度。征地移民是目前水能源开发当中最为复杂的问题，因征地移民而发生的各项支出呈逐年增加趋势，征地移民支出甚至会使一个经济可开发电站退化为经济不可开发电站，例如湖南的金塘冲电站，由于移民数量太多，使投资商望而却步。面临这一问题，我们建议把征地移民的出让金、补偿款中的部分资金折合成股份由相应主体作为股东与水能源投资商共同组建项目公司，确定该部分股权为优先股，优先享受股权分红，但不参与公司决策；对于搬迁、盖房等项目继续以现金方式直接补偿。

现实当中，浙江泰顺县的一些电站即采取这种方式，效果还比较理想，既维护了移民等相关方的权益，也增加了当地移民的收入来源，同时也减少了水能资源投资者建设期间的资金压力，加快了建设周期，提高了水能资源开发权的使用效率。

（3）以水役权制度协调解决水“权利群”冲突。水能源的开发离不开对水的临时占用，我们认为可借鉴地役权的相关制度，来解决“权利群”的冲突。具体到水能资源开发领域，由水能资源使用权主体与特定区域内的水行政主管部门签订水役权合同，并在国家有权机关进行登记公示，水能资源使用权主体即享有特定区域的水役权，成为特定区域的水役权人。当各用水主体发生冲突时，按下列原则解决：

①当水役权人用水与国家生态保护用水发生冲突时，应依双方合同的约定确定用水的先后顺序；如没有约定，参照定限物权优于所有权的规则，在水役权的权利范围内，水役权人优先于国家生态保护用水；

②水役权人用水与特定区域内的准用益物权人用水发生冲突时，应依照物权发生的先后，确定用水的先后顺序；

③水役权人用水与特定区域内的其他水役权人发生冲突时，应依物权优先效力的规则，确定用水的先后顺序，设定在先的水役权人优先于设立在后的水役权人用水；若设定若干个内容并不相互排斥的水役权，如在库区设定渔业权，此时，各水役权人可各自行使其权利，不相冲突；

④水役权人与特定区域内的债权用水主体发生冲突时，应依物权优于债权的原则，水役权人可优先用水。

最后，还应依诚信原则，水役权人利用特定区域水流时，应在自己用水利益之内，尽可能保全或照顾水资源所有权人的利益，并以给水环境造成最小影响的方式用水。

上述提到的“特定区域”，可参照水电站库区范围来划定。

（4）建立可再生能源配额制度。2006年1月1日施行的《中华人民共和国可再生能源法》规定将固定电价制作为鼓励可再生能源发展的一项制度，但这一制度将水电排除在外，原因在于水电技术已经比较成熟，装机已经达到一定规模，而且装机大的电站对环境影响较大，不再适宜用固定电价制度。可再生能源配额制是国家行政强制力与市场定价机制的结合，适宜在环境影响较小的农村小水电领域进行推广。确立这项制度，将会有力促进水能源市场的建立，便于政府综合利用各项财税政策对水能源开发项目进行调节；另外配额制的建立将会提升农村小水电的市场竞争力，绿色认证制度给电站带来福利的同时，“绿色”标志的荣誉和责任，也会激发电站承担更多的社会责任；从区域环境问题的间接解决角度分析，可再生能源配额制度的建立，将会促进可再生能源发电项目的开发建设，相应地会减少对化石能源的利用，从而减少大气中的碳排放量，减缓温室效应。

因此，该项制度的建立会对我国的生态环境保护起到重大有益作用，建议在未来立法中尽快完善。

（5）水能源企业社会责任的履行。社会责任缺失是产生环境问题的原因之一，现阶段社会责任的履行还不能给企业带来长期稳定的利润，我们仍处于被动履行社会责任阶段，外部压力是推动水能源企业履行社会责任的主要方式。目前情况下推动企业履行社会责任的主要方法包括：

①政府、消费者、社会公众的协同努力加大对不负责任的水能源企业的惩罚力度，使水能源企业不敢为了短期利益，而做出违背社会责任举动；

②政府作为主要外部动力，除加快社会责任体系建立的相关立法工作，还要加强对水能源企业的监管和处罚力度，增加违背社会责任的企业的违责成本，促使水能源企业履行社会责任；

③政府要引导行业组织，制订水能源的行业规范，运用媒体力量对水能源企业遵守行业规范的情况进行监督，对于遵守行业规范履行社会责任的企业要给予广泛宣传，唤醒企业的良知，激发起公众的参与热情，形成民意之合力推动企业履行社会责任。

综上所述，我们主要分析了水能源环境问题的表象和原因，简要说明了水能资源开发权确权后，解决环境问题的传统路径，并对传统路径进行了反思，对不足进行了总结，在此基础上我们提出了解决环境问题的其他路径。

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2016-04-28）

王昊宇（1995-），女，本科在读，研究方向：法学，E-mail:631205436@qq.coom。