益阳市小型水库安全管理实践与探讨

彭岭（益阳市水务局 益阳市 413000）

益阳市小型水库安全管理实践与探讨

彭岭
（益阳市水务局 益阳市 413000）

为了确保星罗棋布分散的小型水库安全运行，益阳市在强化安全管理，完善各项管理制度、管理办法和管理措施上，进行了有益的探讨。对分散偏远的小型水库，特别是小（II）型水库在安全管理上创新发展，给人以启示。

益阳市 小型水库 安全管理 探讨 益阳市

1 概 况

益阳市共有在册小水库508座，其中小（I）型水库75座、小（II）型水库433座。小型水库总集雨面积约400 km2，正常库容16 478.95 m3，设计灌溉面积4.33万hm2（65万亩）。这些小型水库也关系到下游城镇、村庄40万人民群众生命财产安全。星罗棋布分散在益阳市山丘区的小型水库，在防洪、农业灌溉、城镇供水、发电、水产养殖等方面产生了巨大作用。特别是为水资源保护利用和农村生态环境改善发挥了积极作用，为全市经济社会的和谐发展，尤其是当前正在开展的社会主义新农村建设，提供了有力的基础物质保障。其能否安全，对益阳市经济社会发展的作用举足轻重，不容小视。2007年以前，益阳市小型水库病险问题十分突出。

由于这些水库绝大多数建成于20个世纪50～60年代，限于当时的技术经济条件，“三边”工程多，运行几十年后，有相当一部分水库存在不同程度的病险问题。长期以来，受重建轻管思想的影响，工程正常的维护维修不能得到有效保证，运行中出现的问题得不到及时有效处理，加上多年来遭遇暴雨洪水及冰冻的袭击，许多水库蓄水、灌溉功能不仅大大减弱，而且每到汛期险象环生，防不胜防，每座病险水库就象是一颗定时炸弹，严重危及下游人民群众的生命财产安全。加上小型水库特别是小（II）型水库工程地处偏远，交通、通讯等基础设施配套不全及管理手段的落后，小（II）型水库村级管理人员素质不高，抢险队伍和物资不能及时组织和运抵现场，常常贻误抢险战机，给水库安全运行带来了很大压力。

2 除险加固，确保水库安全运行

益阳市成立了病险水库除险加固领导小组，明确市政府主要领导人为第一责任人，分管领导为直接责任人，相关部门主要领导为相关工作第一责任人的责任体系。并将这一工作纳入各级政府工作考核内容。项目县逐库落实了政府、主管部门、建设管理单位责任人及其工作责任。通过责任机制的建立，形成了水库除险加固工作责任到人，且层层有落实的工作格局。

在湖南省水利厅的指导下，益阳市创新管理模式，变分散管理为集中管理，加快了水库除险加固进程，规范了工程建设行为。一是以项目县为单位统一组建病险水库除险加固建设项目法人。二是以县为单位，由市病险水库除险加固工作领导小组办公室统一组织对病险水库的除险加固项目实行集中和打捆招标，创建了一个规范的招标工作平台，选择了精良的施工队伍，确保各处分散的小型水库除险加固到位。三是落实了工程质量和安全管理责任。在项目建设中益阳市加强了监督检查，确保工程建设顺利。建立了项目法人日常检查、县级水行政主管部门经常检查、市水行政主管部门抽查，以及政府督查等较为完善的监督检查体系；切实执行省水利厅的规定，每座水库至少聘请了2名职工或群众为社会监督员，建立了社会监督员制度；建立了病险水库网上信息月报制度，实行动态跟踪，及时掌握有关信息，处理建设中的问题，取得了良好效果。从 2007年开始，至2013年底，全市已完成75座小（I）型水库除险加固，占规划的100%，小（II）型175座（重点109座、一般66座）、占规划的41.2%。2013年冬修开始，全市加快了小（II）开型水库的除险加固步伐，至2014年底，全部完成在册的除险加固任务。

水库除险加固后，加强了大坝的结构稳定，防洪标准得到提升，设计功能得以正常发挥，水库运行安全有了保障，确保了下游人民群众生命与财产安全，经济和社会效益甚为显著。调查显示，已完成的250座小型水库除险加固，恢复和新增防洪库容1 898万m3、恢复和新增兴利库容2 925万m3、恢复灌溉面积0.65万hm2（9.8万亩）、改善灌溉面积1.69万hm2（25.4万亩）。特别是有的水库险除加固后，兴建了水厂，为改善和提高农村饮水安全发挥了积极作用。解决了25万农村人口饮水安全问题，供水人数翻了一倍，日供水量达到1.5万t。

3 政府负责，落实水库安全管理责任制

按照我国《水库大坝安全管理条例》规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域的大坝安全实施监督”，“各级水利、能源、建设、交通、农业等有关部门，是其所管辖的大坝的主管部门”，“各级人民政府及其大坝主管部门对其所管辖的大坝的安全实行行政领导负责制”。据此，水库大坝安全管理责任制应以地方行政首长负责制为核心，按隶属关系，逐库落实同级政府责任人、水行政主管部门责任人、水库主管部门（或业主）责任人和水库管理单位责任人四级责任体系。

根据益阳市的实际，星罗棋布的小型水库特别是小（II）型水库在崇山峻岭之中，远离城镇和交通要道，多为山丘区乡镇或山村集体经济组织兴建，过去绝大多数既没有水库管理单位，也没有明确主管部门。在这种情况下，小型水库如何落实四级责任制成为安全管理工作的一个现实问题。

在实际工作中，乡镇人民政府往往难以承担确定工程管护范围、协调其他责任单位和责任人、落实安全管理各项经费、组织协调安全管理各项工作等政府职责，包括应由水库主管部门、管理单位承担的安全管理责任。针对这种情况，益阳市实行按小型水库所在县（市）区，其安全运行管理由县级人民政府承担行政首长责任，县水利（务）局负水行政部门责任。县级政府组成部门和事业单位、国企会同乡镇水利部门承包小型水库安全运行责任，建立了水库安全管理责任制，并相应地建立了责任追究制，加强管理考核，对责任人严重失职造成不安全事故的予以严肃处理。

在这种责任制机制下，全市各级部门，无论是否涉水涉农单位，只要有“包库”任务，都要对水库安全运行承担主体责任。例如，安化县承包水库的82个县直单位，近年来先后投入900多万元对71座病险水库进行溢洪道开槽没闸等设施改造和处险加固，争取国家各类项目投资1.2多亿元，对53座（其中小型水库51个）病险水库进行了除险加固。为了快速应对水库抢险和安全转移，安化县各县直部门单位还积极争取和实施通畅、通达工程项目。强化基础设施建设，先后启动境内国道、省道公路改扩建工程，硬化乡村公路1 900多公里。电信、移动等部门在偏僻山区建立了通讯基站，为水库安全管理信息的传输消除了通信死角。

承包水库安全管理责任制的单位，不仅在人力、物力、财力上进行了有效投入，还在水库的具体管理上进行了部署安排。他们根据水库不同用途，帮助以小水电、供水、养鱼为主的小型水库业主单位以及农村集体经济组织兴建的受益农民用水合作组织制订了水库安全管理办法，明确了具体管护人员。

4 摸清底子，造册登记，确保安全管理不留死角

（1）搞好小型水库注册登记。20世纪50～70年代，修建的绝大多数小型水库，特别是小（II）型水库既没有主管部门也没有水库管理单位。还有一些小型水库是在20世纪80～90年代加高大坝，扩容而成。有些是山塘扩为小（II）型，有些是小（II）型扩为小（I）型。后经各级行政主管部门检查监管，大多数水库已登记在册。直至全国水利普查时，益阳市普查成果显示全市小（I）型水库为84座，小（II）型水库为518座。而此前注册的小（I）型水库为75座，小（II）型水库为433座。普查多出来的近100座小型水库自兴建以来一直还没有申报户口，对此益阳市由县级水行政主管部门牵头组织以乡镇为单位，由乡镇人民政府为责任主体，根据水利普查成果组织乡镇水利站对全乡的小型水库特别是小（II）型水库再来一次回头看，核实确认后统一登记，集中向水利（务）局申报。然后由县水利（务）局逐乡镇、逐水库对水库运行的安全状况进行排查、摸底，实行有效监管。

（2）适时开展安全检查。益阳市目前共有小型水库602座，已完成或已进入除险加固的有425座。这些水库均已按照国家水利部2010年《小型水库管理办法》完成了大坝的安全鉴定工作，并制定了定期进行安全检查的制度。对那些还没有进入除险加固的小型水库，益阳市组织县、乡镇水利部门，会同市、县水利工程技术人员，逐乡镇，逐村组，逐库扎实有效地开展工作。检查工作既是为搞好除险加固初步设计，深入小型水库现场了解小型水库的安全运行情况，现场初步确定除险加固方案，也是为了及时发现和处理各种不利安全运行的因素。如桃江县每年的8、9月份，县水务局、项目管理办公室、建管中心组织工程技术人员到水库现场，检查了解水库是否有违章建筑物，入库及上坝公路是否畅通，水库养鱼承包合同是否因安全运行需要调整，乡（镇）、村对水库安全运行及运行环境是否有不利影响等。

（3）全面理清风险区各类情况。水库大坝附近和下游，是水库风险区，对于骨干水库，因其风险大，牵涉面广，风险损失大而被各级政府重视。但是，益阳市没放松对小型水库，特别是小（II）型水库风险的防范工作。所属各区（市）县经过艰苦细致的工作，全面澄清了各类小型水库风险区的具体范围、村庄、住户、人口等底数，分类编制了具体防灾预案，明确了防灾组织机构、防救措施以及有关具体技术参数指标，确保制定的预案能最低限度减少人员伤亡和财产损失。

5 土洋结合，科学调度，强化水库风险管理

为保证各类小型水库安全运行和效益发挥，必须编制好水库运行调度规程和加强水库科学调度，以有效应对突发事件，强化水库的风险管理。国家水利部先后编制了《水库调度规程编制导则》和《水库大坝安全管理应急预案编制导则》，小型水库特别是小（II）型水库由于缺乏勘测、设计资料，技术力量严重匮乏，难以按照水库调度规程和应急预案编制要求、内容和程序规范来完成。对此，益阳市采用土洋结合的办法，实现了科学调度，建立了覆盖从市到县、到乡（镇）村组各类水库的监测预警系统。

益阳市在有条件的各类水库设置了水位监测仪，市、县防指可随时监测到各地雨情、水情和工情，为决策和调度提供了可靠依据。安化全县建有无线自动预警主站91个、分站203个，安装村级报警设施120套。重点村和水库看守负责人均配备了防汛专用小灵通。此外，益阳市还采取了一些传统方法，强化水库风险管理。

（1）设立“绳结式”假想高程，统一调度方案。水库防汛保安是安全运行的重中之重。在水库水位的调度上，对众多分散在深山老林之中的水库，统一采用黄海高程或吴淞高程，核实各个水库高度的标准水位，无疑是难以实现的。益阳市利用相对高差采用“假设高程”的方法，破解了这一难题。县水行政主管部门根据各个水库的安全状况，以县为单位，统一建立“假设高程”调度方案，有效解决了水库防守责任人把握水位变化的技术问题。安化县还制定了《安化县小型水库安全管护员管理暂行办法》，明确了水库管护员的聘用条件、职责和待遇，建立水库水位定期报告制度，增强了对水库水位的快速调度能力。

（2）“烽火”式报警。预警信息无盲区，现代化预警系统，需要交通、通讯的支撑，还需要当地有必要承载条件。对个别预警系统无法覆盖的偏远地区，配备了手摇报警器、铜锣、口哨、喇叭等，确保预警信息“最后一公里”到户到人，消除预警信息盲区。

（3）“说明书”式的安全预警方案。为了应对水库可能发生的安全事故，确保人员安全，益阳市所属各区（市）县，在水库下游，特别是那些偏远的小（II）型水库下游分别设立危险区、警戒区、安全区等各类永久性警示牌，在乡镇机关及重点区域设置宣传专栏，逐户发放防御山洪地质灾害明白卡，详细标明当水库出现危险时的类型、转移信号、转移路线、安置地点、转移负责人等内容，让群众心中有数，一看就明白，能主动、有序地防范躲避风险。

2016-05-18）

彭岭（1982-），男，大学本科，工程师。