现有城乡规划体系下强化城市特色的方法探析

王力忠 田秋月 田春雨 乔剑森

(河北建筑工程学院，河北 张家口 075000)

现有城乡规划体系下强化城市特色的方法探析

王力忠 田秋月 田春雨 乔剑森

(河北建筑工程学院，河北 张家口 075000)

针对传统建筑文化缺失、“千城一面”的问题，从现有城乡规划编制体系、城乡规划编制方法、城乡规划编制内容、城市设计评价体系、公众参与方式、完善城建责任机制等方面探讨了在现有城乡规划体系的基础上强化城市特色的方法.

城市设计；城乡规划；规划改革；公众参与

0 引言

新世纪以来，随着城市化进程的快速推进，传统建筑文化缺失、“千城一面”的问题也越来越严重，十八大以来，党中央多位领导作出重要批示，要求下决心治理，处理好传统与现代、继承与发展的关系，让城市建筑更好地体现地域特征、民族特色和时代风貌.与此同时从中央到地方也越来越认识到城市设计在传统风貌保护、城市特色营造中的重要性，基于此，相关部门及学者围绕城市设计在城乡规划体现中的地位、作用等问题展开了积极的研究探讨.正如唐子来教授在第四届“金经昌中国青年规划师创新论坛”上所说：“我们要从规划理念角度，要重新认识城市设计的属性与内涵；从规划程序角度，要重新明确城市设计事权；从规划管控角度，完善城市设计实务”.建设部也正在抓紧制定实施城市设计管理办法和技术导则.如此看来，城市设计法定化似乎成了解决城市建设传统文化缺乏、城市特色不鲜明的良方.业内也在欢呼城市设计的春天即将到来.但我们也应该清醒的看到，城市设计作为一种独立的规划类型，其面临的核心问题仍然没有解决；优劣评判难、量化操作难、统一规范难等问题仍然摆在我们面前，且短时间不容易解决.其实我们不防再回头看看我们到底要解决什么问题，核心问题是“中国特色”、“地域特色”没有在城市建设中得到很好的体现.那么，现有城乡规划体系在解决这一问题方面是不是已经无能为力了？我们到底是选择改良还是选择革命？本文试图从如何在传统城乡规划编制体系中强化城市特色，探讨一些具体的策略或方法，希望能有所益处.

1 开放城乡规划编制体系.

我国现行的城乡规划编制体系主要包括城镇体系规划、总体规划、详细规划三个层次.长期以来，各个层次的规划在我国城乡规划管理中都起到了积极的作用，但问题也不少，城镇体系规划、总体规划等规划长期以解决区域城市等级定位、职能分工、城市人口分布、用地布局等宏观问题为主，详细规划主要以如何让建设项目落地为主.通过规划，土地利用实现了量化控制，也实现了最低标准的城市建设管控，达到了通过管控土地资源调节资源分配及人口分布的目的.而城市特色营造更多的是美学体现，是城市建设更高层次的要求，不宜通过简单的立法控制来实现.这就和法制控制人的最低行为准则，道德倡导人的更高行为标准一样.城市特色的营造是一个不断推动，不断提高的长期积淀过程.即不能超越文化发展规律，也不能超越社会发展规律，更不能超越历史发展规律.

民族建筑文化作为民族文化的一种形式，其繁荣发展，往往是在经济发展，文化繁荣，社会稳定，民族荣誉感、自豪感较强的年代才会得到极大的弘扬.无论是唐风、宋式还是明清建筑风格，无不如此.我国目前民族建筑文化的缺失，本质是社会价值观迷失，民族自豪感弱的表现.只有通过不断加大民生投入，强化传统文化宣传，唤起民众由衷的民族自豪感，才能建立起弘扬传统建筑文化的强有力群众基础.我们现在最该做的，不是尽快的把城市设计法定化，而是如何让总规、控规等传统法定规划跳出“八股文”，使其焕发出新的活力.简单的城市设计法定化，规范化，只会使唯一在体制外的城市设计丧失了其自由、灵活、不拘一格地解决问题的优势，结果最终适得其反.现行的城乡规划编制体系，症结不是缺规范，而是太规范.简单的行政命令，简单的传统建筑符号提取解决不了城市性格的本质.

笔者认为只有通过建立更加开放的城乡规划编制体系，坚持问题导向，更开放的探讨解决城市问题的方法，让更多的人有发声的机会.不仅仅是规划师，也许是医生，也许是律师，也许是社区工作者，都可能为城市建设提出很好的建议.通过多元开放的规划编制形式探索、多元开放的编制主体参与、多元开放的文化交流、碰撞，让城市特色在一个开放多元的系统中凝炼，深化，最终固化在城市中，形成城市的性格.这才是真正解决现有城市建设传统文化缺失的真正正确道路.

2 创新城乡规划编制方法，丰富城乡规划编制内容

城市建设管控最核心的环节——控制性详细规划，其编制内容以规定性指标控制为主.长期以来虽然对控制土地开发强度，引导城市有序建设起到了重要作用，但其过度强调指标管控，忽视城市公共空间效果、忽视传统建筑文化弘扬、忽视整体群落关系等也直接导致了城市开发指标“合理了”、特色没有了.

在控规编制方法上应该通过政策引导或立法，积极探索城市设计内容与指标控制相融合.将无形的数字指标控制转化成有形的空间引导控制，把建筑风格、色彩等方面的内容纳入控规编制强制性内容中，给出可操作性较强的实施策略.通过逐步完善现有控规编制方法体系，实现土地使用开发强度及建筑风格引导双控制.在这方面上海、天津做了积极的实践探索，并取得了较好的效果.例如《天津市城市规划管理技术规定》在控规编制强制性内容中把重点地区的建筑风格、色彩作为强制性内容.《上海市城市详细规划编制审批办法》在控规编制内容中将文物和优秀历史建筑保护要求作为成果内容要求.

总体规划编制也是如此，在城区规划方面重土地使用功能，轻城市风貌引导；重城市平面构图，轻与自然地形、山水关系的融合.这些都需要通过不断创新、丰富城乡规划编制内容来实现城市建设布局合理与风格鲜明的双丰收.在这方面1986版的《深圳经济特区城市总体规划》将华侨城城市设计自由式路网构思融入到总体规划当中就是很好的案例.不可否认，现有城乡规划编制大部分是按规范“照章办事”，成果形式也基本是“规定动作”，没有“自选动作”.与城市设计法定化相比，修订《城市规划编制办法》、《城市规划编制办法实施细则》倒应该是当务之急.城市设计的地位、规划成果的规范化与开放性、强调规划编制过程中城市特色的重要性等问题都可以通过这两个部门规章的修订解决.

3 建立具有地域特色的城市设计评价体系

在城乡规划体系中，突出城市特色、强化传统文化表达最有效的方法是突出规划编制过程中城市设计的作用.相对自由灵活的城市设计在解决城市空间问题、彰显城市特色方面是最直观、最有效的手段，这一点毋容置疑.但城市设计评价也是我们面临的一个很大问题.

旧金山城市设计方案(1970年)将舒适、视觉趣味、活动、清晰和便利、特色、空间的确定、视景原则、多样性、协调、尺度与格局作为城市设计评价的十项原则；1977年美国城市系统与研究公司将与环境相适应、可识别性的表达、出路与方位、功能的支持、视景、自然要素、视觉舒适、维护和管理等指标作为衡量城市设计的标准；凯文林奇则将活力、感觉、舒适、易接近性、控制等五个方面作为评价标准.各种评价体系出发点不同，要解决的问题不同，评价指标体系也不同.我国的城市设计评价体系目前还处于探索阶段.一方面，有的学者认为城市设计本身就是建立在“审美”基础上的设计，没有唯一正确的答案，无法衡量；另一方面，有的学者认为，城市设计的乱象根源就在于成果良莠不齐、规范性差，应该有一套完整的城市设计评价体系.

笔者认为，统一的全国规范、导则至少不是目前最迫切的.我国国土面积大、区域经济发展水平参差不齐，文化差异也十分明显，既然要解决的是传统文化保护、城市特色的问题，而不是规范化管理的问题，最迫切的就应该是优先鼓励具有地域特色的城市设计评价体系的建立.应强化城市设计在解决城市特色方面的自由性、灵活性，而不是规范性，应强化城市设计在城市文脉传承，传统文化保护方面的深度、研究性，而不是完整性、全面性.另一方面为了保证城市设计评价相对的规范化、制度化，而不会成为迎合个别领导个人喜好的“自留地”，一套具有地域特色的城市设计评价体系就显得尤为重要.不同城市，需依据城市定位、文化特色、历史遗存、山水格局等不同，本着突出重点、突出问题、重点关注传统地域传统文化特色保护的原则来分类确定各自的城市设计评价体系，并延伸落实到城市开发控制中.地域城市设计评价体系应突出城市主要问题，强化问题导向，强调可实施性、可操作性，强调与地域经济社会发展水平相适应，还应考虑城市开发的分期实施效果.一套可操作性较强、制度化的地域城市设计评价体系，既可以起到引导建设开发的作用，也可以避免地方行政领导过多的将个人好恶带到城市建设中来.

4 积极倡导全过程、多维度的公众参与

市民是城市一切空间的最终使用者和享有者，一切规划设计最终的目的是“建设可持续发展的宜人的居住环境”[吴良镛].广泛的公众参与最容易激发公众的主人翁意识，也容易起到较强宣传作用，为城市传统文化保护、城市特色打造，打下良好的群众基础.以香港中环新海滨的城市设计研究，公众参与不仅贯穿整个规划咨询和设计研究的全过程，而且反馈和互动意见被充分考虑，参与决策并构成最终成果，积极互动的公众参与既提高了规划编制成果的科学性、可操作性，也为使市民更了解了该区域的特色定位，为下一步城市特色营造打下了良好的基础.全过程、多维度的公众参与不仅激发了民众参与规划决策的热情，实现了集思广益，问政于民，还充分体现了以人为本，民主决策的精神.提升规划编制质量的同时还增进了政府和民众之间的理解和互信，也在一定程度上避免了城市规划实施中可能出现的问题.另外，获得市民认同的规划设计将成为规范他们建设行为的自觉行动，也更有利于形成环境协调、特色鲜明的城市空间.

5 完善城建责任机制

办法似乎已经用尽的时候，责任机制成了最后的看门人.笔者认为，将城市建设“千城一面”的问题，归咎于城市规划编制出了问题，未免有些牵强.大部分城市的重点建设项目，(甚至是中小城市的大部分建设项目)需要领导层层把关、层层审批，最终的规划效果由于迁就了部门领导的太多意见，早已不是设计最初的本意.一届又一届的领导更换，个人好恶各不相同，城市建设风格、特色有时不得不随着主管领导的变化而忽左忽右的变化.如何把城市建设的更多权力交给公众、规划师，而政府则做好引导控制，建立一套完善城建责任机制应该是解决“千城一面”的最后一环.应该通过城建责任机制，把规划师、建设者、管理者的责、权、利明确的界定开来.强化规划师、建筑师的话语权，让其承担更多的专业责任，让建设者承担更多的项目管理责任、让政府主管部门承担更多的服务、监管及信息平台责任，同时加强公众参与，落实民众监督责任.对项目的最终实施效果应该进行跟踪评价，落实责任主体，建立诚信档案，使规划设计不在是干好干坏一个样的“大锅饭”.在这方面，上海自贸区试点“建筑师负责制”就是很好的尝试.要求建筑师全面负责方案设计、施工管理等所有内容，而规划部门则对建筑风格、色彩、公共开敞空间提出要求后，主要是事中事后的建设监管，并在项目竣工验收时全面检验建成效果是否与批准的方案图纸保持一致.如果建筑师没有履行承诺，将承担相应责任并接受处罚.通过建立建筑师诚信档案制度.一旦有了不诚信记录，建筑师个人的执业资格将会受到影响.

6 结 语

不积跬步无以至千里，任何事物的发展都有其自身发展规律.城市建设“千城一面”不是一天形成的，解决问题也不可能有什么良方能起到立杆见影的效果.现行城乡规划编制体系存在的问题不是简单的通过城市设计法定化就能解决.盲目的规范、为了规范而规范，只能适得其反.传统性与现代化、地域性与国际化、保护传承还是破旧立新等等，这是时代留给每个人而不仅仅是规划师、设计师的问题，让我们以一个开放、平和的心态来看待城市、看待城市所处的独特历史时期，把握发展规律，强化规划引导，焕发每个人心底的“中国情结”，最终实现有中国特色的城市建设的下一个巅峰.

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Analysis on the Methods of Strengthening Urban Characteristics under the Existing Urban and Rural Planning System

WANGLi-zhong，TIANQiu-yue，TIANChun-yu，QIAOJian-sen

(Hebei University of Architecture,Zhangjiakou,Hebei 075000)

In view of the lack of traditional architectural culture and the problem of “thousand cities with the same features”,from such aspects as the method and content of existing urban and rural planning system,evaluation system of urban design,public participation,and the perfect urban construction responsibility system,the method to strengthen characteristics on the basis of the existing urban and rural planning system is discussed.

urban design；urban planning；planning reforms；public participation

2016-05-15

河北建筑工程学院研究生创新基金项目《冬奥背景下张家口市区(包括崇礼县城)城市公共空间设计方法研究》

王力忠(1980-)，男，研究生，讲师，从事城乡规划研究.

TU 981

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