新形势下二三线城市空城现象的影响因素及破解策略——以湖南长沙为例

湖南农业大学工学院 周培祺

新形势下二三线城市空城现象的影响因素及破解策略
——以湖南长沙为例

湖南农业大学工学院 周培祺

2016年中国房地产市场在去库存的顶层思路下，不断深化供给侧改革，但广大二三线城市的空城现象依旧严峻。本文以长沙为研究背景，提出空城问题是由诸多诱导因素综合而成，接着逐步分析出导致空城现象的社会、政策、经济诱因，并结合相关数据和案例进行了深入剖析。并在此基础上，从新城新区规划、建设、运营各阶段进行深入思考，概括指出从根本上解决空城问题的具体建议。

新形势 二三线城市 空城现象 诱导因素 治理对策

近年来，众多二三线城市纷纷进入城镇化建设进程，其中最引人关注的就是城镇化的过度房地产化造成了住宅的空置与浪费，越来越多的新城和新区变成了“空城”。所谓“空城”，主要指那些建成后无人或者少人居住而导致房屋空置率过高，城市可容纳人口远大于其实际人口，缺乏城市活力的城市或者城区[1]。空城现象的蔓延，既浪费土地等稀缺资源，也会使城市的债务风险上升，甚至可能带来系统性金融风险，并影响到社会稳定。

2016年3月，李克强总理在政府工作报告中强调，要深入推进以人为核心的新型城镇化，提高城镇化质量，提高内在承载力，不可人为“造城”。面对我国目前房地产库存过大的大趋势，市场供应存在结构性矛盾，二三线城市的去库存问题严峻，空城现象问题的研究就显得更加迫切和必要。

1 以长沙为例的空城现状

长沙市的空城问题较之不少城市的“触目惊心”尚处正常范围，但区域特征明显。在主城区，交通和配套较完善的社区，入住率良好，基本在80%以上，而河西金星大道、浏阳河东、省政府南等近年才开发起来的地段，交房一两年后房屋空置率极高。据长沙市房地局数据显示，2014年长沙市六区总体住宅空置率为44.16%，其中待售面积为7.00%，未收房率10.01%，收房未入住率27.15%。从各行政区看，望城区住宅空置率最高，为62.93%；雨花区空置率最低，为32.51%。可以说正上演着长沙版的“空城计”。

当下建筑面积增长过快与城市人口规模有限的矛盾表现突出。2014年，长沙市常住人口731.15万人，同2013年相比增长1.25%；2010年～2014年长沙市常住人口年均增幅仅为0.95%，与2000年～2010年年均增速相比下降0.4个百分点；2010年～2014年年均增加净流入人口低至1.5万人。同期城市房屋年均竣工面积达2059.61万平方米，其中住宅竣工面积占了房屋竣工面积的60%左右，平均到每个新增人口上的住宅竣工面积竟高达184平方米。

2 影响因素

关于导致空城现象形成的原因，学者们持有不同的观点。徐煜辉认为地方政府受住宅开发利益驱使，使得住宅用地挤压了其他城市功能用地，造成了新城区城市功能的混乱，生活氛围难以形成[2]。崔素艳指出，新城发展过程中出现的空置率高的现象，在于交通、医疗、教育等配套基础设施不够完善[3]。高志则指出，缺乏产业支撑，无法带动就业，纯粹由地方政府投资拉动是导致空城的重要原因。笔者认为空城现象并不像我们常态所理解的那么简单，某一城市或者社会问题是由诸多因素综合而成，我们应避免走片面化、极端化的道路。

2.1 社会诱因

2.1.1 人口发展规模有限，劳动力流入受阻

城市的发展规模受人口发展规模与集聚度的限制。首先，人口红利消失，劳动力人口正在下降，农村人口老龄化程度不断加深且与城镇差异越来越大，当前城镇化速度将难以为继。其次，二三线城市人口外流现象严重，从而进一步降低城市的住房需求。更深层次的原因在于劳动力社会，经济地位的过度差异化和人口结构与住房需求错位。新城由于发展的客观原因，一般本地居民的生活，经济条件明显优于外来劳动力，这种经济，社会地位的差异两极化，阻碍了劳动力流入。此外，我国制造业人员收入水平与人员数量在结构上呈“金字塔模式”，高收入者少，中低收入者占了大多数。而目前新城中多以商品房为主，未考虑建设不同等级住房来实现不同收入阶层的需要。

2.1.2 开发商盲目投资，出现过热势头

我国目前的形势是一线城市的房地产开发，尤其是市中心区已接近饱和，即使是实力雄厚的大型房企，在一线大城市拿地都变得愈加困难。于是许多公司开始转向二三线城市，而二三线城市本身对财政收入、GDP等的强烈渴求，催生了地方政府对开发商提供的一系列在一线城市不可能获得的优惠政策，如以低价出让、短期税收返还等方式来吸引投资，此举反过来又加大了开发商拿地的决心。

2.1.3 居民投机活动介入，住宅基本属性丧失

近十年来，在快速城镇化的进程中，房地产逐渐脱离居住使用的基本属性，投机人把房地产商品当作股票来炒作，其根本预期是实现增值抛售并赚取溢价。特别是城市里很多原著民由于不限购而大肆炒房，推高房价使城市中原有中低收入者和被限购政策阻隔的外来人口被房地产市场边缘化，打压了合理的刚性需求和改善型需求。因为日渐上涨的投机活动，新城大片的住宅自然成了投机者眼中另一个可以进击的市场。

2.2 政策诱因

2.2.1 政府主导下的城镇建设，土地财政和政绩考核制度扭曲

我国城镇化最重要的特点是政府主导，在此基础上的土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地权获得收入用来维持地方财政支出，属于预算外收入[4]。据湖南国土厅数据显示，湖南“十二五”期间，土地出让总价款4532.54亿元，年平均土地出让收入906.5亿元，为同期地方财政收入的48.9%左右。在目前的财政制度安排下，地方政府在房地产领域拥有更多的自主权，新城区建设的相关房地产开发收入，如土地增值税、营业税等是地方政府重要的收入来源。一部分地方政府凭借其所拥有的特殊权力和专政力量，预先以低价收购他人的土地使用权，再高价出售给开发商，从中赚得高额差价，而且在应对政绩考核的几个关键指标，如GDP、招商引资、固定资产投资也显得十分好看。

2.2.2 建设规划严重脱离实际，缺乏科学论证

新城建设忽视地域经济规模、人口总量、发展潜力等综合因素，不顾产业发展的周期性影响，盲目跟风。部分城市粗放型增长，建设新城区贪大求洋的同时，其他城市精明增长和紧凑发展的方略也仅仅留于纸上。跟踪长沙市的组织规划与建设情况，就以往规划给大家的印象，规划总是滞后于城市的实际发展。长沙这一版的规划在2014年才批复下来，而我们的目标早在2012年就已经完成，这种现象也是全国各大城市的一个通病，使规划目标实施起来十分困难[5]。城市空间规划的近期建设部分散见于土地利用总体规划和城市总体规划，细致程度不够，既给频繁修改的城市规划留出了空间，也常导致提前完成城市远期规划建设。

2.2.3 具体法律法规缺乏，新城区建设监管力度不够

从英美等发达国家的经验可以看出，新城建设的有序开展离不开完善的法律保障体系。我国目前没有一部针对新城建设的具体法律法规，各地城镇建设在《土地管理法》，《城乡规划法》等一般法律条款的约束下，基本由各地方政府自行摸索。这样的法律环境下，地方盲目建城，新城建设重规模轻品质，新城规划得不到有效实行，腐败滋生等问题频繁出现。

2.3 经济诱因

2.3.1 产业集聚困难，就业支撑能力薄弱

城市发展是一个区域经济问题，新城的发展须有较强地竞争力产业作为支撑，方可实现可持续发展[6]。大多数新城区的发展倾向于以房地产开发为主导的堆砌式开发模式，这样就导致了两个问题：产业的匮乏意味着就业机会的紧缺，新城吸引不了劳动力，无法集聚人口；新城没有产业驱动发展，只能依靠政府“造城”，新城建设后期财政压力剧增，违背了可持续发展观念。在长沙，即使城市周边的新城区具备生活成本较低的优势，但由于新城区缺乏产业支撑所带来的弊端，依旧无法吸引中心城区人口到新城区居住。

2.3.2 生产性服务滞后，配套设施不完善

生产性服务业的发展影响着制造业的技术水准和企业生产成本。新经济地理学的中心外围模型揭示了地区间竞争出现的成本差异会通过循环积累因果机制拉大地区间的差距，配套服务业不能满足制造业的发展要求必将阻碍制造业持续发展并影响产业迁入和劳动力流入[7]。新城中楼盘周边的配套设施往往要比该楼盘竣工迟若干年，其交通、医疗、教育，商业等配套不全，居住项目品质和品位低下。

3 破解策略

一个城市的繁荣，在很大程度上取决于城市先进理念的科学引导，所以要努力剔除已有落后的城镇生长模式，未来的城镇建设应回归人本导向。在新的时代背景下，寻找更加有效的城镇化发展模式，从规划、建设、运营各阶段展开思考，多策并举综合防治空城现象。

3.1 加强土地规划立法，制定新城相关的法律法规

通过土地规划立法，避免土地使用效率不高、项目分散、产业重复的现状。完善现有的用地审批制度并建立专门的建设用地审批监督小组，健全监管机制，以此削弱地方政府开发新城和房地产的动机，杜绝追求政绩和土地财政而随意出让土地的行为。新城法律订立过程中，学习并借鉴发达国家的历史经验，制定如英国的《新城法》，美国的《城市发展与新城开发法》等用以明确开发主体、开发程序、土地政策、资金筹措、住宅标准等事宜，为新城建设项目评估程序的全面进行提供坚实的法律保障。

3.2 做好新城统筹规划，实现新旧城区协调发展

规划编制上，要提高城市空间规划深度，理性判断城市发展规模，科学划定城市增长界线，逐步从传统的城市空间规模扩张发展向“存量挖潜”与“限量利用”的精明发展方式转变。基础设施建设中，满足居民所需的一系列生活设施，除住宅外，还应规划有学校、医院、超市、菜场、购物、娱乐、社区服务中心等。在产业布局和基础设施建设中新旧城区不可割裂，须通盘考虑二者利益关系。适度控制新旧城区之间的距离，加强建设快速公交，轨道交通等互联互通基础设施，实现新旧城区人流、物流、信息流的互通互动，逐步形成有机整体。

3.3 创建有力的人口导入机制，推进多属性住房产品供给

全面推进农民工落户、居住证管理等户籍制度和社会保障制度改革实行。其一，支持农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇工作和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等群体的购房需求，重点研究农民工户口变动仍保留“三权”(土地承包经营权、宅基地使用权、集体利益分配权)；其二，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应范围，探索政府直接补贴农民在城市买房，把住房公积金体系扩大到农民工和个体工商户中；其三，健全金融制度，既要严格制定和执行刚性需求与投机投资购买的利率差异，又要完善住房按揭贷款利息抵扣个人所得税政策，降低刚性需求客户购房资金成本。建立商品房供给为主，经济适用房、廉租房为辅的住房系统；大力发展住房租赁市场，建立租购并举的住房制度，搭建住房租赁信息政府服务平台；支持房产开发商改变经营模式，将其积压房源向社会出租，从单一的开发营销向租售并举转变。

3.4 依托优势产业，延伸产业链

解决空城问题的核心之一在于产业发展。新城建设初期在一定规模房产形成之后，须引进一批适合本地发展且与本地产业相契合的产业融入本地经济体，不断延伸产业链，形成集聚经济。针对本地乡镇企业规模小，经营分散的状况，对科技含量高、后劲足、预期市场竞争力强的企业给予扶持。新城在不断发展过程中，要平衡好专业化与多元化之间的关系，既要依靠产业的专业化形成比较完整的产业链，又要加大其他产业的培养力度，防止因产业单一出现大的经济波动风险。

3.5 打造优质精品项目，提升城市内涵

扶持并鼓励开发企业追加投资，根据不同地域、不同城市自然、人文、民俗特色和消费需求，运用新技术嵌入文化、科技、生态等宜居要素整改和优化滞销或新开发的住宅，打造长寿命、高性能、绿色低碳产品。开发商不仅仅是圈地盖楼，更要做一个以轻资产模式或部分或全部持有物业的城市配套运营服务商，提供人性化、全方位、全天候的综合服务，激发供给侧对需求侧的吸引力和拉力。在此过程中不断为城市注入绿色环保的生活理念，不拘一格的人文关怀，从而提升城市生活品位。

3.6 用“互联网+”重构空城治理路径

我们要结合互联网思维进行空城治理路径的探索和创新，开展多元尝试。首先，可以依靠互联网将房产经营与发展的着力点由之前的产品转向客户，实现传统的产品设计和创新向满足人居住和社会需要方向的转变。其次，发展房地产多媒体，使更多新型渠道的整合者围绕买方需求进行激烈竞争，推进房商平台崛起，促进房屋的租售，提升成交效率。另外，开发商可以同金融服务提供商合作开发各类房产融资服务的产品，应用互联网金融市场新兴理财产品刺激消费者需求。

重视空城现象并予以科学治理的任务虽然任重而道远，但相关各方主体应该积极响应当前政策利好，抓住机遇，认清当下社会发展趋势，借助互联网科技突破传统思维定势不断探索科学的治理对策，稳妥推进以人为核心的城镇化建设，积极良性引导城市健康发展，使“空城”问题得以实质性的解决。

[1] 唐艾．新城空城化解决途径研究[D]．西安建筑科技大学，2015．

[2] 徐煜辉，梁翌．以产业要素为主导的新城区土地利用研究[J]．山西建筑，2008(34)．

[3] 崔素艳，喻鹏．城市综合体能否改变空城[J]．安家，2010(09)．

[4] 罗娟．摆脱地方政府“土地财政”偏好的路径选择[D]．湖南大学，2012．

[5] 王蔚，李博．“城市生长之设计长沙2020”论坛[J]．中外建筑，2015(11)．

[6] 陈建军，杨飞．区域经济转型中“空城”现象原因及对策研究[J]．经济纵横，2013(11)．

[7] Paul Krugman． Increasing returns and economic geography [J]．Journal of Politics，1991(3)．

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2096-0298(2016)08(a)-154-03