栾川县生态公益林森林生态效益补 偿现状及对策

辛春霞



栾川县生态公益林森林生态效益补 偿现状及对策

辛春霞

（栾川县林业科学研究所，河南 栾川471500）

对河南省栾川县生态公益林森林生态效益补偿现状、成效、存在问题进行了分析，结合该县实际提出森林生态效益补偿对策和建议。

生态公益林；生态补偿；对策

1 栾川县生态公益林现状

1.1 生态公益林区划界定

河南省栾川县是南水北调中线工程水源保护地之一，同时也是黄河中游最大支流伊河的发源地，生态区位及其重要。生态公益林建设在很大程度上对于南水北调中线工程的长期有效供水，黄河中下游区域的径流补给将产生巨大影响。

2004年以来，栾川县依据国家和地方的有关规定，在全县生态重要区位和生态脆弱区域，区划界定生态公益林197 033.33 hm2，其中国家级公益林50 886.67 hm2；地方公益林146 146.67 hm2（省级公益林4 053.33 hm2，省以下公益林142 086.67 hm2）。

1.2 生态公益林资源结构

1.2.1等级结构

在生态公益林197 033.33 hm2中，国家级公益林50 886.67 hm2，占25.83%；地方公益林146 146.67 hm2，占74.17%，其中省级公益林面积4 053.33 hm2，占2.77%。

1.2.2权属结构

国有林10 373.33 hm2，占5.26%，非国有林 186 660 hm2，占94.74%。

1.2.3地类结构

有林地189 266.67 hm2，占96.06%；疏林地为813.33 hm2，占0.41%；灌木林地为3 300 hm2，占1.68%；未成林地为1 426.67 hm2，占0.72%；宜林地为2 226.67 hm2，占1.13%。

1.2.4区位结构

黄河流域伊洛河两岸国家级公益林为 19 773.33 hm2，占10.04%；地方公益林141 560 hm2，占71.85%。长江流域丹江两岸国家级公益林24 800 hm2，占12.59%，地方公益林526.67 hm2，占0.27%。自然保护区、国有林场10 373.33 hm2，占5.26%。

1.2.5保护等级

一级国家级公益林6 313.33 hm2，占3.20%；二级国家级公益林19 773.33 hm2，占10.04%；三级国家级公益林24 800 hm2，占12.59%；地方公益林 146 146.67 hm2，占74.17%，其中省级公益林面积 4 053.33 hm2，占2.77%。

2 生态公益林森林生态效益补偿现状与取得成效

2.1 补偿现状

现行森林生态效益补偿制度，根据事权等级分为中央和地方两个层次。在地方这一层次又分为省级及省级以下两个层次，省级层级几乎与中央层次同时开始启动补偿，省级以下这一层次至今未启动补偿。

中央财政补偿范围：从2011年起纳入中央财政森林生态效益补偿基金的生态公益林为 44 726.67 hm2，全部为国家级公益林。其中153.33 hm2国有林为伏牛山国家自然保护区，涉及栾川县老君山林场3个林班；非国有国家级公益林 44 573.33 hm2，分布在生态区位极为重要或生态区位极为脆弱的江河两岸，涉及三川镇、叫河镇等10个乡镇（管委会）的89个村3 191个小班。

补偿对象：承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者，包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等。

补偿标准：权属为国有的公益林，每年补助5元／亩，其中4.75元用于公益林的管护补助开支，0.25元用于公共管护开支；集体和林农个人所有的公益林，每年补助15元／亩，其中14.75元用于管护补助支出，0.25元用于公共管护支出。

省级财政补偿范围：2007年栾川县大坪林场被区划界定为省级公益林，2008年起纳入省级森林生态效益补偿范围，2011年起栾川县大坪林场纳入天然林保护工程二期建设任务，未再纳入省级森林生态效益补偿。

资金来源：补偿资金来源为中央财政、省级财政投入。截止2014年，中央财政累计投入资金 3 440.5万元，省级财政累计投入资金94万元。

2.2 取得成效

自森林生态效益补偿制度实施以来，栾川县积极实施“生态立县，强林富民”战略，采取了一系列行之有效的措施，使全县生态公益林质量显著提高，森林生态系统更加稳定，生态保护功能进一步提高，公益林区美丽乡村建设进一步加强，实现了生态与民生的高度和谐统一。

河南省第8次（2013年）与第7次（2008年）森林资源连续清查数据对比显示：全县乔木林地样地增加8个，未成林造林地样地增加2个，疏林地样地增加1个，耕地样地减少4个，宜林荒山样地减少5个，其他灌木林地样地减少1个，未成林封育地样地减少1个，全县 156个样地样木总株数由11 032株增加到13 411株，净增2 379株。据此推算，5 a来全县境内林木株数净增47 58万株。事实充分证明，全县林地林木数量持续增加，同时林分质量显著提高，森林生态功能更趋增强。全县境内林木株数的大幅度增加得益于近年来造林力度的不断加大，得益于生态公益林管护成效的不断提高。

3 生态公益林森林生态效益补偿存在的问题

3.1补偿资金来源单一

目前，全县公益林森林生态效益补偿资金全部来源于中央财政资金，补偿资金既包含了对权利人收益损失的补偿，又包含了公益林管护的费用。森林生态效益的受益主体是全社会，人们时时刻刻享用着生态效益，但是公益林效益的补偿资金来源单一，没有充分体现“受益者付费”的原则。同时，单一的政府投入完全不足以弥补林农经营和保护公益林的直接经济损失，也难以激发受益者保护生态公益林的积极性。

3.2 补偿标准偏低

补偿标准低于木材经济利用价值[1]。已纳入补偿的集体林及其他国家级所有制形式公益林，公益林管理机构与林权所有者都签订了《国家级公益林禁伐（限伐）协议》，要想通过采伐林木获得经济效益是不可能实现的，农民基本丧失了对林地的经营收益权。以木材生产为参照标准，测算每年每亩公益林的直接经济价值，如经营栓皮栎用材林到20 a时，每亩产木材至少5 m3，获利约3 000元，年均收入约150元／亩。按照国家现行补偿标准，经营20 a公益林每亩也只有300元，远远无法弥补因禁伐给经营者带来的直接经济损失。据现行农业补贴政策，每年各类农业补贴已经达到每亩近110元，且种粮所得扣除成本外还有一定的收益。与农业补贴相比，国家级公益林生态效益补偿15元／亩的收益，不足农业耕地补贴的14%，严重影响了林农经营公益林的积极性。

3.3 经营方式单一

在现有政策框架下，生态公益林被严格保护，主要采取严禁采伐、依法森林抚育等经营模式，单一的经营模式造成公益林资源林分质量不高，生态公益林的经营者从经营中获得经济效益不多。

3.4 未对全部生态公益林实施补偿

栾川县除44 726.67 hm2国家级公益林纳入中央财政森林生态效益补偿，其余152 306.67 hm2生态公益林仅依靠每年3~6元／亩天保工程管护经费进行支撑，包含10 353.33 hm2国有国家级公益林。尤其是划入天保工程区的集体和个人的所有的公益林，同国家级公益林15元／亩补偿相比，造成同一地相邻两处生态公益林补偿标准悬殊较大的情况，有失公平。生态公益林所有者及经营者的经济损失没有得到补偿，容易引发林农的不满情绪。

4 生态公益林森林生态效益补偿的对策

4.1 提高现行财政补偿标准，实行分类补偿

随着经济的发展，中央财政森林生态效益补偿标准在不断调整提高的同时，省及省级以下财政应加大扶持力度，提高生态公益林补偿标准。一是对列入集体或其他生态公益林范围的林地，由政府进行赎买或允许流转。通过赎买或流转的方式，转变其所有制形式，解决当前日益上升的木材价格与无法满足公益林所有者及经营者补偿需求的问题。二是实行分类补偿。按照不同的森林生态功能区位，并综合考虑森林质量、地位级别、管护难度等指标，对生态公益林进行分类补偿。2015年以后根据财力以及物价上涨等因素逐步提高补偿标准，最终使公益林所有者及经营者真正得到与其贡献相匹配的经济补偿[2]。

4.2 实行分类经营机制

推进生态公益林经营管理，将分类经营机制落实到山头地块。一是开展限制性木材利用。调查发现，大部分地区的公益林林木生长过密，分化严重，生长严重受阻，枯立木逐年增多，林分质量下降明显。进行适度的人为干预技术（如森林抚育）来调整林分的树种结构和密度，提高林分质量，最大限度发挥森林生态效益。二是拓展非木质资源利用途径和利用方式。科学合理利用生态公益林丰富的林地、林木和景观资源，引导林农在公益林下种植珍贵树木、中药材、食用菌等，开展林下养殖，科学发展林下经济，在保护、管理资源的同时，利用和开发好资源，实现经济、社会、生态效益的高度统一。有条件地方可开发“森林人家”等生态旅游项目，这样既增加了林农收入，提高了全社会生态保护意识，亦实现养山富民的协调统一[3]。

4.3 建立多元化社会补偿机制

在形成以财政投入补偿为主的森林生态补偿制度体系的同时，积极探索多元化补偿机制。一是对于公共资源属性的公益林，如森林景区，按照受益者补偿的原则，可按门票收入提取一定比例的生态补偿费，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用，以维持森林资源的可持续经营。二是对于能够明确界定受益主体的公益林，可以向受益对象直接收取费用。如企业因排污危害森林的按灾害程度收取生态补偿费。三是建立市场经济条件下对森林生态效益补偿的市场化运作机制，以减轻政府的财政负担，是政府补偿的有效补充。中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》中指出，完善以购买服务为主的公益林管护机制。国有林场公益林日常管护要引入市场机制，面向社会购买服务，由中央财政和地方财政按照公益林核定等级分别安排管护资金。探索建立国有林场森林资源有偿使用制度。只有实现制度创新、措施创新，多渠道筹集森林生态效益补偿基金，政府补偿机制与市场补偿机制的有机结合，才有利于确保公益林生态效益的持续供给和整个生态系统的安全[4]。

4.4 建立地方生态公益林补偿基金制度，扩大补偿范围

地方政府是生态公益林区划界定主体，保护森林、改善民生是地方政府的责任，建立森林生态效益补偿制度也是各级政府的法定职责。各级地方政府应结合地方财力、当地人均收入水平、消费物价指数和护林人员的最低生活费用等因素，确立最低补偿标准，保障公益林所有者及经营者有获得补偿权利的实现。对已经区划界定的国家级公益林和地方公益林全部纳入森林生态效益补偿，根据其生态区位的重要性和经营成本的不同，制定配套补偿办法[5]。

[1]王清军，陈兆豪. 中国森林生态效益补偿标准制度研究[J]. 林业经济，2013（2）：57-68.

[2] 刘克勇. 关于完善森林生态效益补偿基金制度的思考[J].林业经济，2008（8）：26-28.

[3] 于兴新. 黑龙江省实施森林生态效益基金制度的思考[J].中国林业经济，2013（3）：34-35.

[4] 田淑英，白 燕. 森林生态效益补偿：现实依据及政策探讨[J]. 林业经济，2009（11）：42-45.

[5]王珠娜，蒋新娅，梁丽娟，等. 郑州市生态公益林生态效益补偿现状及对策[J]. 防护林科技，2013（2）：108-110.

（责任编辑：王团荣）

2016-04-18

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