城镇化的另一端

王绍光

(香港中文大学 政治与公共行政学系， 香港 999077)



城镇化的另一端

王绍光

(香港中文大学 政治与公共行政学系， 香港 999077)

城镇化我们可以分成两端:一端是特大城市，一端就是我们讲的上千万以上的城市，这样的城市实际上是城市群，跟周边已经混在一块，这样的在中国有十来个，在世界上非常少见的，当然最后一端就是现在差不多六十万的村庄，在中间还有很多端有大城市、中等城市、小城市一直到乡镇，这些我都列了一些简单的数据在这儿。从政府的政策意向来讲，我们稍微往前推一点点可以发现，十六大的时候实际上提出了新农村建设的问题，包括在十七大的时候有那么一个决定，要把建设社会主义新农村作为一个战略任务来推进，所以那一段时间的新农村建设就农村方面得到很多关注，十八大提出了城乡发展一体化的问题，十八大以后有一段时间，城镇化的话题非常之热，我们也知道去年发表了《国家新型城镇化规划》，今年分2批又发表了《国家新型城镇化综合试点地区名单》，那么这样看起来城镇化引起更大的关注，最近重新又把城乡一体化的问题提出来，习近平讲要继续推进新农村建设，然后要双轮驱动，我觉得这个关注点很有意思。政府的政策很快的变成了人们和媒体的关注，我用百度指数来看这个社会面和媒体面的关注点，在十六大、十七大以后，新农村建设关注的比较多，但是十八大以后，有一段时间，新型城镇化的关注要高得多，最近，慢慢的下来，这讲的不是政策面，而是社会面和媒体面。

那么在实际影响政策的导向方面，有些做政策研究，尤其是中央部门里面做政策研究的一些同事们的看法可能影响比较大，比如国务院发展中心的那些专家，他们的看法是中国的城市平均偏小，他们的处方是在相当长的时间里面，中国的主要任务是要扩大大城市，尤其是很大的城市，他们列举了一些理由，这个实际上他们说是一方面，另一方面利益驱动也导致实际上的情况就是中国的城市化是朝一方面偏大都会化，我们如果把中国的城市分成50万人以上和50万人以下的话，我们看从2000年到2013年，50万人以下的城市数量实际上是下降的，50万人以上的数量上升，也可以分100万人以上或者500万人以上，趋势也是一样的，就是整体上是往大的偏。最近，OECD做了一个比较长的研究，它很清楚的第一个最重要的观察就是中国的城镇系统越来越集中，集中的意思是说，现在大量的往15个上千万人的都会区集中，那么按照他们所提供的一个功能式的定义，什么叫城镇，什么叫非城镇，按照他们的定义，中国会有59%的人口在大的都会区里面或者周边生活，这个比重比OECD发达国家的平均比重40%要高得多。

中国的超大都会区就是1000万人以上的，还有特大都会区500万--1000万人，然后大都会区150-500万人，然后都会区，50万人以下不算都会区。这样比较2010年和2000年人口，你可以看到越大的都会区的发展速度实际上是越快，那么都会区和中等城市的发展速度反倒是比较慢一点的，所以都印证了中国的城镇化是偏大的这个方向。如果拿中国和OECD的国家(这都是发达国家)比较，其中也包括韩国这些稍微后发展的新型发达国家在里面。我们看到中国如果按大都会区，50万人以上的都会区人口的集中度，刚才我讲了59%的话，远远比其他国家都高得多，东亚两个地区却是特殊一点，韩国和日本也都是在60%以上，他们的大量人口集中在50万人以上，但是在其他的OECD国家里面，大量的人口实际上生活在50万人以下的都会区，看发展速度也是如此，不管是看发展速度，还是其他，这是比较OEDC国家和中国在几乎同一个时期里面，我们可以看到，大都会区中国的发展速度是极快，然后越往小的地区发展速度是越慢，就是在这个十年期间，这都是证明了一个观点：中国城镇化过于偏向大都会区，就是500万人以上，尤其是100万人以上，500万人上，我们看到很多人有一个误解，就是其他发达国家的人口居住比较集中，我们研究欧盟27国的城镇规模发现，它的城镇化的人口平均规模是5500人，它的城镇的定义往往就是5000人就够格了，所以它大量的人实际上在很小的地方生活，我们知道中国的乡镇就已经很大了，我看到中国的头一千强那个镇，最少的也有95000人，多的是五六十万人一个镇，包括最基层的镇比欧盟的平均规模都要大。看日本也是一样，日本以前也有很多层级，但它后来把基层的市町村三级合成一个层级，那我们看市町村的平均的话，也就是127000人，就是它的市町村的基层的下面的情况。

中国的城镇化的另一端你就看到比较停滞，比如说建制镇的数量、地级市的数量、县级市的数量，我们看到2000年前后，基本上就不增长，增长的全都是大都会区，其他的都不增长。我们可以看到地级单位数从2000年以后就基本上不增长了，地级市占地级单位的比重也基本上不增长了，这是县级，县级的单位现在越来越少，那么县级市占县级单位的比重也就不增长了，这个是建制镇，建制镇好像看起来在乡镇的比重还在不断上涨，但是这是一个误导，因为整个建制镇和乡镇的数量都在下降，所以实际上也都没有增长。所以我们现在看到的城镇化是由两端发展的，到底向哪一个方向发展关系到今天刚才贾教授讲的问题、王司长讲的问题，我觉得都跟它有关系，你往哪个方向发展，很多问题会随之而来，随之而去，那么我们现在看到中国的那个城市化基本上走的是大都会化这一端，所以我现在就非常简单的一个问题和假设，大都会化是否有利于中国整体的城乡一体化，如果我们讲城乡一体化，大都会化在东部沿海地区也许可以解决一些城乡一体化的问题，像浙江这些地方可以，但是到了很多中部地区和西部地区的话，发展大都会的话是否有利于整体的城乡一体化？那么第二个问题是什么样的城镇化才有利于城乡一体化？我们这个会上谈到的很多问题，我觉得都不能从乡村研究或者城镇来做研究，必须从城镇一体化来做研究，但是在空间布局上，到底应该是什么样的城镇化，才有利于一体化，这个很重要。

正好来以前，我看到陈锡文10月17日有个讲话，讲话我觉得相当不错，他最后一句话就是我的看法，就是城镇化本身需要做一些反思，就是城镇化到底怎么走这条路，就是以前有一些争论，实际上这个发展也走向一端偏的一个局面，那么到底应该怎么走，现在我觉得确实需要反思，我自己的假设认为，对分布广阔的地、县、镇级进行城镇化，更有利于实现城乡一体化，而不是把大家的资源都投放到超大城市和特大都会区里面去，这就是我要讲的一个观察。