农村综合改革中乡级政府建设的前景

贾　康

(华夏新供给经济学研究院， 北京 100871)



农村综合改革中乡级政府建设的前景

贾康

(华夏新供给经济学研究院， 北京 100871)

在农村综合改革和县域治理之过程中，怎样认识乡级政府建设的前景？在这些年研究财税配套改革和整体配套改革的过程中，我有一个初步的认识：20世纪90年代，有一个对于全球来说具有重要影响意义的事件就是邓小平南巡，南巡之后以一种特殊的形式促成了在最高决策层形成最高层级的文件，确立社会主义市场经济目标模式，就是这个目标模式，启动随后的财税配套改革，这才有市场经济所要求的间接调控体系的架构。在建立以分税为基础、分级财政之后，制度的实际运行中产生了一系列体制的正面效应，但也出现了一个被人们广泛讨论、感觉比较棘手的难题，就是实际运行中出现的县乡财政困难。过去不能说不困难，但是在1994年以后运行的几年间，显得特别困难，1998年到2000年，几乎媒体天天在讲发不出工资的问题，领导人批示“基础不牢，地动山摇”等说法，在此背景下，中央作出了农村税费改革的重要部署，安徽作为试点以后迅速就推到全国。农村税费改革解决的问题是前些年不得已在种种的基层困难压力之下，“三提五统”已经变得五花八门，至少几十项各种各样的提留收费，形成的乱收费、乱罚款、乱摊派，走到了朱镕基同志所说的民怨沸腾状态的这个局面，做了一个通过改革的扭转。农村税费改革做到的是把一切农村基层称为“三提五统”的多项提留统统取消，而且原来在分税制框架之下，在乡镇这一级可以拿到的税源比如屠宰税，也统统都取消了。2000年出台的政策使农业税退出历史舞台，所以把农村税费改革推到了农村综合改革的概念上。

取消农业税，其他一切提留收入来源在基层都没有合法性之后，实际上就是依靠自上而下的转移支付来使大量的农村农业为基础的经济定位的乡一级来维持政权功能的运转。我们后来看到的，除了少数发达区域比如长三角、珠三角外，中国的乡级政府普遍实施的是乡财县管，这也是别无选择的，乡镇级实际上是没有收入的，只有支出的问题，支出主要是自上而下转移支付支持的问题。所以我曾说过，乡财县管之后，乡级财政实际上是表现为县级财政下管的一个预算支出单位。那个时候财政部在安徽合肥开过一次全国的工作会议，会后去当时提出的科学化、精细化管理提升绩效的合肥边上的一些乡的现场观摩，那个乡财政所有很像样的庭院，里面所有管理的文书井井有条，但我问他们这乡里一年能有什么收入，说一分钱都没有，我说能看到你们乡的中心街道上还是有一些店铺的，他说所有这些店铺都达不到简易征税办法的那个起征点。那个时候起征点还相当低，现在起征点提高了。这是一个在中国以农业为背景的广大区域的一个具体场景。中国最大多数的乡镇，因为中国最大多数的乡就是农业区域，它不再具有一级实体财政层级的地位和可能性，换一句话说，在体制的安排上，在制度供给的考虑上，乡这一级是不必再配税基了。因为它不可能再配什么，现在想不出来还能给它配什么税基，也不用再考虑给它配金库了。换句话说，曾经做了多年探讨，怎样发展和巩固乡级财政这一命题自然而然就不能成立了。这是一个在中国县域治理下面说到基层，我认为是不能回避的实际情况，面对这样一个真实图景，我自己简单看法是必须顺势而为，在深化配套改革过程中，总体的中国地方政府概念之下，从财政体制的架构来说，要纳入扁平化改革的这样一个非常明确的要求。

所谓扁平化，我认为就是要把过去看起来省、市、县、乡镇这四级扁平到省和市县这两级，省是中国地方概念的最高层级，下面的市和县要借鉴浙江的经验，可以在行政这个架构还没有做多大调整的时候，承认行政不同级，但财政同级，浙江同志的说法就是他们早就把市和县放在一个平台上对省说话，用体制来解决财政体制实质性的制度安排问题。再往下就没有实体层级，扁平化政府架构改革的意义就是使1994年分税制之后，我们到现在还没有解决好的省以下分税制如何落地，怎么样真正能够让省和省以下分税制和整个社会主义市场经济体制的内在要求能够对接，如果现在继续按照中央和省为代表之间还能勉强维持分税制的框架，但是共享税已经越来越多，而省以下哪怕是发达地区也没有真正进入分税制状态，而只是各种各样的分层制，甚至困难地方干脆就是包干制，越拖矛盾积累叠加的问题就越严重，五中全会现在所用的词我觉得有一系列的所指，包括我们现在多少年没有真正解决好分税制在地方概念上怎么在基层落地的问题，如果按这个思路往下考虑，当然说到配套改革。

往大说，扁平化还必须配一个大部制，这也是要真正对政府整个行政框架伤筋动骨、脱胎换骨的改造才能到位。虽然大部制改革说了两届政府，只走出很有限的一点小碎步，扁平化在财政这方面似乎曾经有一段时间是非常明朗的，但是在财政部要求2012年所有的省级行政区除了民族地区之外，都必须走到省直管县之后，很多地方也只是限于试点，没有进展，中央文件已经说了，有条件的地方还要实行行政的省直管县，只是听到了广东的顺德有试点，再往后基本没什么推进，这是我们现在面临的实际情况。如果按照整个改革到了深水区必须有顶层规划来继续先行先试这个整个总体要求来看，我认为是别无选择的，中国的分税制要真正跟市场经济匹配形成长效机制，五级变三级看起来是技术性的问题，实际上是决定整个改革是不是能够按照内外逻辑展开和落实的问题，而三级分税分级财政体制对应的应该是城乡一体化综合改革，光讲农村的综合改革已经不够了，你讲农村的综合改革也一定要从基层、从县域说到整个的城乡一体化、共享发展。

总体来说，发展过程中还必须要从城镇化整个视角加入人文生态，要求“望得见山、看得见水、记得住乡愁”这种高水平要求，这个一体化综合配套改革里边，我认为就是涉及乡级政府建设前景，未来的乡级政权形式按照它的内在逻辑，倒不一定多么着急，但是只要是渐进的往前推，是不是在财政实行多年的乡财县管基础上，乡这个层级也可以考虑演变成上级政府的派出机构，而不是现在这样乡一级要求“麻雀虽小，五脏俱全”五大班子这种架构，换一句话说就是乡工所，一开始乡和镇的概念还比较模糊，统称乡镇工所，它在政权的实际表现形态上类似于我们城市化建成区的街道办事处，在这个方面我也听到过有些同志不认可，有种种的疑虑，在有关部门的态度上始终是模糊的，从来没很清晰的文件直接谈这个问题。所以在大的架构方面，跟整个配套改革客观要求不相适应，我在内部讨论听到有些同志说：按这样讲，到了基层，没有五套班子的政权会不会没什么控制效率，如果底下造了反，连个报信的人都没有，会不会有这种问题？我反复琢磨，好像不是这样性质的事，在直观可比较的看，在概念上讲，其实有我们过去已经讨论了的，就是我们中国农村的基层要发展基层民主，要发展所谓社区自治，那么这个概念和我现在说的这个没有矛盾冲突，跟中国的过去已经在千百年间形成的一些传统来比较，有学者指出，所谓皇权不下县，乡村自治，我觉得这个跟中国的一些可借鉴的传统基因和要素可以对接。

另外一个角度的实践，就是与城镇区域的街道办事处相比，我觉得也有意义，因为你不可能走城乡分治，城乡一体化发展，城市街道办事处，它没有五大班子，它就丧失了它的政权的实际效率了吗？看不出这种迹象。非典来了，不仅是乡村那边五大班子怎么样注意，严防死守，城镇区域也一样，街道办事处同样也有动员能力，老太太们在各个胡同口把着，也非常认真，非常到位。具体考察街道办事处，比如北京，总书记考察所去的五棵松街道办事处，一个非常宏伟的大楼，里边各种的职能机构你都能找得到，但它不用设五大班子，不用搞那么多的行政成本去支撑什么人大、政协、党政一大堆。那么农村这方面，我也调研了一些，听到的基本概念就是，所谓五大班子在农村就是什么人大主席团、政协联络处，很多东西都是流于形式。我个人认为从逻辑上来说还是应该考虑大的方向是随着扁平化和政府的更好的处理党政民的关系，降低行政成本，要有一个在配套改革里面，对于县域治理之下乡级政府建设前景这方面有一个更清晰的远景目标，但实际推进过程中，就不能够急于求成，有些特殊情况另当别论，比如像长三角、珠三角，最典型的比如说东莞，东莞早早的县变成地级市，然后它下面的那些镇听说是在开始合并，乡镇变成区，这个区是可以考虑按照五大班子那样一个实体层级去处理的，但它下面一定是发展出一批更合适的街道办事处，这是我们现在说的那个地方实际的基层，那么另外一些边疆和民族地区不能简单按照全国一个模式来套，还必须保留有这么个建制镇，这些事情不能拿到全国去一概而论。

更多的情况我认为是把乡这一级变成派出机构这个远景是非常值得考虑的，它关系到十八大特别是三中全会以来所说的国家治理体系和治理能力现代化，联系到现在实际上总书记已明确说到的供给侧结构性改革，这种制度供给在这方面强调的就是必须分类治理，它特别有结构色彩，你不能笼统的说什么办法拿去一套就行了，过去我们搞了多年的经验，还要继续完善需求管理，它就是一个总量管理，是相对简洁的，学者容易建模的，大概讨论起来也相对容易形成一些共识的。到了供给管理，千差万别，它的指标量是不可通约，结构色彩回避不了，学者写文章建不了模，什么事情都来了，但这个是绕不过去的，所以到这个程度上，我想借此机会再提出，是不是到了中国改革的深水区，对于乡级政府建设前景值得进一步讨论。