推进“一带一路”倡议的国际经验比较

王海峰



推进“一带一路”倡议的国际经验比较

王海峰

“一 带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。“一带一路”倡议是我国在和平崛起的关键时期，构建开放型经济新体系的重大战略选择，面临复杂多变的国内外环境，需要尽可能借鉴国际经验和教训，最终实现沿线各经济体多元、自由、平衡和可持续的发展，进而为我国的经济发展创造良好的外部空间。本文选择第二次世界大战前的法国苏伊士运河建设、法美巴拿马运河建设、俄罗斯西伯利亚铁路建设，以及第二次世界大战后的美国马歇尔计划、欧洲煤钢共同体、经济合作与发展组织(OECD)，以及日本黑字还流等具有重大国际战略影响的项目和计划来进行较为系统的分析比较，试图从历史的视角寻找一些有可能支撑我国“一带一路”战略的启示。

一、 “一带一路”倡议国际比较范畴

“一带一路”是在中国和平崛起大背景下，应对金融危机后国际秩序变动格局和新的全球化挑战，主动探索国际经济合作，构建开放型经济新体系的理念和倡议；其目的是立足我国与相关国家现有多双边机制，充分利用已有的区域、次区域合作平台，在和平发展共赢的基础上，全面创新我国与沿线国家的经济合作，共同营造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。

“一带一路”倡议的基础是经济合作，跨区域重大基础设施互联互通和依托国际大通道为基础的经济走廊建设则是经济合作的重点。共建“一带一路”不仅有利于推动现有的区域合作机制，创新国际区域合作方式；也有利于推动相关国家经济转型，促进经济发展；还有可能增进文化交流，增强政治互信，最终实现“一带一路”相关国家和平共处、利益与共、共同发展。历史上，苏伊士运河、巴拿马运河以及西伯利亚铁路均是具有重大历史影响的基础设施，不仅形成了影响地区甚至世界经济格局的经济走廊，而且也影响到地缘政治甚至世界政治和安全，成为大国博弈和全球关注的焦点，很多经验和教训值得借鉴。

“一带一路”是一项跨世纪的宏伟蓝图，不仅需要现有国际金融机构的支持，也需要相关国家勇于担当，根据自身能力提供金融支持，需要深化金融领域的国际合作，构建新的区域和国际金融机制，弥补已有国际金融机制的资金缺口。历史上，美国的马歇尔计划、日本的黑字还流、欧洲的煤钢共同体、OECD均有庞大的金融支持作为后盾，在帮助相关国家实现经济恢复和发展，促进区域合作和经济融合方面发挥了重要的作用，也促进了区域性金融机构的发展。同时这些计划也极大地拓展了主导大国的发展空间，改善了其发展环境，提升了其国际影响力；不仅实现了互利共赢，也在一定程度上促进了政治互信，改善了区域安全环境，塑造了战后国际经济秩序。

需要特别说明的是，无论是苏伊士运河、巴拿马运河、西伯利亚铁路等重大基础设施互联互通项目，还是美国的马歇尔计划、日本的黑字还流、欧洲的煤钢共同体、OECD等融资计划和机制性建设，其涉及的地理空间范围、参与的国家类别和数量、需要的融资规模和机制、最终的建设时间以及面临的国际环境和政治经济风险，与我国目前倡导的“一带一路”建设均具有较大的差异，因此我们在试图借鉴历史经验的同时，也不应该忽视相关的教训，还应该充分考虑“一带一路”建设的自身特点。

二、 战略背景比较

“一带一路”倡议是在我国经济全面转型，努力跨越中等收入陷阱，通过新一轮改革开放使我国经济全面融入世界，促进我国由经济大国转为经济强国、由制造大国转向创新大国、由全球经济秩序遵守者转向全球秩序维护者和改革者的大背景下提出的。面临的国际环境复杂多变，面临的国际规则错综纷杂，面临的大国关系非常特殊。

(一) 国际环境比较

苏伊士运河、巴拿马运河、西伯利亚铁路建设当时面临的国际环境基本上是强权政治和殖民统治主导的时代。世界列强利用其经济，特别是军事霸权，通过划分势力范围，签订不平等条约，殖民地和弱国大多任人宰割。英法美俄日在势力范围划分和殖民地争夺中互相牵制，尔虞我诈，甚至通过战争解决争端。

苏伊士运河是由法国主导建设的，建成后在相当长的时间里由英国控制。苏伊士运河由法国驻埃及领事斐迪南·雷赛布通过当时的奥斯曼帝国埃及总督特许，以土地租赁的方式组建公司，从1858年年底开工建设，运河于1869年11月建成通航，根据协议，公司从通航起可连续管理运营99年。长达11年的工程建设尽管征集了大批埃及劳工，但由于政治、技术和经费方面的问题，最终建设费用高达1860万英镑，超过预算2倍以上。外债压力使得埃及政府于1875年将运河的股份卖给英国，1882年英军进驻运河，1888年运河正式成为英国保护下的中立区，1914年英国成为埃及的保护国。1922年2月28日，埃及虽然独立，但英国仍保留对埃及国防、外交的控制；1936年，英国与埃及签订《英埃条约》，继续保留对苏伊士运河的控制权。1951年，埃及政府最终推翻了相关条约，1954年英国同意放弃，1956年英军全部撤出埃及，同年埃及宣布运河国有化。不难看出，苏伊士运河建设以及之后的所有权争夺是当时欧洲大国政治经济军事博弈的结果，英国作为第二次世界大战前全球经济的霸主，试图牢牢控制运河的主导权。

巴拿马运河在建设前就经过了数十年的大国博弈，美、英、法是这场博弈的主角，最终美国取得了运河的控制权。1879年7月，领导苏伊士运河建设的法国人斐迪南·雷赛布再次主导了巴拿马运河的建设，法国公司从哥伦比亚取得了开凿运河的租让权，1883年运河开工建设。但是，由于复杂的地形气候、草率的施工方案、美国的暗中阻碍以及后期政府公司腐败，到1889年仅完成施工进度的1/3，费用已超过预算1倍多，法国公司被迫破产倒闭。之后，尽管法国组建了新的公司，但由于施工难度很大，工程建设一拖再拖。为了获得巴拿马运河的主导权，美、英、法经过多次博弈未果，最终美国于1903年帮助策划了巴拿马从哥伦比亚的独立，并通过《美巴条约》最终取得了运河建设的主导权。之后，在美国的主导下，1914年运河建成试航，1920年正式通航。在很长的一段时间，美国通过各种手段牢牢地控制着运河的主导权，经过多年的努力，直到2000年，巴拿马政府才最终取得了运河的全部主权。显然，巴拿马运河主导权的争夺更是大国间政治经济军事力量角力的结果，美国作为当时的一支新兴力量取得了运河的控制权，并作为新的全球霸主牢牢控制着家门口的巴拿马运河。

西伯利亚铁路连接俄罗斯首都莫斯科和太平洋西岸的符拉迪沃斯托克，被称为俄罗斯的“脊柱”，对俄罗斯乃至东北亚政治、经济、安全具有重要的战略影响。清朝末期，随着俄罗斯沙皇的崛起，俄罗斯帝国领土不断扩张，俄罗斯通过1689年的尼布楚条约、1858年的瑷珲条约和1860年的北京条约大量蚕食中国领土。为了实施对新的广大领土的控制，沙皇俄国从19世纪50年代开始，就启动了西伯利亚铁路建设的前期准备工作，研究设计持续了10年时间。西伯利亚铁路修建于1891年，于1916年建成。这条铁路不仅让原本荒无人烟的西伯利亚地区逐渐繁荣起来，也给俄罗斯带来巨大的经济效益，成为俄罗斯陆地运输的主要通道。铁路建成后带来的资金技术以及劳动力，使西伯利亚成为俄罗斯的主要农牧业基地，谷物产量曾经占全国的17%。1906—1914年，大约400万俄国和乌克兰农民进入西伯利亚。同时，西伯利亚能源、木材加工、冶金等工业也得到迅速发展。更为重要的是，西伯利亚铁路建设大大增强了俄罗斯对东北亚事务的影响。第二次世界大战前，俄日为争夺东北亚的控制权，不断地进行政治经济和军事角力。1896年，俄罗斯与当时中国满清政府签订《中俄密约》，获得了中国东北铁路建设经营的主导权，并于1903年建成中东铁路。1904年，日俄战争后，俄罗斯被迫把长春至大连段转让给了日本。1935年苏联又把中东铁路北段卖给了日本扶植的伪满政府，抗战胜利后东北的中东铁路才最终回到祖国的怀抱。

第二次世界大战后，随着新的国际政治经济秩序的建立，一大批殖民地半殖民地国家取得独立，很多不平等条约被废止，苏伊士运河和巴拿马运河主权得以回归，但大国博弈和影响依然存在，并继续成为维护这些重要国际战略通道和平、中立、安全和稳定的重要力量。

(二) 国际规则分析

美国主导的马歇尔计划、欧洲的煤钢共同体、日本的黑字还流、OECD反映了战后国际政治经济秩序的新变化，这些变化形成于美欧主导的西方发达国家内部，后来成为全球性国际规则，发达国家成为国际规则的主导者。

马歇尔计划，官方称欧洲复兴计划，是第二次世界大战结束后美国对被战争破坏的西欧各国进行经济援助、协助重建的计划，成为欧洲国家经济恢复和一体化进程的外部动力，对世界政治经济格局产生了深远的影响，也使美国成为西方世界的主导者。该计划于1948年4月启动，持续4个财政年度,西欧各国通过参加欧洲经济合作组织(OEEC)接受了美国包括金融、技术、设备等各种形式的援助合计131.5亿美元。马歇尔计划成为促进欧洲一体化的外部动力，不仅大大降低甚至消除了存在于西欧各国之间的关税及贸易壁垒，促使西欧各国经济联系日趋紧密并逐步融合，也在很大程度上使西欧各国在经济管理上全面借鉴和适应美国制度。马歇尔计划使西方世界暂时放弃了相互间的竞争、猜忌和博弈，第一次采用一种全新的和平合作方式来发展经济。马歇尔计划的实施不仅使美国成为西方阵营的领导者，而且也在很大程度上构建了以美欧日为主体的全球经济秩序和规则。OEEC后来发展成为OECD，对战后国际货币基金组织、世界贸易组织和世界银行的建立起了重要的作用，使得发达国家长期主导国际经济秩序和规则，牢牢掌控全球经济治理的话语权。但是，也应该看到，马歇尔计划的实施并未使欧洲各国成为美国的附庸，在欧洲各国经济恢复后，欧洲政治经济保持了自身的独立性，并通过自身的一体化进程成为全球多极化格局的重要一级。

第二次世界大战后，西欧主要经济体试图通过经济不断融合来消除各国间由于战争留下的隔阂，在经济制度层面由相互竞争转向共同合作，以避免大规模冲突和军事对抗的再次发生，从而成立了欧洲煤钢共同体，成为欧洲一体化进程的内部动力。马歇尔计划实施后，欧洲内部开始讨论成立超国家的欧洲钢铁高级机构，以统一协调管理各国钢铁工业，以避免经济竞争和市场分割在未来引发新的危机。在煤炭、石油、电力和交通运输等方面也有类似的讨论。1950年5月，法国外长舒曼提议把法国、德国的全部煤钢生产置于一个其他欧洲国家都可参加的高级联营机构的管制下，各国之间煤钢生产流通和贸易免除一切关税，这一声明被称为“舒曼计划”。1950年6月，法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡六国开始谈判，于1951年4月签订了为期50年的欧洲煤钢联营条约，形成了欧洲煤钢共同体，开启了欧洲一体化进程，将欧洲各国引向了繁荣和和平。不难看出，欧洲煤钢共同体是当时欧洲资本主义阵营一种自发、自愿、开放、互利的多边合作机制，不仅有非常清晰的经济目标，而且还有有效的约束机制，开启了战后国际贸易、投资和区域合作的新篇章。应该看到，欧洲煤钢共同体建立之初，欧洲经济仍在战后恢复之中，当时面临的国际环境总体上是宽松的，美国也希望看到一个团结和具有经济活力的资本主义的西欧来对抗以苏联为核心的东欧社会主义阵营。

黑字还流是20世纪80年代后期，日本为了平衡国际收支盈余，有计划地将部分外汇储备通过多种方式对外投资，不仅提升了日本经济的影响力，也为日本经济发展拓展了战略空间。黑字还流计划于1987年开始实施，到1991财年结束，共分三期，涉及650亿美元的资金。第一期于1986年提出，重点是向国际开发性金融机构出资，规模约100亿美元。一是在世界银行设立日本特别基金，为发展中国家的经济调整提供贷款。二是向IMF提供政府贷款，以改善IMF的财务状况，强化其向国际收支赤字国提供金融支持的能力。三是参与国际开发协会(IDA)和亚洲开发基金的资本扩充计划。第二期于1987年提出，规模约200亿美元。一是鼓励国际开发性金融机构在日本发行日元债券，建立或扩充日本特别基金。二是鼓励日本进出口银行、日本海外协力基金和日本国内商业银行参与世界银行等国际开发性金融机构的日元银团贷款项目，通过日本海外协力基金直接向发展中国家提供双边援助性日元贷款。三是扩大向发展中国家的非约束性贷款规模。第三期于1989年提出，规模约为350亿美元，参与了美国主导的应对拉美债务危机的布兰迪计划(Brady Plan)。一是日本进出口银行配合IMF和世界银行等国际机构，通过平行贷款和共同融资向主要债务国提供日元贷款。二是日本海外协力基金提供援助性日元贷款，部分用于布兰迪计划的救助国。三是继续向世界银行等国际开发性金融机构提供资金支持或资金捐助。黑字还流计划大约持续了5个财政年度，较好地利用了美国主导的国际经济秩序和规则，扩大了日本在全球的影响，拓展了日本经济发展的空间，促使一大批日本企业到海外投资，大大提高了日本经济的综合竞争力。但是，也应该看到，日本的黑字还流计划，并未从根本上改变日本国际收支平衡状况，也没有从根本上改变美日经济关系，美国仍在继续通过贸易、汇率等问题不断对日本施压。

经济合作与发展组织(OECD)前身是1948年成立的欧洲经济合作组织(OEEC)，其宗旨是促进成员国经济和社会的发展，推动世界经济增长和金融稳定；帮助成员国政府制定和协调有关政策，以提高各成员国的生活水准，保持财政的相对稳定；鼓励和协调成员国为援助发展中国家做出努力，帮助发展中国家改善经济状况，促进非成员国的经济发展。OEEC最初是为执行美国资助的马歇尔计划而设立的，OEEC使西欧各国认识到经济的相互依存关系，促使欧洲经济合作进入一个新的阶段，最终重塑了欧洲的政治经济版图。1960年12月14日，美国和加拿大加入OEEC，通过了新的OECD公约，公约于1961年9月30日生效，标志着OECD诞生，1964年日本加入。目前，OECD有34个成员，5个金砖经济体是OECD的重要合作伙伴。OECD不对外提供基金援助，它是在数据收集基础上，通过政策分析和讨论，为各国政府制定政策提供帮助，很多政策可能导致成员国间达成正式协议，在相关国家或国际组织实施。

OECD共有200多个委员会、工作组和专家小组，就经济、贸易、科学、就业、教育及金融等20多个政策领域进行跟踪分析和研究。理事会是OECD的决策机构，秘书处设在巴黎，雇佣2000多名工作人员，700多名经济学家、科学家、律师和其他专业人员从事研究和分析工作。一般来说，OECD就某些问题的讨论和分析会逐渐发展成为成员间的谈判，各成员国会就国际合作的某些游戏规则达成一致。这些谈判可能会达成诸如市场竞争、反贿赂、出口信贷、资本流动和跨国投资等正式协议，也可能形成诸如国际税收规范和标准，或有关环境工作的建议和指导纲要。OECD在服务贸易领域所开展的分析、讨论和共识，推动了乌拉圭回合谈判，促进了相关国家服务业的对外开放。

(三) “一带一路”面临的国际环境复杂多变

“一带一路”倡议是我国在成为全球第二大经济体这一大背景下提出的。作为全球最大的贸易国、最大的制造业基地以及经济发展最快的国家，金融危机后发展中国家对我国充满了期待，发达国家一方面希望中国承担更多的责任，另一方面又担心中国挑战现有的国际经济秩序。因此，共建“一带一路”面临的国际环境非常复杂。

其一，“一带一路”沿线国家国别差异很大，海上丝绸之路相关国家发展基础相对较好，经济开放度较高，基础设施和互联互通水平较好，不仅与我国经济联系比较密切，与发达经济体经济联系也很紧密。因此，共建21世纪海上丝绸之路既不太可能出现苏伊士运河、巴拿马运河那样的历史机遇，也不太可能像马歇尔计划、欧盟煤钢共同体那样受到国际社会的一致支持。实际上美国和日本就对我国提出的“一带一路”倡议存在很大疑虑，不仅利用环境、劳工、知识产权、国有经济、社会责任、透明度等问题横加指责，也利用与我国有领土争端的部分国家来进行牵制。同时，金融危机以来，由于全球范围内需求不足，海洋运输以及相关的港口建设供给过剩，大规模投资基础设施建设也面临很大的投资风险。此外，一些国家也希望利用大国之间的政治经济博弈来最大程度地获得短期利益，常常摇摆不定、出尔反尔、见利忘义。

其二，丝绸之路经济带沿线国家发展基础总体上相对较低，经济开放水平不高，很多还是内陆国家，基础设施和互联互通水平存在较大缺口，与我国经济联系较为密切，与发达经济体经济联系比较有限。应该看到，不少丝绸之路经济带沿线国家地广人稀，市场化程度不高、经济发展水平低、基础设施和人力资本支撑能力严重不足，有其历史的、政治的和经济的等多方面客观原因。其中，很多国家经济尚未起飞，不可能像马歇尔计划、欧盟煤钢共同体、日本黑字还流计划那样在短期内取得实质性进展。同时，部分国家与我国经济互补性强，从我国大量进口制造和消费品，向我国出口能源资源产品，可能在一定程度上导致其经济结构更为单一，生态环境问题更加突出，经济发展和合作缺乏持续性。尤其值得注意的是，很多跨地区的重大内陆互联互通基础设施建设需要外部资金的支持，在经济上很难有可见的、稳定的、长期的回报，未来可能难以为继，甚至可能成为包袱。俄罗斯的西伯利亚铁路目前就面临运行和维护成本高，运力过剩，收入不足，经济上面临很大压力。

其三，“一带一路”相关的欧洲国家，经济发展和一体化程度很高，基础设施和互联互通需要进一步升级，与我国经济联系密切，与其他发达经济体经济联系也非常紧密。欧洲是全球最大的消费和投资市场，也是我国贸易、投资和金融合作的最重要的伙伴。我国与欧盟的经济关系是中欧关系的核心，欧盟是多极化世界中的重要一级，具有统一的贸易、投资、金融和法规技术标准体系，一方面欧盟希望“一带一路”建设能够对接其基础设施蓝图和技术标准，但又担心中国与其成员国深化经贸合作会破坏欧盟政策的一体系和连贯性。另一方面，欧盟内部决策程序复杂而缓慢，各方利益很难协调，中欧层面的合作主要是战略政策法规层面的协调，涉及具体的基础设施和产业合作，我国与各成员国的双边合作更为有效。同时，无论是与欧盟合作，还是与各成员国之间的双边合作，我们均已形成了一系列丰富多彩、充满活力的机制。如何利用现有的合作机制做好“一带一路”建设应该成为中欧合作的重心之一。

其四，部分国家对共建“一带一路”充满了猜忌、担心和不信任，甚至利用环境、劳工等问题牵制其他国家参与“一带一路”建设。近年来，美国有意无意地把中国作为战略上的竞争对手，在政治军事上利用其传统盟友大搞所谓的亚太再平衡，在经济上力图通过TPP、TTIP、TISA把包括中国在内的金砖国家排斥在新的国际贸易规则之外。对于“一带一路”倡议及相关行动，美国认为是在挑战现行美国主导的国际经济秩序，不仅制造各种借口来指责和批评，也在积极游说其盟友不要参与，而美国一些传统欧洲盟友的参与进一步加深了美国自己的危机感和失落感。日本出于自身的利益考虑，虽然随着美国的指挥棒起舞，但也担心被“一带一路”倡议边缘化，与我国在“一带一路”沿线国家重大基础设施项目中展开竞争。在我国与“一带一路”相关国家的合作中，如果说美国是政治上的搅局者，则日本就是经济上的捣乱者。

三、 战略目标比较

作为构建开放型经济新体系的核心战略，“一带一路”战略的提出经过了充分论证和广泛讨论，应该说战略目标是非常清晰和透明的。从国际比较视角看，“一带一路”倡议战略目标具有以下特征：

(一) 促进共同发展，形成利益共同体

“一带一路”沿线很多国家是发展中国家，发展仍然是摆在这些国家面前的长期和首要任务，也是这些国家积极参与“一带一路”建设的最大动力，发展是我国与这些国家最大的利益契合点。苏伊士运河、巴拿马运河、俄罗斯西伯利亚铁路建设更多的是资本主义列强利用其经济实力和军事霸权维护其全球和地区利益，虽然也在一定程度上促进了所在地区经济的发展，但主要目标是控制、掠夺和殖民，不仅引发了一系列冲突和战争，也直接服务于冲突和战争。第二次世界大战后，在新的全球秩序演进过程中，苏伊士运河和巴拿马运河最终均实现了国有化，成为全球经济的重要战略通道，也为当地经济不断注入活力。中国倡导和参与的“一带一路”重大基础设施项目立足点就是和平建设、共同发展、合作共赢。

马歇尔计划的出台是因为美国从其自身战略利益出发，希望通过帮助西欧各国从战争中尽快恢复，来牵制和对抗以苏联为主的社会主义阵营。当时，欧洲各国的首要任务也是尽快实现战后经济恢复，来自美国的资本和商品与欧洲的人才结合起来，使得欧洲在战后经济迅速恢复，同时也帮助造就了一大批美国的跨国公司，使得美国在经济、金融、教育、科技、创新等方面与欧洲形成利益共同体。这种利益共同体通过贸易的自由化、投资的便利化和金融的国际化最终塑造了符合发达经济体利益的全球经济金融秩序和规则。欧洲煤钢共同体及其之后的欧洲一体化进程不仅使欧洲大陆实现了经济上的共同发展，而且在政治安全方面也高度一致，成为利益共同体的典范。“一带一路”倡议空间和时间尺度上必然超过马歇尔计划和欧洲煤钢共同体，应该成为相关国家参与国际合作的利益共同体。

(二) 增进理解信任，形成命运共同体

理解信任是国际合作的基础。由于“一带一路”沿线相关国家历史、文化、宗教和政治制度差异很大，加强交流和增进理解存在很大的难度，需要开放包容、相互尊重、互学互鉴，建立广泛而持久的理解信任是一个长期的过程。历史上的苏伊士运河、巴拿马运河更多的是一种不平等的利益交换和掠夺，无论是建设还是管理，均充满大国间的博弈、对抗甚至战争，第二次世界大战后均出现了国有化浪潮，并最终实现了国有化。马歇尔计划的实施是美国和战后欧洲的一种利益契合，增进了美国和西欧的理解和信任，使西方世界走出了战争留下的对立和仇视，形成了资本主义世界的命运共同体。欧洲煤钢共同体则通过制度层面的安排，首先打破了欧洲各国的关税壁垒，形成了统一的大市场，避免了欧洲各国的经济竞争，增进了各国的理解和信任，最终形成了一个高度一体化的欧洲，成为全球政治经济中的重要一级。

应该看到，无论是马歇尔计划，还是欧洲煤钢共同体，各国间文化、宗教和政治制度差别不大，相互间容易理解和沟通，也有强烈的共同意愿。但是，“一带一路”沿线国家文化、宗教、政治制度和发展水平差异很大，集中了当今世界地缘政治冲突和动荡的大多数热点地区，形成一个“以我为主”的多边战略互信难度很大。日本当年的黑字还流通过加强对重点国家经贸投资合作，虽然增进了理解信任，在一定程度上化解了分歧，但并未与相关国家形成紧密的命运共同体。对“一带一路”建设而言，在各种利益关系中保持平衡，与各方形成持续、广泛而稳定的命运共同体难度极大。

(三) 秉持和平合作，形成责任共同体

和平合作已成为时代潮流，不容逆转，但是在不同国家间形成责任共同体难度更大。从苏伊士运河、巴拿马运河到俄罗斯西伯利亚铁路，当时的建设是在一种断断续续的合作和博弈中进行的。苏伊士运河、巴拿马运河建设时期以及后来相当长的一段运营时期，列强竞争并通过战争争夺殖民地，在全球范围内划分势力范围，殖民和强权政治是国际关系的基本特征，利益和责任主要在列强之间瓜分。第二次世界大战后，马歇尔计划、欧洲煤钢共同体、日本黑字还流则秉持了和平发展合作这一战后的国际关系准则，形成了比较广泛的责任共同体，欧洲煤钢共同体后来逐步发展成为现在的欧盟，各成员国的责任通过相关条约来规定。

马歇尔计划后产生的OECD机制，作为发达国家之间的一个经济协商和议事机构，对许多全球性重大议题展开了深入而持续的政策研究和沟通，成为影响国际经济秩序的核心组织，并没有硬性规定各成员国的责任，与“一带一路”建设有更多的相似性。目前OECD重点议题包括经济、金融、税收、贸易、产业和企业、竞争、企业治理、网络、投资、教育、就业、创新、移民、环境、健康、社会福利、发展、保险和养老金、公共管理、区域农村城市发展、规制改革、科学技术、农牧渔业、绿色增长和可持续发展、贿赂和腐败、化学品和生物安全等26项。

四、 战略原则比较

共建“一带一路”战略首先必须扼守联合国宪章和现有国际规则，尊重第二次世界大战后建立起来的国际秩序和各种多双边合作机制。同时，需要奉行和平共处五项基本原则，即尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、和平共处、平等互利，推动国际合作进入新阶段。

(一)开放包容

苏伊士运河、巴拿马运河和俄罗斯西伯利亚铁路建设是殖民扩张和强权政治的产物，具有非常明显的排他性，并不时通过战争解决纠纷。马歇尔计划、欧洲煤钢共同体、OECD虽然是通过和平合作的方式来进行，却具有明显的选择性，因而也就具有了排他性。排他性的俱乐部常常设定相应的选择性门槛，并通过协议的形式约束各方。“一带一路”战略的开放包容是建立在和平共处五项基本原则基础上，因而决定了参与各方可以采取更加灵活的合作方式，可以最大程度地实现双边和多边的利益对接，但由于没有相应协议的约束，实施起来保障难度比较大，更容易受外部因素的影响，需要借助其他的约束性机制来规范各方行为，管控好合作风险。

(二)发展为核

苏伊士运河、巴拿马运河和俄罗斯西伯利亚铁路建设是当时的列强在全球争霸的产物。马歇尔计划、欧洲煤钢共同体、OECD最初是欧美发达国家为了避免第二次世界大战悲剧重演，尽快使欧洲经济从战后恢复起来，应对社会主义阵营的挑战，后来对塑造战后全球经济秩序发挥了极其重要的作用。“一带一路”建设则主要是亚欧非大陆发展中国家为了积极应对金融危机后的挑战，通过基础设施的互联互通，分享各自的发展经验和理念，带动国内结构改革和发展方式的转变，打开新的发展空间。发展问题是“一带一路”沿线发展中国家最为紧迫的任务，也是“一带一路”建设的核心。

(三)市场驱动

苏伊士运河、巴拿马运河和俄罗斯西伯利亚铁路建设虽然是强权政治的产物，但从一开始就蕴含着巨大的经济利益。其中，苏伊士运河和巴拿马运河成功地实现了商业化运作，成为具有重要经济影响和巨大收益的黄金水道，是所在国家的经济支柱。俄罗斯西伯利亚铁路的商业化运作虽不太成功，直接的市场收益非常有限，但对俄罗斯西伯利亚地区的经济开发起了巨大的作用。而马歇尔计划、欧洲煤钢共同体、日本黑字还流、OECD则充分发挥了市场的驱动作用，实现了合作共赢的持续性。“一带一路”很多国家市场化程度不是很高，更需要通过相关基础设施建设带动市场的发育和竞争，通过经济走廊建设形成一体化的市场，通过市场合作竞争实现互利共赢。

(四)重点突破

苏伊士运河、巴拿马运河和俄罗斯西伯利亚铁路建设本身就是重大基础设施项目，因此重点突出，目标清晰。马歇尔计划和日本黑字还流持续时间不长，但针对重点国家和领域，重点比较突出，目标比较清晰，因此很快见到了成效。欧洲煤钢共同体和OECD通过阶段性、递进性目标，巧妙地塑造了第二次世界大战后西方世界主导的全球经济秩序。“一带一路”愿景是一项宏大的系统工程，涉及基础设施互联互通、经济走廊建设、产业园区建设、能源资源开发，必须明确分阶段的重点国家、主要任务、重大目标和重要项目，才可能实现阶段性的目标，充分调动各方面的积极性，更好地带动发展中国家主动参与全球经济秩序改革和新的经济规则的建设。

(五)多元支撑

苏伊士运河、巴拿马运河和俄罗斯西伯利亚铁路建设的排他性决定了这些项目的国际合作是非常有限的，更多地体现为竞争。马歇尔计划和欧洲煤钢共同体则是特定经济体之间的合作，在当时的国际经济环境下也没有外部其他国际机构的参与。相比之下，日本黑字还流和OECD则采用了一种更为开放的合作方式，与世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织进行密切合作，使得有限的资源发挥了更大的作用。“一带一路”建设更需要国际多边机构，如世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、亚洲开发银行等的积极参与。中国倡导的金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金等也需要国际社会的参与。

(六)扬长补短

在苏伊士运河、巴拿马运河和俄罗斯西伯利亚铁路建设中，当时的列强通过各种不平等条约尽可能地保障其核心利益。马歇尔计划、欧洲煤钢共同体、日本黑字还流、OECD则是以条约和规则为基础的，并最终形成了一整套系统复杂的国际规则。“一带一路”建设更多地依据现有国际规则，但也应积极创新和改革现有国际规则中不合理的内容，使其能够更加公平地体现广大发展中国家的利益。国际机制规则建设方面是我国的短板，我国应抓住“一带一路”建设的机遇，努力学习，争取“扬长补短”而不是“扬长避短”，以便从战略高度塑造我国参与全球合作的软实力。

五、 几点启示

从国际比较视角看，“一带一路”面临的国际环境更加复杂，达成合作共识的难度更大。借鉴国际经验，可以总结出以下几点启示：

(一) 要从战略高度充分认识“一带一路”建设的复杂性和艰巨性

“一带一路”倡议引起国际社会的广泛关注，受到大多数国际机构的肯定和赞许，也得到相关国家的积极回应和支持，但必须清楚地认识到“一带一路”建设面临的难度前所未有，挑战前所未有，风险前所未有。“一带一路”建设需要突破许多瓶颈，首先是基础设施瓶颈和发展陷阱，关键的是资金瓶颈，历史上的重大基础设施项目在执行过程中均大大超过预算，很多成为政府的包袱。其次是机制和能力建设，特别需要有市场支撑的多样化的有效率的合作机制，仅靠现有的机制不足以支撑“一带一路”建设。最后，“一带一路”建设的不少国家尚处于欠发达阶段，实现经济的起飞需要稳定的发展环境和持续的市场化改革，从历史经验看成功的几率并不高。

(二) 要把各方的战略诉求和责任有效地结合起来

“一带一路”建设要尽可能地把主导方和需求方的诉求和责任结合起来。对于重大基础设施互联互通项目，要加强相关国家的对话、沟通和协商，尽可能地吸收和利用多边金融机构的支持，尽可能地鼓励发达经济体的参与，尽可能实现商业化运作，尽可能明确各方责任和利益，尽可能地管控潜在的风险。对于产业园区建设，要尽可能结合当地产业特点和竞争优势，要尽可能吸引第三方企业投资设厂，要尽可能与当地产业和经济对接，要尽可能为当地创造就业，使当地人民确实感受到“一带一路”建设的实惠。对于经济走廊建设，要紧紧抓住市场这根主线，要尽可能与国际先进规则、标准和技术对接，使其成为带动所在国经济的重要引擎。

(三) 要把法制和机制建设作为优先领域和重要抓手

“一带一路”建设不仅需要现有各种多边和双边机制做保障，还需要制定和完善更多的机制。法制是机制建设的基础和核心，要尽可能把重大项目纳入现有的多双边合作机制，要重点支持那些纳入多双边合作机制的重大项目，并尽可能将双边、多边的谈话、声明、备忘录、共识等升级为约束力更强的协议和条约。要在机制建设中引入符合国际规范的法律、标准、规范和监督，要尽可能使机制建设透明、可复制、易于操作和监督。对于贸易、投资、产业、金融、民间和地方政府合作，还要大胆创新，积极探索适合于发展中国家国情的新的机制，要坚决将机制建设作为“一带一路”建设的优先领域。

(四) 要把跨国投资、货币金融合作和生产网络建设结合起来

“一带一路”建设需要大规模长周期跨国投资支持，必须突破现有国际投融资体系瓶颈，开展创新性的货币金融和产业合作。一方面，通过人民币国际化等相关货币金融合作，降低“一带一路”投融资成本，减小汇率波动风险，使中国经济更好地对接和适应“一带一路”建设。另一方面，要利用好金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行等我国主导的国际开发性金融机构，撬动世界银行、亚洲开发银行、伊斯兰开发银行等其他国际金融机构的参与。同时，要有针对性地支持那些市场潜力大、有利于参与国际生产网络的重点项目，使“一带一路”沿线国家逐步实现贸易自由化、投资便利化、金融国际化和生产网络化。

(五) 要把人文交流和经济合作结合起来，形成广泛的共识

“一带一路”建设重点虽然是经济合作，但也要重视人文交流的重要性。只有形成政府的、企业的、民间的广泛理解和共识，“一带一路”建设才能最终落到实处，才有可能经得起时间和历史的考验。相比经济合作，人文交流是“慢工细活”，不仅需要中央政府层面的官方协商和合作，更需要包括政党、议会、地方政府、非政府组织、文化团体、企业、青少年的交流互动，要尽可能让“一带一路”的思想深入人心，使公众和团体参与并积极支持“一带一路”倡议，并从中得到实惠。要特别重视教育交流合作、文体合作和旅游在促进人文交流方面的基础作用，通过举办双边文化年(周)、旅游年(周)和学生夏(冬)令营等来增强民间人文交流。

(六) 要充分重视和利用“一带一路”建设的溢出效应

“一带一路”建设的关键词是和平发展合作，倡议和愿景本身就是一个促进地区和平稳定繁荣的宏伟蓝图。和平是发展合作的基础，而发展合作又会促进更长久的和平。中国的和平崛起是对世界和平发展合作的巨大贡献，这种贡献必然会通过“一带一路”建设更好地扩散到相关国家，增强这些国家的发展合作能力，降低经济社会政治的内部不稳定因素。沿线国家的经济发展和社会稳定符合中国的利益，既可以形成更为广泛的共识，也有利于抵消部分国家对“一带一路”建设的指责和不信任。因此，一定要重视“一带一路”建设在缓减地区纠纷和冲突，增进区域安全稳定方面的溢出效应。

(作者单位：国家发改委对外经济研究所;责任编辑：白宇)