新形势下加强农业科研单位项目预算管理的探讨

郑丽萍

新形势下加强农业科研单位项目预算管理的探讨

郑丽萍

本文分析了实行国库集中支付制度后预算执行发生的变化，并结合当前农业科研单位项目预算管理方面存在的问题，从加强组织领导提高责任意识、科学编制预算提高预算可操作性、强化预算监督提高预算执行透明度和完善内部管理制度提高预算执行力等方面提出了加强农业科研单位项目预算管理的对策措施，提高财政项目资金使用透明度和安全高效利用。

农业科研单位；国库集中支付；科研项目；预算管理

党的十八大以来，国家从顶层设计层面加强了科技经费管理改革，完善经费监管措施，纠正科研项目多头立项与分散管理的混乱局面，建立了公开、透明、统一的科技管理信息服务平台。与此同时，国家实施了财政性资金国库集中支付制度，规范科研专项资金收支管理，强化资金支出的过程监控，有效提高了财政资金的使用效益。笔者结合工作实际，分析了实施国库集中支付制度后预算执行发生的变化，并结合当前农业科研单位项目经费预算管理存在的问题，提出加强项目经费预算管理的对策措施，供参考。

一、实行国库集中支付制度下预算执行发生的变化

（一）账户管理方式

国家实施国库集中支付改革之前，农业科研单位可设立多个存款帐户，而实行国库集中支付改革后，所有的财政性资金统一收归国库集中支付管理，单位原有设立的多个存款帐户被取消，财政部门则为每个预算单位开设一个“零余额账户”，一般情况下“零余额账户”禁止向本单位的基本户划拨资金。科研项目立项后，财政部门通过国库集中支付系统向项目承担单位的“零余额账户”下达预算经费指标额度，当发生实际支出时，通过“零余额账户”垫支后，由代理银行从国库单一账户中清算收回垫支的资金。

（二）资金拨付方式

实行国库集中支付改革前，财政专项资金通过层层批复后拨付给项目承担单位，项目承担单位有较大的资金使用权。实施国库集中支付制度以后，财政部门根据批复的项目经费预算额度通过国库集中支付系统向项目承担单位的“零余额帐户”下达经费使用计划和额度指标，项目承担单位经费支出需严格按照预算科目及额度通过“零余额帐户”直接支付或授权支付，其中，差旅费、会议费、出国考察费三个科目之间可以调剂使用，但不得超过3个科目经费预算的总和，其他科目之间不允许调剂使用。

（三）结余资金管理方式

实行国库集中支付制度之前，科研项目经费结余资金可由项目承担单位自主使用；实行国库集中支付改革后，项目净结余资金由财政部门次年统筹安排使用，“零余额账户”年终不留余额。而对尚未完成的项目结余资金，则由财政部门逐一审核后，根据项目结余资金额度，次年返还给项目承担单位继续使用。由此可见，从预算执行的角度，国库集中支付比以往实拨资金管理要求更加硬性。

（四）预算执行信息的透明度和监管力度有效提升

全面实施国库集中支付制度和公务卡制度，国家财政专项资金支出的透明度和监管有效性得到显著提升。国库集中支付系统是一个大型的网络管理信息系统，各相关部门通过该信息系统实现信息资源共享和管理。项目承担单位通过系统接受财政专项预算指标，审核本单位的用款计划和支付申请等，财政部门通过系统进行网络审核，代理银行通过系统进行网络确认后才能正常使用项目专项资金。因此，国库集中支付系统对项目承担单位每一笔专项资金的支出情况都有详细的记录，并保留痕迹。实施公务卡制度是国家专门针对游离于国库集中支付制度以外的现金管理，通过采用公务卡刷卡消费，以减少公务支出中直接采用现金结算存在的弊端，从而进一步提高了财政资金使用的透明度和财务监督的有效性，因此，实施公务卡制度是国库集中支付制度的补充和完善。

二、当前农业科研单位项目预算管理存在的问题

农业科研单位普遍存在重项目经费争取而轻项目预算管理的思想，对科研经费的管理强调通过管理制度来规范支出，而对项目预算编制的基础性工作重视不足。当前农业科研单位项目预算管理存在的主要问题有：

（一）领导重视不够

国库集中支付制度是一项政策性和业务性很强的工作，项目预算编制与执行需要有关领导的高度重视与相关部门的密切配合。目前农业科研单位比较重视科研项目的立项申报，而对项目经费预算编制与执行重视不够，认识不到位，在理解上带有片面性，导致项目预算编制质量不高，可操作性差，甚至出现与实际脱节的现象。

（二）预算编制不科学

一是项目预算编制缺乏财务人员的专业指导。农业科研单位项目经费预算申报主要由项目人员（或项目组）编制，由于科研人员比较熟悉专业工作，财务知识还比较欠缺，因此，造成预算编制缺乏科学性和可操作性。甚至有些项目经费预算编制采用先确定项目总额再分解细化的预算编制模式，盲目编制设备费、材料费和劳务费等科目支出，往往与实际研究工作相脱节。二是项目预算编制论证不充分。农业科研项目往往具有周期长、季节性强和复杂性等特点，而科研项目预算申报时间往往比较仓促，因此，在较短时间内很难准确估算整个农业研究全过程的经费需求。三是多渠道重复申报预算。随着国家科技投入力度不断加大，财政性资金对科研项目的支持力度大幅提高，科研人员争取项目的渠道也大大增加，为争取更多的资金，难免出现重复和雷同申报现象，项目审批部门之间还无法实现信息共享，这就为科研人员就相同研究内容向不同部门重复申请经费创造了条件。

（三）预算执行不到位

一是科管部门与财务部门未能及时沟通，项目预算执行情况得不到有效监管。科管部门侧重于科研项目的完成情况管理，而财务部门侧重于科研项目研究过程中的收支管理，两部门间没有及时沟通与协调，很容易出现“监管真空”现象。二是项目预算执行缓慢。财政部门要求预算执行要与进度要求同步，而农业科研项目的实施容易受季节性因素影响较大，研究周期跨年度与财政年度不匹配，而且预算支出中涉及设备、工程等招投标手续繁琐，进展缓慢。一些预算单位受管理因素影响，经费支出无法按批复范围执行，造成了预算执行缓慢的现象，项目资金余额被注销，影响了科研工作的正常运行。造成这种现象的主要原因与项目负责人和单位负责人对国库集中支付制度改革的认识不足有关。

三、加强农业科研单位项目预算管理的对策措施

（一）加强组织领导，提高责任意识

国库集中支付制度是一项政策性和业务性很强的工作。在实施国库集中支付制度的新形势下，农业科研单位应加强组织领导，提高对国库集中支付制度的认识，是保证项目预算管理的前提条件。要明确单位主要负责人为本单位预算执行的总负责人，项目负责人为第一责任人。要摒弃过去的错误观念和旧思维模式，转变以往片面重视项目立项，而忽视对项目预算的管理，改变以往项目经费由项目负责人自主支配，造成项目预算执行达不到规定要求的状况。因此，农业科研单位应加强组织领导，强化责任意识，加强项目人员与财务人员的沟通与配合，项目预算执行难的问题才能得到根本解决。

（二）科学编制预算，提高预算可操作性

一是发挥财务人员在项目预算编制中的指导作用。财务人员应加强财务数据分析，建立科学的财务分析和预测信息系统，为科学编制预算提供依据。在编制财政科研专项预算支出时，应发挥财会人员的指导作用，确保既不违反预算管理规定，又能兼顾各种类型的项目管理需要，科技人员应摒弃“重争取，轻支出”的传统观念，在项目预算申报时就要考虑“能争取到项目、经费能花得出去、项目经得起审计考验”。有条件的农业科研单位可在科管部门或财务部门中设置专岗，配备业务素质较高的专职或兼职人员协助项目负责人编制项目预算，做到科学编制预算。二是提高财务人员在科研项目立项、预算编制、经费核算以及项目评审工作中的决策和监督作用，极力扭转以前忽视科研项目经费管理状况。建立完善与国库集中支付制度相配套的科研项目经费管理办法，确保科研人员合规合理使用科研经费，做到有章可循，同时也调动科技人员开展科研工作积极性。

（三）强化预算监督，提高预算执行透明度

推行国库集中支付改革的目的是为了规范财政性资金的收支管理，加强预算执行的过程监控，提高预算执行信息的透明度，促使财政性资金管理更加刚性，提高财政性资金的使用效益。财务部门应按照国库集中支付系统设置的支付流程，加强预算执行事前及事中的监督，适时与批复预算进行审核对比，层层把关，对于超预算和不符合预算科目支出要求的款项不予报销，确保财政资金专款专用。对预算执行缓慢的项目应及时提前关注，并将信息反馈给单位负责人和项目负责人，督促相关负责人加快预算执行进度，避免因额度结余被财政收回，影响科研工作的正常开展。

四、结束语

实行国库集中支付制度下，财政性资金的管理方式发生较大变化，规范了科研专项资金的收支管理，强化对科研专项资金支出的过程监控，提高项目资金预算执行透明度。因此，农业科研单位应科学编制项目经费预算，强化预算监督，提高预算执行透明度，要加强单位内部协调管理与配合，为提高农业科研单位项目经费预算执行力保驾护航。

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（作者单位：福建省农业科学院茶叶研究所）