“三类罪犯”刑罚变更执行检察监督机制研究

北京市人民检察院课题组

内容摘要：本文结合北京市“三类罪犯”减刑、假释、暂予监外执行案件基本情况，剖析了“三类罪犯”刑罚变更执行存在的问题及监督的薄弱环节，对进一步加强三类罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件的监督力度提出了合理建议。

关键词：三类罪犯 刑罚变更执行 监督机制

实践中，违法、违规办理减刑、假释、暂予监外执行的案件屡有发生，特别是对于职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织（领导、参加、包庇、纵容）黑社会性质组织犯罪等罪犯（以下简称“三类罪犯”）的刑罚变更执行，引起了社会舆论关注和对司法公正的质疑。课题组对北京市“三类罪犯”刑罚变更执行情况进行了调研，对存在问题进行了分析，并提出了检察监督机制建设的建议。

一、北京市“三类罪犯”刑罚变更执行现状

根据课题组调查，2013年北京市罪犯减刑、假释和暂予监外执行的比例分别为27.8%、3.4%和1.4%，而“三类罪犯”刑罚变更情况分别为：职务犯罪罪犯减刑、假释和暂予监外执行的比例分别为26.2%、7.3%和5.2%；金融犯罪罪犯减刑、假释和暂予监外执行的比例分别为30%、1.2%和0.9%；涉黑罪犯无减刑、假释和暂予监外执行情况。

“呈现上述情况的基本原因：涉黑罪犯无刑罚变更执行情况，反映出北京对涉黑罪犯管理严格；职务犯罪罪犯和金融犯罪罪犯的减刑情况与罪犯减刑总体情况基本一致，体现了北京执法环境较好，减刑工作开展比较规范；职务犯罪罪犯假释、暂予监外执行比例明显高于平均水平，体现出职务犯罪罪犯在考核计分、加分等方面较其他罪犯更为容易，同时，职务犯罪罪犯整体年龄结构偏大、身体状况较差，同时家庭经济状况较好，具有保外就医能力、社会危害性也相对较小，因此职务犯罪罪犯暂予执行的比例较一般罪犯高；金融犯罪罪犯假释、暂予监外执行的比例较低，其原因主要在于金融犯罪一般刑期较短，还来不及假释就已刑满释放。

二、“三类罪犯”刑罚变更执行存在的问题及监督的薄弱环节

（一）“三类罪犯”刑罚变更执行中存在的问题

1.暂予监外执行病情鉴定工作不规范。对于法院决定暂予监外执行以及罪犯续保问题，按照规定应在省级人民政府指定医院进行鉴定，但是实践中大多是就近在区县医院进行鉴定。而这些医院诊断比较随意，经常是出具普通的诊断证明，简单注明“高血压三期”等病情诊断，并未对罪犯是否符合暂予监外执行条件进行分析说明。同时，证明形式也并不规范，如某区医院出具的数份诊断证明中，竟分别有“门诊诊断专用章”、“诊断专用章”、“某区医院医务处”三种章。

2.《罪犯保外就医执行办法》需要修改完善。目前，《罪犯保外就医执行办法》是办理罪犯保外就医的主要依据，但是由于法院并不是此文件的签订单位，此文件中也未规定法院决定暂予监外执行的程序，因此在实践中出现了一些问题。例如，此文件中未规定法院决定保外就医期限，实践中一些法院对罪犯决定暂予监外执行未注明期限，直接一保到底。再如，《罪犯保外就医疾病伤残范围》中的一些病情标准也发生了变化，但《罪犯保外就医执行办法》并未及时修改，导致实践中医院诊断证明表述不一。

3.罪犯计分考核的设计有失公平。除了涉黑罪犯一直是监狱从严管控外，职务犯罪罪犯、金融犯罪罪犯大多学历层次与知识水平较高，组织性、服从性较好，人身危险性较小，所以一直是被作为监狱管理中的积极力量，在担任班组长、从事事务性活动、参与监狱文体活动等方面，较其他罪犯更有优势。根据计分考核制度，班组长等均属于高分岗位，文体活动等也多有加分奖励，因此客观上造成了职务犯罪罪犯和金融犯罪罪犯在计分考核上较普通罪犯更有优势，自然也更能够获得减刑、假释的机会。

4.确有悔改表现的认定存在偏颇。现行法律法规对罪犯“确有悔改表现”的认定缺乏具体标准和科学的评估机制，对罪犯是否具备减刑、假释条件的考察以劳动表现为核心，而对认罪悔罪等思想改造的考察往往流于形式。此外，罪犯积极履行财产刑和附带民事赔偿义务、积极消除罪行的社会影响等情况，也没有很好地纳入确有悔改表现的认定。

5.罪犯立功及重大立功制度规定有缺陷。目前，立功不关注罪犯主观心态，也不问线索来源，导致罪犯单纯为减刑、假释而立功，投机改造，甚至买功、卖功、造功。同时，立功的审批程序不严，也留有司法腐败的空间。

6.刑罚变更执行过程不透明。罪犯进行刑罚变更执行的考核审批属于日常狱政管理行为，各项程序局限于监管机关内部，狱务公开制度不完善。同时，人民法院审理减刑、假释案件，大多为不公开的书面审理，提请与裁定的公示地点仅为罪犯服刑场所，并没有向社会大众公示。

（二）“三类罪犯”刑罚变更执行检察监督的薄弱点

1.对刑罚执行机关的日常考评监督难度大。罪犯计分考核由管教干警直接考核，监管机关对罪犯的计分考核具有垄断性权力，但由于罪犯计分考核涉及的项目与指标非常多，检察监督既缺乏具体的操作程序规定，也缺乏实质审查的有效途径，加上派驻检察室限于力量薄弱，全面介入罪犯日常考核监督工作存在较大困难。

2.对刑罚变更执行提请的审查效率受限。在刑罚变更执行提请阶段，监管机关通知检察院派员参加评审会，但事前仅告知罪犯名单，并不附送其它材料，导致检察人员虽列席会议，但无法深入细致的核实情况。在向法院提请时，监管机关仅向检察院抄送提请罪犯名册和提请建议书副本，不移送相关证据材料，加之监管机关在检察监督的配合上又缺乏积极性与主动性，因此限制了检察机关的审查效率，进而影响监督效果。

3.对财产刑履行能力的认定可操作性不强

“三类罪犯”大多涉及财产刑或追缴违法所得。依据司法解释规定，罪犯确有执行财产刑和履行附带民事赔偿义务能力而不执行、不履行的，在减刑、假释时应当从严掌握。但是，在如何认定是否具有执行、履行能力方面缺乏具体的标准。

4.派驻检察机构人员配备无法满足监督需求

派驻检察机构承担着多项检察监督工作，除日常的监管活动监督外，还要受理申诉控告、预防和查办职务犯罪等职能任务，刑罚变更执行监督要求检察机关逐人逐案审查，工作量非常大，现有人员配备根本无法满足派驻检察监督的需求。

三、加强“三类罪犯”刑罚变更执行检察监督机制建设的建议

（一）加强“三类罪犯”刑罚变更执行的同步监督

1.调查核实制度。对于“三类罪犯”的减刑、假释案件，除进行书面审查外，人民检察院还应当进行调查核实。检察机关的调查核实应主要围绕以下三个方面展开：一是通过与被减刑、假释罪犯所在监区的罪犯及管教民警谈话，对罪犯的服刑表现、悔改表现做出认定；二是通过与被减刑释放及假释罪犯所在乡镇、街道、村委、社区及公安、司法机关的沟通了解，对罪犯的社会危险性、帮教条件做出认定；三是通过调查罪犯在监狱内的存款、消费状况以及名下可支配财产情况，结合罪犯退赃、退赔情况对罪犯的刑事判决履行能力做出认定。

2.开庭审理制度，根据规定，现对“三类罪犯”中因重大立功而提请减刑、假释的案件，原县处级以上职务犯罪罪犯的减刑、假释案件，组织（领导、包庇、纵容）黑社会性质组织罪犯的减刑、假释案件，原判死刑缓期执行、无期徒刑的破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯的减刑、假释案件，一律开庭审理。庭审中，检察机关应派员出席法庭，当庭发表检察意见，并对庭审活动进行法律监督。

3.听证制度。目前，对于在交付执行前的暂予监外执行决定由法院独立作出决定，但是却缺少监督程序，因此建议增设听证制度，由检察机关、司法行政机关、医疗专家共同参与听证。引入检察机关和司法行政机关的参加可增加程序的公开、透明，加强监督，医疗专家的参加可弥补司法人员在医学专业知识方面的不足，增加决定的准确性、科学性。听证会可分为会议调查和会议论证两个阶段，会议调查包括病情调查和社会危害性钓场。罪犯、医疗专家、检察机关、司法行政机关工作人员可针对罪犯的病情及社会危害性进行陈述和咨询。在论证阶段，各方可就罪犯的监外执行申请发表论证意见。合议庭根据查明的事实、证据和有关的法律规定，依法作出是否予以暂予监外执行的决定。

4.信息公开制度。对于三类罪犯的减刑、假释应保证信息公开，监管到位。在监狱减刑假释评审委员会评审后，检察机关应当监督监狱对于将提请减刑、假释的罪犯名单以及减刑、假释意见进行公示。公示的内容应当包括罪犯的个人情况、原判罪名及刑期、历次减刑情况、提请减刑假释的建议及依据等。同时，如监狱人民警察或者罪犯对公示内容向检察机关提出异议，检察机关应当受理，采取个别询问、重新诊断、鉴定等多种途径开展调查核实，并将核实情况向监狱通报。

5.抗诉制度。目前，对于经审查发现减刑、假释裁定不当的，检察机关的监督手段就是通过向作出减刑、假释裁定的人民法院发送《纠正减刑（假释）裁定不当意见书》提出书面纠正意见。虽然同时也规定了人民检察院对人民法院减刑、假释的裁定提出纠正意见后，应当监督人民法院是否在收到纠正意见后一个月内重新组成合议庭进行审理并作出裁定，但是显然《纠正减刑（假释）裁定不当意见书》在启动诉讼程序方面刚性明显不够，是否能够启动纠错程序的主动权还完全掌握在审判机关。因此，可探索建立对减刑、假释裁定的审判监督程序，即对减刑、假释裁定书确有认定事实错误、适用法律错误情形的，检察机关可以依照审判监督程序提出抗诉。

（二）加强“三类罪犯”刑罚变更执行案件监督管理

1.备案审查制度。为加大对重点案件的监督力度，对重点案件设立备案审查制度，即对原厅局级、县处级职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行的，应向最高人民检察院或省级人民检察院逐案报请备案审查。备案审查一方面可以有效防止地方检察机关受案件外因素干扰违规办案，另一方面也可以在一定程度上总体把握案件处理的尺度平衡。

2.流程监控制度。应尽快完善检察机关网上办案系统，将减刑、假释、暂予监外执行案件纳入案件管理，对执法办案和考核奖惩中的重要事项、重点环节，实行网上录入、信息共享、全程留痕，从制度上和技术上确保监督到位。同时，推进刑罚执行机关、审判机关、检察机关减刑、假释网上协同办案平台建设，运用科技手段，对刑罚变更执行进行网络化监督。

3.专项检察制度。检察机关应当定期或不定期的开展“三类罪犯”减刑、假释、暂予监外执行专项检察，检查发现各类问题并依法予以监督纠正，查处一批徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行职务犯罪案件，促进减刑、假释、暂予监外执行依法、公正、规范进行。

4.责任追究制度。对减刑、假释、暂予监外执行各个环节的承办人、批准人等检察人员，实行“谁承办谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”制度，检察人员在职责范围内对执法办案质量终身负责，案件审查过程中的所有案件材料及会议记录、案件讨论记录、案件汇报记录等材料均应入卷归档保存。

（三）加大“三类罪犯”刑罚变更执行中职务犯罪的查处力度

切实防止减刑、假释、暂予监外执行背后的司法腐败，预防和打击是密不可分的两个方面，但是犯罪预防必须是建立在对犯罪的严厉打击的基础上的，如缺少惩治和震慑，防止司法腐败根本无从谈起。刑事执行检察部门对于“三类罪犯”刑罚变更执行中的职务犯罪必须加大查处力度，才能有效防止徇私舞弊、权钱交易等腐败行为。而发现掌握案件线索是查办职务犯罪的前提。检察机关可以通过切实落实检务公开制度、加强对“三类罪犯”的日常检察监督、办理被监管人及亲属的控告、举报、申诉案件、处理监管场所发生的突发事件以及加强与监管场所的纪检、监察部门及本院各部门的工作衔接等途径广辟案源渠道、最大限度地获取案件线索，变被动为主动。

（四）加强检察机关自身监督能力建设

加强刑事执行检察队伍自身建设，提高监督意识和监督能力，是严格规范刑罚变更执行，防止司法腐败的首要问题。一是落实人员轮岗制度，实现刑事执行检察部门人员与各派驻检察室检察人员之间的横向轮岗，派驻检察室检察人员与机关处（科）室检察人员之间的纵向轮岗，派出检察院之间以及市、分、区县院干警之间的跨院轮岗相结合的多维轮岗体制。二是拓宽人才引进渠道，积极采取措施吸引人才，通过公开遴选、录用和选调等形式，招录大学生和引入其他部门业务能手，促进队伍的年轻化，提升队伍专业化水平。三是完善业务培训机制，借鉴北京市检察院“以实务为内容，以实战为形式”的公诉培训“双实”模式，提升培训效果，丰富干警的知识储备。同时，亦可通过到自侦、公诉等部门岗位交流有针对性地提高查办职务犯罪案件和出庭审判的能力，不断提高监所检察队伍

整体素质。