国家能力与社会治理——米格代尔的“社会中的国家”研究及其启示

苗大雷，曹志刚，

华中科技大学 社会学系， 湖北 武汉 430074

国家能力与社会治理

——米格代尔的“社会中的国家”研究及其启示

苗大雷，曹志刚，

华中科技大学 社会学系， 湖北 武汉 430074

摘要：国家能力与社会治理是当前中国的重要议题。米格代尔的“社会中的国家”研究从观念和实践两个层面重新定义了“国家”，并在实践层面重点分析了国家能力及其影响因素，发展出“有限国家”的理论观点，为国家与社会的互动与合作寻找到重要的结合点。这些观点在理论和实践两个方面为中国的学者和政策执行者提供了有益的启示。

关键词：社会中的国家； 国家能力； 社会治理； 有限国家

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，国家治理能力建设不仅成为重要的政治任务，而且成为当前学术研究的焦点议题。有学者指出，从统治走向治理，是人类政治发展的共同规律。世界上其他国家尤其是发达国家不仅率先进行了“多一些治理”的政治变革，而且学者们也发展出各种治理学说[1]1-2。对于中国而言，这些无疑提供了可供借鉴的现实经验和理论资源。笔者注意到，美国华盛顿大学的乔尔·米格代尔教授专注于第三世界国家的发展与变迁研究，以国家与社会关系为切入点，探讨国家能力问题，形成了独具特色的“社会中的国家”研究[2][3]，其中也蕴涵着有关治理的理论与经验。不过，目前国内学者对米格代尔的关注主要集中在国家与社会关系上[4]，却较少注意其中的治理维度。考虑同样作为发展中国家，来自第三世界国家的经验和理论可能更切合中国现实，本文对米格代尔的“社会中的国家”研究进行梳理，挖掘作为其核心的国家能力与社会治理的有关观点，进而讨论它对中国的启示意义。

一、国家定义：超越韦伯的新界定

国家是米格代尔“社会中的国家”研究的核心概念。他认为，自韦伯把国家定义为“在给定疆域中(成功地)垄断暴力的合法使用权的人类共同体”以来，这一理想型概念产生了深刻的影响。政治学家和社会学家经常使用的一些理论视角，如文化主义、理性主义和制度主义，实际上他们都是韦伯的追随者。这些理论尽管提出了不同的国家定义，却并没有表现出明显区别，它们都倾向于强调国家的制度性特点(国家作为一个或一套组织)、功能(尤其立法功能)和它对武力威慑的依赖(垄断暴力的合法使用)，从而把核心聚集在国家的权威问题上，认为国家“有着自主的目标，能够使用暴力和合法性作为成功的工具来保持社会控制和政策执行”[3]14,15,235。问题在于，如果以上述定义为参照，那么在现实的国家中广泛存在着的权威分离或权威争议的情形，尤其是第三世界国家在国家目标形成和政策转化过程中的失败现象，就只能被作为与理想型国家的差距而被表述或概念化，这也就模糊了学术定义的准确性，进而可能损害其理论解释力。对此，米格代尔认为有必要发展出一种新的，不同于韦伯的国家定义。

米格代尔提出，“国家是一个权力的场域，其标志是使用暴力和威胁使用暴力，并为两个方面所形塑：(1)一个领土内具有凝聚力和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织的观念；(2)国家各个组成部分的实际实践。”[3]16在这个新定义中，国家的权威仍然是核心，但它由观念和实践两种元素构成。其中，观念意味着感知，这种感知把国家设想为一个富有统治力的、经过整合的、自主的实体，国家内部具有高度的权威性、整合性和一致性，并有着明确的国家疆域边界、公共和私有边界。实践则是指国家人员和机构的常规工作，不仅涉及国家采取各种方式和手段控制领土元素，而且包括国家领导人通过各种计划、政策和行动来划分公私边界、改造社会，它们共同构成了国家能力，是国家权威性的具体表现。在观念与实践之间，二者有着复杂的关系，突出表现为“观念往往趋于相同”，而“实践则趋于异质”[3]17。这意味着，尽管在观念上国家意味着权威性和一致性，但是在实践中由于不同国家存在着历史和现实的各种差异，它们可能会表现出不同的权威特征，这是由不同的国家能力所决定的。

在新的国家定义中，米格代尔通过观念和实践两个维度的区分，巧妙地把国家具有权威性和国家权威分离、权威争议等不同情形融合在一起，使国家定义更贴近现实，并以此作为指引，研究的重心就转向了不同的国家实践即国家能力上。

二、国家能力及其影响因素

米格代尔继承了亨廷顿的观点，认为“国家间的最大差别并不在于政府类型，而是其真正管理的程度”[5]61，也就是国家能力各不相同。在对第三世界国家进行具体研究时，米格代尔明确指出，“国家能力包括渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源和以特定方式配置或运用资源四大能力”[2]5。这里的核心是支配和社会控制，它们构成一种类似于迈克尔·曼所谓的“基础性权力”，即“通过国家基础来协调社会生活”[6]69的权力，或者说国家制定各种社会规则来管理人民的生活细节或者决定由谁制定这些规则的权力。这种支配和社会控制的程度如何，可以通过服从、参与和合法性这三个具体指标来衡量：服从指民众遵从国家命令和要求，它与国家掌握的各种资源有关；参与指对国家运营的或国家授权的机构重复自愿地使用或加入，完成各种特定任务；合法性指认同国家制定的规则和社会控制是真实且正确的，同时认同国家的象征秩序并作为自己的价值体系[2]34,[3]54。基于这些指标的衡量，一个国家得到的服从、参与和合法性越多，就代表它实施支配和社会控制的能力越强。随着社会控制的增强，国家有效动员公众来完成各项工作的力量就越强，也就意味着国家能力越强。

不过，米格代尔特别强调的是，现实中具有强大国家能力的国家是十分罕见的，必须同时具备许多必要条件和充分条件才有可能建立。更普遍的情况是，国家像波兰尼阐述的那样是“嵌入”在实际环境和社会结构中的[7]，它要面对自身内部和外部各种力量围绕支配和社会控制展开的抵抗和争夺。这些力量也都试图获取民众的服从、参与和合法性，从而攫取制定规则的权力或者保护并加强自身的力量，这都成为影响国家能力的重要因素。

国家能力的首要影响因素是社会力量对支配和社会控制的争夺。一般而言，社会力量代表着一种具有结社行为的机制，既包括非正式组织，如某些国家的友谊群体或“老男孩”群体；也包括正式组织，如商业组织和宗教组织；还包括因某种共同目的而组织起来的社会运动，如环境保护运动等。具体到第三世界国家，这些社会力量主要是本国的宗族、部落、种族群体以及由酋长、地主、老板、富农、部落领袖等“强人”发起的各种社会组织[2]35-41和跨国经济、社会组织。这些社会力量因为历史的沿袭或者现实的资本扩张而掌握了一定的资源，它们围绕着基本的道德标准、日常生活行为对错，甚至公共政策的形成与实施等各类问题，与国家展开争夺，向民众宣传自己的目的及对这些问题的答案，提供一种不同于国家规则的生存策略，以此寻求支配和社会控制的权力。而且，这些社会力量是分散的，各有特点和目标，因而也会沿着各自所能主导的问题领域、囊括的人口数量和地域范围、自身经验的推广性三个维度来扩展支配和社会控制[3]108-114。对于国家而言，这些社会力量成功实现它们的目标，就意味着国家能力被削弱了。在现实中，像塞拉利昂一样的许多第三世界国家，支配和社会控制的权力分散在各种社会力量中，整个国家呈现出一种网状的“碎片化”社会控制特征，它们的国家能力比较弱小，成为弱国家的典型。与此不同，只有像以色列这样的少数发达国家，并不存在难以消除的“碎片化”社会控制，国家拥有强大的支配和社会控制权力，成为强国家的代表。

国家能力的另一个影响因素是国家不同组成部分基于利益和压力计算而形成的上下级之间、同僚之间以及与社会力量之间的支配和社会控制争夺。在此，米格代尔改变了许多研究者用国家最高领导层或者国家精英的权力来代替国家能力的方式，倡导发展一种新的国家人类学，细致考虑国家的不同层面。他把国家从下到上主要分为四个层级：第一线分支机构、分散于各地的下层机关、部门中心机构和国家最高层领导机构[3]115-128。在现实中，这些不同层面的官员都有着自己形形色色的历史，并形成了不同的团队精神、目标取向以及作为官僚或政治家的偏狭思想。在通过制定法律、规则或者实施国家政策等各种方式来代表国家实施支配和社会控制时，他们要面对上级领导、下级官员、同僚、国内社会力量和国外社会力量等多方面的监督、竞争和争夺，同时还要考虑自身的利益和压力，而他们最终的行为选择并不一定是最有利于国家的，相反许多时候却是最有利于他们自己的，由此带来的结果很可能是，国家领导层或者特定国家部门所设想的原计划或政策完全无法落到实处，而与此完全不同的另一种行为却大行其道，从而损害国家的权威性，削弱其支配和社会控制的权力，造成国家能力低下。在第三世界国家，这类情形广泛存在，在第一线分支机构和各地的下层机关两个层面体现为基于地方利益的“相互妥协”，在部门的中心机构层面体现为基于部门利益的“行政管理的政治”，从而形成一种政策执行者、地方官僚和强人之间相互勾结、进行权力交易的三角关系。而在国家最高领导层面，主要体现为基于政治利益的“生存政治”(生存大于发展)，他们陷入既需要设置特定机构来贯彻国家权威，却又惧怕并削弱这些机构的两难境地，以致“大清理”、“任人惟亲”、使用“卑鄙手段”等现象屡见不鲜[3]60-97。这些都进一步削弱了多数第三世界国家的国家能力，使它们的弱国家形象愈加强烈。

三、有限国家与社会治理：国家与社会的结合点

在阐明国家能力受多种因素影响，且国家因始终面对各种力量与其争夺支配和社会控制而并不一定能够实现权威性之后，米格代尔进一步明确提出，现实中的国家大部分都是“有限国家”。这种有限性主要在国家与社会关系中体现出来。

在米格代尔的论述中，以国家和社会的力量对比为依据，国家与社会关系可以分为四种类型[3]131-132：第一类是完全转型(或完全统治)，即国家力量非常强大，国家向社会渗透，导致社会力量消亡或者顺从，实施国家统治；第二类是国家吸纳社会，即国家力量强于社会力量，国家占主导，但需要利用社会力量和符号来维持统治；第三类是社会吸纳国家，即国家力量弱于社会力量，国家处于劣势，主要的资源被社会力量利用，国家统治效率不高；第四类是完全脱离(或分散统治)，即国家力量非常弱小，无法从广大的社会中获得资源和支持，国家向社会渗透并进行统治的努力彻底失败。他认为，在这四种类型中，现实中很少有国家接近完全转型或完全脱离这两种类型，而绝大多数都是国家吸纳社会或社会吸纳国家的变种。换言之，在现实世界的各个国家当中，国家和社会力量之间不断进行着相互斗争，尝试通过渗透另一方而使对方的权威受损，从而吸纳、利用甚至改变对方。这就使得国家拉拢有影响的社会力量或者社会力量利用国家的现象随处可见，比如在第三世界国家经常可以看到类似现象：国家试图吸纳地方强人做国家体系的公务人员，以实现国家权威，而这些强人却只是利用国家机构和资源加强自己的权力，却忽略来自国家的指令。在这里，国家影响着社会，而社会也反过来影响了国家，国家和社会之间的力量对比和边界是持续不断变动的。但是，不管怎样变动，它们中的任何一方都无法建立起绝对的权威或者霸权，最终，国家与社会的持续斗争形成了一个“社会中的国家”，国家的有限性也就显而易见。

在认识到国家的有限性之后，米格代尔并没有“趋向于无条件地支持加强国家能力”，并开出“提高国家能力的药方”，使国家全面控制民众的认同和生活[2]9。相反，他更倾向于国家与社会力量合作，加强“国家与它们理论上应该治理的部分之间的关系”。换言之，他更关注如何能使国家与社会更好地结合，以“减轻国家的负担”，或者说，“非政府的机制能够提供一些安全保障”，使国家“更有效地整合与分配其稀缺资源”[3]173-175。他进一步提出，要实现这些目标，就需要融汇历史制度主义和文化主义的观点，注重从制度建设和文化建设两方面着手。对此，法律的产生、公共仪式的运用、公共领域的建构和持续重建提供了三个至关重要的结合点，使得国家和社会合作开展社会治理成为可能。

首先，法律制定和法治建设是国家与社会力量合作的重要结合点。这是因为，法律是生成合法性的强大力量。对国家而言，只有成功创造出广泛的价值认同或社会团结，才有可能获得合法性和人民服从，实现其权威性，所以它必须依赖于法律。问题在于，国家并不能随心所欲制定国家法律，而要面对来自现实社会中多套法律体系的制约，如正式的宗教法典、非正式的法规、不同人群心目中的正义观和行为规范等社会法则。在这些社会法则中，有一些直接反对国家，另一些不被国家掌握但也不一定反对国家，还有一些则有益于国家，它们可能会对国家法律形成颠覆、改变或强化的作用。因此，国家在制定法律时必需考虑这些社会法则，尤其在社会变迁带来新的社会法则时更要特别关注，将国家意志与社会观念加以整合。国家只有把自己与公众认可的正确行为和价值联系起来，形成共享的价值，才能更好地获得合法性。其次，公共仪式是国家与社会力量的另一个重要结合点。这主要在于，公共仪式是任何国家都必不可少的，从就职典礼、新闻发布会到盛大的阅兵式，都属此列。这些仪式往往通过“对国家的忠诚和支持”来凝聚不同群体，为他们提供参与机会，使所有人表现出统一性，呈现出剧场政治的特点。在这种剧场政治中，国家好比制作人，它创造了剧场环境，创造了观众，让公众参与其中，将国家变得神圣化。不过，国家也无法主导一切，无法完全引导公众的行为和思想，而是要在戏剧上演过程中回应社会和民众作为演员和观众的意志、反应、态度，与他们达成“自发的合作”[3]168-169。在此，国家和社会共同塑造着公共仪式，同时又都被公共仪式塑造，它们相互合作，营造社会团结，塑造出统一感。最后，公共领域的存在为国家和社会提供了一个缓冲空间，它的建构和持续重建也为双方提供了平等决策和协调合作的舞台。尤其在当代，公共领域表现出三个典型特点：参与规则不断重新协商；新群体更活跃地加入；哪些人或团体属于公共领域的争论不断。围绕着这些新特点，形成了许多论争和争夺，这促使许多国家不断改变自身并与可以作为盟友的社会力量进行协商，寻求使公共领域激发出新活力的方法。国家与社会力量在公共领域建构和重建中合作，形成公共文明，也进一步强化了国家[3]175。

米格代尔特别指出，国家与社会力量在以上多领域的合作将会产生一种奇特的效果，它们共同创造出一种共享价值，使国家的存在像山川、河流一样被民众自然化，国家的消失或解体变得不可想象。这种共享价值意味着对国家的观念认可，它能够有力地抵御分裂的力量，即使国家无效率时仍会如此。这也是“有限国家”尤其那些弱国家能够不分裂却保持相对稳定的重要原因[3]139。

四、“社会中的国家”研究对中国的启示

米格代尔的“社会中的国家”研究以第三世界为关注对象，却并不局限于此，而是以此为基础发展出更符合大多数现代国家实际情况，也更具分析力和解释力的理论概念和学术观点。从本文特别关注的治理维度来看，它在理论和实践两方面也为中国提供了有益的启示。

“社会中的国家”研究的理论启示主要有两点。第一，国家和社会并不是二元分立的，而是处于互动中，它们完全可以开展合作，作为共同主体参与国家治理和社会治理，学术研究应当对此进行深入的理论探讨。正如米格代尔所批评的那样，许多研究者在论及国家和社会时，往往过于强调其中一方的力量，把它们视同水火，形成了诸如“国家中心论”或“社会中心论”的理论观点。这样虽然有利于理论建构，却无法把握真实的现实。“社会中的国家”这样的概念则把握住了二者之间的关联，注意到它们之间的争夺并不一定是此消彼长的，也可能是相互促进和相互改变的，这就为二者合作提供了理论基础。而从参与主体上讲，治理本身就意味着多元权威主体[1]2，国家与社会合作，作为共同主体进行治理当然也是可行的。因此，对于中国学者而言，进一步的研究就应当注重从理论上探索如何加强国家与社会合作，开展对治理的路径、方式和手段的研究。第二，作为学术概念的“国家”和“社会”在现实生活中都不是一个统一的行动单位，它们的内部存在着分化，有着不同的组成部分，而且每个部分都有各自的利益，学术研究在探讨治理问题时不能简单地不加分辨地使用，而应当注重对其中涉及的不同层级和利益主体加以区分，建构更具分析力的概念和理论。这里需要特别注意的是，米格代尔明确指出国家四个不同层级官员对各自利益的计算，深刻影响了国家能力，而在中国代表国家的主要是自上而下的官僚体制，它有着漫长的历史，形成了“在多重力量作用下，在多重关系的制约互动中形成、演化并发挥作用”的特殊性，在当前更突出表现为“扮演了经济发展实体和垄断强制权力的双重角色”[8]，他们的内部分化、权力分布和利益诉求也就更加多样化，在国家政策制定与执行的过程中表现出来的特点、发挥的作用也更复杂，尤其应当进行深入的剖析与理论探讨。

在实践层面，“社会中的国家”研究也提供了多方面的启示。首先，它从观念和实践两个角度对“国家”进行概念界定，并探讨国家能力影响因素有着重要警示意义。它提醒中国的执政者，对于国家与社会治理，治理体系和治理能力两个方面的建设是同等重要的，因为治理体系更多是指建立起治理的理念和制度体系，而治理能力是指贯彻落实这种理念和制度的执行力，它们构成同一政治过程中相辅相成的两个方面[1]5。如果只有好的理念和制度而没有能力将其有效实施的话，也是难以获得成功的。因此，二者必须同步进行，而不能偏废其一。另外，其中有关国家与社会结合点的论述为中国开展具体的治理实践提供了一些具体方向，这至少包含以下几个方面的内容：第一，充分发挥法律在构建国家合法性方面的积极作用，国家法律的制定不仅要贯彻国家意志，也要尊重来自社会和公众共同认可的社会法则，有效地推进法治建设，更好实现治理效果；第二，重视以公共仪式为代表的文化因素对建立国家认同感的良好效果，在文化建设过程中架起沟通国家与社会、公众的桥梁，使社会各方和普通公众能够有效地参与其中，实现“国家与社会或者说政府与公众之间的良好合作”的“善治”[1]29；第三，注重公共领域或公共空间的培育与成长，为国家与社会、政府与公众提供平等协商和相互合作的互动空间，以此促进社会建设，增强社会发展的活力，提高社会治理水平。令人欣喜的是，当前中国的治理实践在这些方面已经开展了积极探索。比如，党的十八届三中全会以来对“依法治理”和“综合治理”的强调就意味着综合运用国家法律和其他手段(如道德)开展治理[9],探索依法治国和以德治国相结合，发挥法律和道德在国家和社会治理中的作用；国家在制定法律、推进法治建设的过程也表现出对来自社会的传统文化和观念的尊重[10]，并探索建立健全立法机关和社会公众沟通的机制；加快推进行政体制改革和事业单位改革[11]，培育社会组织[12]，由政府向社会组织购买公共服务[13]，这在促进社会空间成长、推动公众参与等方面发挥了积极作用。当然，目前这些探索还处于刚刚起步阶段，有待进一步的丰富和完善。但不管怎样，“社会中的国家”研究都启示我们，国家与社会之间的互动与合作，能够相互促进，激发活力，形成共享价值，有利于实现良好的社会治理。

参考文献：

[1]俞可平：《论国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社2014年版。

[2](美)乔尔·米格代尔：《强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，南京：江苏人民出版社2009年版。

[3](美)乔尔·米格代尔：《社会中的国家——国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨等译，南京：江苏人民出版社2013年版。

[4]曾毅：《社会变迁视野下的国家能力——评乔尔·米格代尔著作中的国家-社会关系理论》，载《国外理论动态》2014年第6期。

[5](美)塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，北京：华夏出版社1988年版。

[6](美)迈克尔·曼：《社会权力的来源(第2卷)》(上)，刘北成等译，上海：上海人民出版社2007年版。

[7](英)卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯刚等译，杭州：浙江人民出版社2007年版。

[8]周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。

[9]郑杭生：《“理想类型”与本土特质——对社会治理的一种社会学分析》，载《社会学评论》2014年第3期。

[10]邢朝国、郭星华：《从摒弃到尊重：现代法治建设与传统文化》，载《中国人民大学学报》2012年第4期。

[11]李路路、苗大雷、王修晓：《市场转型与“单位”变迁》，载《社会》2009年第4期。

[12]王名等：《社会组织与社会治理》，北京：社会科学文献出版社2014年版。

[13]宋国恺：《政府购买服务：一项社会治理机制创新》，载《北京工业大学学报(社会科学版)》2014年第6期。

责任编辑吴兰丽

State Capacity and Social Governance——Joel S. Migdal’s Research of “State in the Society” and Its Enlightenment

MIAO Da-lei, CAO Zhi-gang

(DepartmentofSociology,HUST,Wuhan430074,China)

Abstract:State capacity and social governance are both important issues in current China. Joel S. Migdal’research of “state in the society” redefines “state” from both concept and practice level, he especially focuses on the analysis of the state capability and its influence factors at the practical level, and then develops the theory of “limited state”, which is the key point for the interaction and cooperation between the state and the society. These ideas provide useful implications for scholars and policy makers in China in two aspects of theory and practice.

Key words:state in the society; state capacity; social governance; limited state

作者简介：苗大雷，社会学博士，华中科技大学社会学系讲师，研究方向为组织社会学、社会治理；曹志刚，社会学博士，华中科技大学社会学系副教授，华中科技大学国家治理研究院研究员，研究方向为组织社会学、国家治理。

基金项目：国家社会科学基金青年项目“事业单位改革实践与社会治理创新研究”(14CSH043)；中央高校基本业务费资助华中科技大学自主创新研究基金项目“事业单位运行机制研究”(2012WQN025)；国家社会科学基金青年项目“农民工社会网络对其迁移意愿影响研究”(12CSH030)；教育部人文社会科学研究青年项目“社会网络视野中的农民工迁移意愿研究”(11YJC840003)

收稿日期：2015-06-20

中图分类号：P03

文献标识码：A

文章编号：1671-7023(2016)01-0126-06