政治参与的人权谱系

陈佑武（1.西南政法大学行政学院，重庆 401120；2.广州大学人权研究院，广东广州 510006）



政治参与的人权谱系

陈佑武1，2
（1.西南政法大学行政学院，重庆 401120；2.广州大学人权研究院，广东广州 510006）

摘 要：政治参与是一系列具有内在逻辑结构的人权的汇聚与集成，这些人权则以一定的规律规定政治参与的内在与发展方向。在此意义上，政治参与实质上就是人权的体现与诉求。就诸项人权结构与功能而言：知情权是政治参与的前提，表达权是政治参与的基础，选举权是政治参与的底线，参与权是政治参与的中轴，结社权是政治参与的组织，监督权是政治参与的保障。

关键词：政治参与；人权；民主

主持人语：一般而言，一个国家人权状况的好坏在很大程度取决于这个国家的经济、政治、法治、文化等方面的发展水平以及国家主权的独立状况。这些方面发展好，人权保障就好；这些方面存在这样或那样的问题，人权保障必然会受到影响。除此之外，还有诸多因素影响一个国家的人权保障水平。例如，本期所讨论的政治参与问题与人权价值的认同就与人权保障存在密切关系。政治参与渠道不够畅通，自然与人权保障不够充分存在一定关联；而对人权价值的认同存在偏差，人权保障也不可能不受到影响。所以，人权保障是一个复杂的社会系统工程，涉及生活方方面面，需要社会各界群策群力，共同推进。

——广州大学人权研究院 李步云研究员、陈佑武研究员

民主的本质是政治参与，只有通过实实在在的政治参与，人民主权才不会流于形式，公民也才会真正当家作主。故崇尚民主者，必重视政治参与。政治参与兴则民主兴，政治参与衰则民主衰。而欲政治参与不流于形式，需尊重和保障与政治参与之各项人权。这些人权与政治参与一荣俱荣、一损俱损，其保障与否直接关涉政治参与的成效与民主法治的得失。

一、政治参与的前提性人权：知情权

知情权是一项基本人权。首先，知情权根源于人类生存的基本需要。人是社会动物，人要生存、要发展必然需要获取一定的知识与信息。因此，掌握一定的知识与信息成为人的生存与发展的逻辑结论。所以，知情权与生存权、发展权之间存在渊源关系。其次，知情权的实现往往需要对有关主体提出请求，要求其提供相关的信息，因而也具有请求权的性质。再次，知情权的实现不能受到国家的干涉，需要国家消极不作为；另一方面，知情权的实现也需要国家积极主动配合，需要国家积极作为。这就使得知情权兼具自由权与社会权的特质。最后，了解社会、感知外部是人的本性使然，即人有探索外部世界的内在需求，这也是知情权作为人权的人性基础。

对于知情权，现代国家的宪法一般都作出规定。例如，俄罗斯宪法第29条规定：“任何人都有以任何合法方式自由地收集、获取、传递、编辑和传播信息的权利。属于国家秘密的信息清单，由联邦法律予以规定。”希腊宪法第5A条规定：“所有人有权根据法律的规定获得信息。对这一权利的限制仅在其是绝对必要并且被证明是为国家安全，与犯罪作斗争或者保护第三方权利和利益的原因时根据法律实施。”有的国家宪法则直接规定了对权利的知情权，如拉脱维亚宪法第90条规定：“每个人对自己所享有的权利有知情权。”从这些国家对知情权的规定来看，在规定知情权的同时一般也规定了例外或限制的情形。我国宪法则没有对知情权作出明确规定。

知情权作为公民的基本权利，是公民政治参与的前提条件，是现代民主政治的基石。公民通过政治参与，使得公共权力的运行受到公民权利的监督与制约。这些监督与制约，需以知情权有效保障为前提条件。没有知情权，公民的政治参与因信息的缺失而缺乏目的性，同时在政治参与的进程中也会因信息的缺失而缺乏方向感。“在民主过程中，参与人只有获得充分的相关信息，才能进行实质性的参与，而保密减少了公众可获得信息的质与量，从而使公众的参与难以实现。在这个意义上，没有知情权就没有真正的民主。”［2］因此，科恩认为：“一个社会如果希望民主成功，必须负责提供并发行普遍参与管理所需的信息。”“如果民主国家中，不论间接民主或直接民主，有治理权的公民处于一无所知的状态，要想治理好这个国家是不可能的。”［3］罗伯特·达尔认为知情权与“表达意见的自由”是当代民主政治“最低程序性”的必要条件之一。［4］罗斯福曾提出“自由得以继续存在的唯一确实的屏障，就是一个坚强的足以保卫人民利益的政府，以及坚强而又充分了解情况足以对政府保持至高无上统治的人民。”［5］列宁也曾认为“没有公开性而谈民主是很可笑的”［6］。在当今信息社会里，要参与国家与社会事务管理，必须充分保障公民的知情权。因此，知情权“是公民行使言论、集会游行示威、结社、出版等表达自由和选举权、监督权等基本权利的基础和前提”。［7］152

在任何一个国家或在这个国家的任何行业，公民要想取得自我实现与完善，首要一条就是要获取相关的知识与信息。关于这一点，在网络信息社会体现得尤为明显。公民不掌握充分的知识与信息，就不可能作出客观、全面、科学、合理的判断以及形成相应的认识，由此可能导致决策、行为的失误。因此，公民要判断正确、决策正确以及行为不失误，就应当尽最大可能实现自身的知情权，国家也应该不断完善相关法律制度，尽最大可能保障公民的此项权利。

二、政治参与的基础性人权：表达权

表达权与知情权，是政治参与的基础与前提，二者密不可分。有知情权无表达权，则无以言表；有表达权无知情权，则无的放矢。因此，二者互为支撑，共同为政治参与奠基。有学者认为“在权利的谱系中，一项现实中无法回避也最为棘手的关键权利是表达权。在网络时代，如果要寻找法治建设的突破口，一定非表达权莫属。”［8］

表达权，亦可称之为表达自由或表达自由权，不仅是国际或区域人权条约承认和保护的一项基本人权，也是许多国家宪法承认和保护的基本政治权利。表达权有广义与狭义两种内涵。广义来看，除了包括言论自由与出版自由，还包括思想、信息或传播自由、倾听他人观点和他人对事实描述的权利以及集会或结社的自由。［9］3甚至可以扩大到静坐、示威或焚烧国旗等象征性言论，不对他人的观点表态以及在某事上不发表自己的观点和看法。［9］41所以，广义的表达权包括了大部分政治权利。狭义的表达权仅指言论自由与出版自由，这也是许多国家宪法所规定的表达权的内涵。

次日一大早，大梁送我上路。走过东坡梁子，我说你转去吧。大梁说不急。走了十几里，到林家大塆了，大梁还要送。就这样往东南走，一直走到了巴河边，冇想到河水涨了，要过河还得往上游冤枉走五十里，上巴河那里才有座便桥。我又催大梁回去，说你不是顶喜欢听书的么，这说书的几年来不了一回，好容易今年碰上了，你回去听听吧。大梁说，我还是把你送到上巴河吧。

表达权对于政治参与的价值与意义主要体现在以下几个方面。

第一，表达权是增进政治参与知识的基础。通过公开讨论、知识碰撞，尽可能地倾听各种意见，特别是对立面的意见，达到尽可能接近真理。“广开言路不会使人陷于污染的语言环境中，更不会让人避开真理而选择谬误，在光明磊落的言论自由下，真理将战胜谬误。”［10］亦如霍姆斯所言：“吾人所欲求的至高至善唯有经过思想的自由交换，才比较容易获得，亦即想要测试某种思想是否为真理的最佳办法，就是将之置于自由竞争的市场上，看它有无能力获得认可。”①Abrams V.United States，250u.s.616，630（1919）（Holmes，J.，dissenting）.只要表达权得到有效保障，任何观念、看法都会暴露在人们的表达与交流之中，真理也会愈辩愈明。

第二，表达权是政治参与运转的基础。政治参与主要以表达权为基础条件，没有表达权，在政治参与的过程中便无法自由表达其意见，所谓民主推举候选人、了解候选人和民主投票、民主监督将无从谈起。表达权是公民表达意见、认可、同意和进行协商沟通的必要条件和基本原则，是制约公共权力，避免民主由多数统治走向多数人的暴政的必要保障。

第三，表达权是政治参与主体德性健全的基础。德沃金认为，表达权可以健全表达者的人性，促进他的自我实现。通过表达权的行驶，公民成长为富有责任心的道德主体。通过表达，公民将自己的信念传达于他人，从而实现自我价值。因此，压制一个人的表达权不利于一个人德性的发挥和道德人格的健全。其严重后果是“这个自由若得不到承认，或者若无人不顾禁令而加以力主，那么在人的智性方面并从而也在人的德性方面便有毁灭性的后果”［11］。

第四，表达权是社会政治稳定的基础。防民之口，甚于防川。表达权的正常行使为社会、政治、经济乃至文化的发展或改革提供了一个良好的权利基础。通过表达权的运转，国家与社会的各个方面可以广泛地听取民意、甄别民意、吸纳民意，使得各种意见都能反映出来，而不至于因得不到反映酿成祸患。

第五，表达权是政治文化繁荣的基础。表达权通过提倡百家争鸣、百花齐放，大力促进了文化繁荣，尤其是政治文化的繁荣。历史经验表明，表达权得不到有效保障甚至被践踏，其政治文化必定也是践踏人权的政治文化。关于这一点，我们国家在历史上有过深刻的教训。

基于表达权对于政治参与的重要意义，现代国家的宪法基本上都对表达权予以规定。例如，俄罗斯宪法第29条规定：“保障每个人的思想和言论自由。”德国宪法第5条规定：“人人享有以语言、文字和图画自由发表和传播观点以及不受阻扰地从普遍公开的来源中获取信息的权利。出版自由以及广播和电影的报道自由受到保障。对此不得进行审查。”丹麦宪法第77条规定：“任何人均有权在刊物、著作和发言中表达思想，但需对法院负责。禁止事前审查和其他预防性措施。”韩国宪法第21条规定：“国民享有言论、出版自由和集会、结社自由。”我国宪法第35条对表达权作了规定，即“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。有学者指出第35条规定的各项政治自由均属于表达自由范畴，而且表达自由是首要的基本人权。［7］154-155

三、政治参与的底线性人权：选举权

选举是现代民主法治国家最基本、最重要的政治参与行为。选举权是公民最重要的政治参与权，是最重要的政治权利。

第一，选举是实现民主的最基本方式。民主的真谛是人民当家作主，人民能够自主决定自身的事务。在政治国家，这主要体现为公民参与到社会政治生活的方方面面，选举则是最基本的参与方式。尤其在现代民族国家，无论从地域还是人口，要实现人民当家做主的民主内涵，基本上必须依托选举才能得以实现。所以，现代选举的实质，是人民主权的积存过程，是构建代议制大厦的关键性起点。［12］在此意义上，亨廷顿认为“选举是民主的本质”。［13］

第二，选举是人民自由意志的体现。《世界人权宣言》第21条规定：“人民的意志是政府权力的基础；这一意志应以定期的和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名投票或相当的自由投票程序进行。”该条被视为“革命中的革命”，在这个革命性的框架里确定了一个国家民主制度的最低要求：政府的权力必须建立在“人民的意志”的基础之上，而且必须有一个公民平等享有政治权利的民主参与的制度。［14］选举不仅是政府权力合法性的基础，也是公民最低限度的政治参与。《公民权利和政治权利国际公约》第25条也对选举权作出规定：“每个公民应有下列的权利和机会，不受第二条所述的区分和不合理的限制：（甲）直接或通过自由选择的代表参与公共事务；（乙）在真正的定期的选举中选举或被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志自由表达。”我国宪法第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”此外，几乎世界各国的宪法对选举权均有规定。

基于选举权对民主法治社会的重要性，选举权是政治权利中的首要人权。正如诺瓦克所言：“选举权毫无疑问是最重要的政治权利。任何一个民主制度，只要其政治决策过程不是通过召开公民大会的方式（目前瑞士的一些城市有时仍然采用这种方式）来实现的话，那么它就必须依赖于议会、议事会或类似的机构中的代表的选举。”［15］我国有学者也认为，选举权是政治权利中“最为首要最为核心的权利”［16］。

四、政治参与的中轴性人权：参与权

“公民参与管理国家、管理政治，也不能只当作是执政党和政府‘依靠群众’‘走群众路线’的工作方式，或调动民智民力的策略，更不能当作党和政府的恩赐，而应当明确这是不容忽视的公民宪法权利。”［17］32这种宪法权利就是参与权，指公民或社会组织直接参与行政、立法、执法、司法等活动的决策过程的权利。我国宪法第2条第3款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这一规定是当代中国参与权作为一项宪法权利的重要依据。参与权作为公民广泛参与国家、社会事务的权利基础，现代各国的宪法一般对参与权有所规定。如芬兰的宪法，在第14条明确规定“参与权”。大多数国家宪法对“参与”规定的条款体现参与权。例如，葡萄牙宪法第49条“参与公共活动”条款规定：所有公民有权直接或自由选举产生代表参与政治活动和管理国家公共事务。从其内容来看，参与权的内涵主要包括公民的选举权、立法参与权、行政参与权、司法权的社会参与、社会管理参与权。［17］336 -363

政治参与的核心与中轴是参与权，参与权是带动政治参与的动力。

第一，参与权是政治参与的权利基础。贝尔纳·马南曾指出：“民主的正当性体现在集体意志的形成过程之中，而不是集体意志本身。”［18］在马南看来，在一个文化、价值多元的社会，只能通过相互平等的说理来证明自己观点的正确性，通过自由、平等、持续的讨论，用“普遍进行的讨论”代替“普遍接受的一致意见”才是现实的选择。因此，公民自由、平等参与讨论是民主正当性所在，而其权利基础无疑就是参与权，只有具备此项权利才有讨论的资格。

第二，参与权是政治参与的权利表达。在人权的体系中，最能彰显政治参与内涵的人权就是参与权。公民通过行使参与权，参与到国家与社会生活的过程就是政治参与逐步落实与实现的过程。参与权的行使与政治参与的实现呈正比例关系，参与权的广度与深度决定了政治参与的广度与深度。从这一点来看，参与权不过是政治参与的人权话语。

五、政治参与的　组织性人权：结社权

结社自由是民主法治社会公民不可或缺的政治参与行为之一，是仅次于选举的政治参与行为。凡重视民主的国家，必重视结社自由。因此，结社自由作为一项人权，许多国家的宪法与法律均予以规范。

为了对抗强大的自然力量，人类必须过群居生活，因此结社是人的自然需求；为了对抗强大的国家权力，人类必须有社会组织，因此结社也是人的社会需求。随着社会的发展进步，大自国家机构，小至民间社团的形成和组织，都旨在依靠集体协作力量进行各种社会斗争和经济文化活动。所以，结社自由主要是作为公民借以参与或抗衡国家权力的权利，是公民参与国家事务和社会事务管理的重要保障。［7］161 -162

也有学者甚至将结社与民主等同，认为结社是民主的关键所在。例如，马斯泰罗内指出：“探讨1848年之后欧洲民主的历史，必须纵览各个国家结社团体的发展情况并从政治角度加以阐释”，“如果说结社是为了某一目标而自愿实现的一种社会结合的话，那么就应该承认，从本源上讲，民主就是一种结社；结社与民主之间的这种深刻联系使我们可以肯定，在不允许成立以社会目标为宗旨的和平的结社团体的地方，是不可能存在民主的”。“结社制度是迈向民主的一个伟大进步。”［19］市民社会理论与多元主义都认为“非营利组织不仅有助于民主，而且对民主至关重要”。［20］通过对美国民主的考察，托克维尔认为对专制的政治制约方式必须通过国家机构直接控制以外的市民社团的成长才能得到加强。如果说市民社会是民主不可或缺的条件，那么市民的社团应当是中坚力量。［21］

六、政治参与的保障性人权：监督权

监督权作为基本人权，在大多数国家的宪法中均有规定。一般而言，监督权亦有狭义与广义的区分。狭义的监督权是指公民依法监督国家机关及其工作人员的权利。依据我国宪法，主要包括公民的批评权、建议权、申诉权、控告权、监督权和罢免权等权利。广义的监督权是指公民对一切公共权力进行监督的权利。除了包括批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权、罢免权，还涉及到言论、结社、集会、游行、示威、通信等自由。［22］本文所指的公民监督权是从狭义角度而言的，以区别于前面已经论及的政治参与各项人权。

第一，监督权是促进政治参与健康发展的基础。由于历史传统、经济发展水平、政治体制以及执政者因素的影响，导致政治参与受影响或受阻。这不仅表现在滥用权力、以权谋私现象普遍，也表现为人权受到侵犯等现象。因此，赋予公民监督国家机关及工作人员的权利，既是民主政治发展和政治文明建设的必然要求，也是社会主义人权事业发展的客观需要。

第二，监督权是实现政治参与的权利基础。政治参与的实现涉及到经济、社会、政治、法律以及文化等众多层面。其中，监督权是实现其他权利的一项基本人权，这也是监督权与其他政治权利不同特质所在，即监督权本身就是为实现政治参与的各项权利服务的。

第三，监督权是完善政治参与主体人格的基础。从政治参与来看，政治参与主体的人格完善需要以多种政治权利为基础，并在这些政治权利的实践过程中逐步完善。政治参与主体通过公民监督权的行使，使得自身政治参与的使命感、责任感得以加强，并为此养成敏锐判断力、尖锐洞察力与果敢行动力，这将极大促进政治参与主体人格的成长。

除了上述政治参与的“六权”，政治参与还包括集会与游行示威的自由、抵抗权、请愿权、罢工权、创作自由、学术自由、占用广播时间权①例如，葡萄牙宪法第40条：1.各政党、工会、专业团体和商业组织，以及其他全国性组织，依据其组织规模、代表性和法律规定的客观标准，均有权占用公共广播和电视上的播放时间。2.在共和国议会上占有一个或多个席位但没有组建政府的政党，依照法律规定，有权占用公共广播和电视上的播放时间，对播放时间的分配应按照各个政党在议会中所占席位的比例进行；也有权对政府政治言论作出回复或回应，播放时间长度与显著程度，应与政府广播和政府言论所用时间和显著程度相等。在自治区立法议会上拥有席位的政党在自治区范围内享有的权利与上述权利相同。3.选举期间，依照法律规定，竞选人拥有在全国性或地区性的广播电台和电视台定期的、平等的播放时间。、回复权和政治回应权、维护安全斗争权②例如，朝鲜宪法第85条：公民要提高警惕，为国家的安全而斗争。以及政治防卫权③例如，东帝汶宪法第28条“反抗权和自卫权”条款：所有人都依法享有自卫权。等权利与自由。

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［责任编辑 吴震华］

中图分类号：D621.5

文献标识码：A

文章编号：1671-394X（2016）05-0017-06

收稿日期：2016-03-15

基金项目：国家社会科学基金重点项目（15AFX001）；教育部国家人权教育培训基地项目（13JJD820021）；中国博士后科学基金项目（2014M562502XB）

作者简介：陈佑武，西南政法大学博士后，广州大学教授，从事法学理论、人权理论研究。

The Spectrum of Human Rights of Political Participation

CHEN Youwu1，2
（1. School of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China；2. Human rights Institute，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006，China）

Abstract：Political participation is a series of convergence and integration of human rights which forms intrin-sic logic structure.Those human rights decide the inside and developing direction of political participation according to certain rules.In this sense，political participation is the embodiment and demand of the human rights.In terms of the structure and function of those human rights，the right to know is the precondition of political participation，the right of expression is the foundation of political participation，the right to vote is the bottom line of political par-ticipation，the right to participation is the center axis of the political participation，the right of association is an or-ganization of political participation，and the right to supervision is the guarantee of political participation.

Key words：political participation；human rights；democracy