国内耕作层土壤剥离再利用研究与实践进展

刘新卫

（国土资源部土地整治中心，北京100035）

国内耕作层土壤剥离再利用研究与实践进展

刘新卫

（国土资源部土地整治中心，北京100035）

为提高对耕作层土壤剥离再利用工作的认识和全面推进耕作层土壤剥离再利用工作，从法治体系建设、政策制度建设以及国家层面工作部署和地方层面探索创新等方面，综述了国内耕作层土壤剥离再利用的研究进展，分析了国内耕作层土壤剥离再利用的实践情况，指出了当前全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作存在的不足，并从加大宣传教育力度、建立健全法治体系、探索创新激励机制和完善标准规范体系等方面提出了对策建议。

耕作层；土壤剥离再利用；研究实践

作为耕地资源的精髓和不可再生的农业生产要素，耕作层土壤是自然和人类长期共同影响的结果［12］。随着中国经济社会的快速发展，大量耕地资源被建设占用，多数耕作层土壤遭受毁灭性破坏［34］。如何合理利用建设占用耕地耕作层土壤成为当前改进耕地保护方式、提高耕地保护水平的重大课题［5］。中国近年来借鉴国外表土剥离再利用做法，积极倡导推进耕作层土壤剥离再利用工作。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确提出“全面推进建设占用耕地剥离耕作层土壤再利用”。虽然大规模开展这项工作时间较短［3］，目前国内学界对耕作层土壤剥离再利用的概念和内涵也未达成一致［6－7］，而且容易混淆耕作层土壤剥离再利用与表土剥离再利用［8－9］的基本内涵，但都认为此举有助于增加耕地数量、提高耕地质量、保护生态环境，以及实现占补平衡和促进“三农”发展等［7，9，10－14］。为提高对耕作层土壤剥离再利用工作的认识，全面推进耕作层土壤剥离再利用工作的法治体系建设、激励机制建设和标准规范体系建设，笔者对国内耕作层土壤剥离再利用研究动态进行了综述，介绍了当前国内相关实践进展，分析了存在的主要问题并提出了对策建议。

1耕作层土壤剥离再利用研究进展

1．1国外表土剥离再利用状况

国外特别是一些发达国家开展表土剥离再利用时间较早，对这些国家相关做法的跟踪一度成为国内的研究热点，并对国内正处起步阶段的耕作层土壤剥离再利用工作起到了参考借鉴作用。研究表明，国外表土剥离再利用主要发生在矿产开发和生产建设中，也见于土地改良和污染治理等活动中［1516］。美国早在20世纪70年代就建立了农用地表土剥离制度，至今已形成较为成熟的管理制度和保障机制［17］。澳大利亚从1980年就已组织开展采矿区复垦工作，要求采矿活动结束后将剥离的表土放回并恢复植被［18］。20世纪80年代以来加拿大各级资源环境保护立法中，几乎所有的建设项目都要按规定进行表土剥离［19］并妥善利用。在日本，生产建设中只要挖取或堆积土方的深度、面积超过一定标准，就要对被占土地进行表土剥离［20］。研究认为，前述发达国家的表土剥离日益呈现目标综合化、主体多元化、资金明确化、技术规范化和实施法治化等特征［12，15，17－20］。

1．2表土剥离再利用的科学性和合理性

耕作层土壤剥离再利用是一项复杂的系统工程，涉及地表形态改造、土壤构成改变和空间位置移动等活动，其科学合理性受到国内学者持续关注。李国生［5］认为，开展非农建设征用耕地的耕作层土壤剥离再利用在法律上有依据、技术上可操作。司泽宽等［7］指出，开展非农建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用在经济技术上合理可行，但也存在剥离土壤长期储存和多次转运等风险。徐艳等［21］指出，开展耕作层土壤剥离再利用必须因地制宜，要努力确保填土区和取土区供需状况基本匹配。黄希垚［22］基于剥离土壤再利用二次污染风险评价结果，对规划期内案例区可剥离耕作层土壤的再利用进行了优化布局分析。莫利平［6］认为，高速公路建设项目开展耕作层土壤剥离再利用既是项目自身绿化和土地复垦的需要，也是持续发展的长远考虑，在技术上和经济上科学可行。颜世芳等［9］对前郭县高速公路取土场的剥离土壤进行检测的结果表明，剥离的土壤符合复垦用土要求。

1．3表土剥离再利用模式

耕作层土壤剥离再利用模式是人们对该项实践所形成经验做法的高度归纳和总结，国内学者开展了这方面的研究，并对如何优化提出了建议。谭永忠等［12］总结了国内初步形成的特色模式，如行政机制刚性要求型模式、行政和市场结合型模式，以及市场化运作型模式。程从坤［23］将耕作层土壤剥离再利用分为政府独立实施模式、市场独立运作模式和政府主导市场运作模式，并归纳了每种模式的运行方法、优缺点和适用条件。窦森等［8］将松原市耕作层土壤剥离再利用划分为挖掘压占大量耕地的砖厂模式、油井泥浆无害化场地模式、以高速公路为代表的线性工程取土场模式和城市建筑场地模式。董雪［24］将吉林省黑土区村庄耕作层土壤剥离划分为露天采矿模式、砖厂模式、油田泥浆无害化场地模式、高速公路取土场模式、城市建筑场地模式和土地增减挂钩模式。刘新秋等［25］研究了不同类型用地中该项工作的适用性问题并提出“三迁一转化”模式。

1．4表土剥离再利用技术体系

耕作层土壤剥离再利用技术复杂，横跨众多领域［10］，吸引了国内不少学者持续关注。付梅臣等［26］提出“条带复垦表土外移剥离法”等表土剥离工艺。董丽娟等［10］总结了取土区剥离技术、堆放点保育技术和覆土区耕层再造技术。傅广仁等［27］研究了高肥力土壤剥离存储技术和建设年满后尾矿库造地复垦技术。车德伦等［28］研究了耕作层土壤剥离、坡改梯工程设计、生态防护等技术措施。董雪［24］以黑土区村庄改建与新农村建设为背景，尝试建立一个科学、系统、实用的耕作层土壤剥离再利用技术体系。陈光银等［29］总结了三峡库区移土培肥工程实施中的关键环节，阐述了取土区域选择、土方平衡、土壤搭配和覆土等技术条件。林爱文等［30］研究了三峡库区移土培肥工程特有的取土、覆土培肥工程设计与关键的坡改梯工程设计。李建华等［31］提出适于安徽省丘陵区的条带剥离递进回填表土剥离工艺技术。吴风［32］研究了路基耕作层土壤剥离再利用技术措施。

1．5表土剥离再利用成本效益

耕作层土壤剥离再利用的成本及其效益也是国内学界研究的重点领域。在成本研究方面，高世昌等［33］实地调研12个省份后发现，耕作层土壤剥离再利用平均成本约为1．2万～1．8万元／667m2，各地成本差异较大且主要受运输费用、施工方法和人工费用3个因素影响。陈东等［34］研究发现，耕作层土壤剥离再利用费用逐年递增，资金保障难度越来越大。在效益研究方面，高世昌等［33］认为，运用剥离的耕作层土壤改造中低产田能在短时间内达到高标准农田产能，而且能较快形成投资收益。陈光银等［29］构建了耕作层土壤剥离再利用工程绩效评价指标体系，并对三峡库区移土培肥工程进行了绩效评价分析。刘雪冉等［1］通过分析土壤质量空间分布和作物投入－产出值，揭示了耕作层土壤剥离再利用对土地整治项目收益的不同影响。韩春丽［4］认为，耕作层土壤剥离再利用不仅具有市场价值，还具有较高的社会效益、生态效益和人文效益等非市场价值，并基于选择试验模型对浙江省余姚市耕作层土壤剥离再利用效益的非市场价值进行了评估。

2耕作层表土剥离再利用实践概况

2．1法治建设基本概况

健全完善的法律体系是国外表土剥离再利用工作开展的根本保障［12，15］，国内相关法治建设一直在推进。1991年制订的《水土保持法》就对生产建设项目表土保护与利用作了原则规定。1993年国家土地管理局颁布的《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》将“剥离和采后复垦”规定为砂金开采工艺的必要环节。1998年修订的《土地管理法》提出“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”，首次从法律上明确了开展耕作层土壤剥离再利用是县级以上政府的职责；同年修订的《基本农田保护条例》规定占用基本农田的应对所占基本农田耕作层土壤进行剥离再利用。2011年修订的《土地复垦条例》要求复垦义务人剥离拟损毁耕地表土并将用于复垦，同时对未按规定进行剥离再利用的义务人做出处罚规定。

除国家层面的法律法规和部门规章外，一些地方性行政法规和地方政府规章也对这项工作提出要求。2007年通过的《湖南省耕地质量管理条例》要求涉及耕地质量建设的项目建设单位剥离遭到破坏的耕作层土壤并在项目竣工验收前恢复利用，并对不按规定开展工作的单位和个人处以罚款。2010年通过的《贵州省土地整治条例》要求市、县级人民政府制定加强耕作层保护政策，鼓励剥离所占耕地耕作层土壤并用于改良相关耕地。2014年通过的《浙江省土地整治条例》要求占用耕地的建设项目剥离被占耕地耕作层并用于土地整治，而且指出组织实施主体是设区的市、县级国土资源部门或受其委托的乡（镇）政府和街道办。

2．2政策制度建设情况

在现行法律、法规和规章指导下，国家及相关部委相继出台有关文件对做好这项工作做出愈益明确规定。早在1997年，中发11号文《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》就提出，占用耕地进行非农业建设的要逐步推进将所占耕地耕作层用于重新造地，这一规定促成1998年《土地管理法》修订时将耕作层土壤剥离再利用明确为政府法定职责。进入新世纪后，涉及耕作层土壤剥离再利用工作的政策文件逐渐增多、内容规定愈发具体。直到2009年国土资源部发布《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》，相关政策文件都还只是原则要求有条件地区开展这项工作，但2012年国土资源部出台的《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》已明确，城镇周边及各类园区、东北及中东部等优质土壤丰富地区的建设活动集中连片占用耕地时应开展这项工作，占用基本农田的则必须开展；2014年国土资源部发布的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》指出，要全面实施耕作层土壤剥离再利用制度。2015年中央一号文件则在此基础上提出全面推进这项工作。

各地也结合实际出台一系列地方性文件，有力指导了相关实践。2006年吉林省国土资源厅出台《关于进一步做好被占用耕地耕作层土壤剥离工作的通知》，要求单独选址建设项目、城镇建设用地范围内分批次建设用地拟占耕地具备耕作层土壤剥离条件的，要进行剥离再利用工作；2012年该省下发《关于开展建设占用耕地耕作层土壤剥离工作的通知》，要求18个试点县域建设占用基本农田等8种类型必须开展这项工作；2013年该省下发《关于推进建设占用耕地耕作层土壤剥离工作的意见》，部署全省开展这项工作。浙江省国土资源厅继2007年发文要求有条件地市积极开展这项工作后，2008年出台《关于进一步开展建设占用耕地耕作层剥离和再利用工作的通知》，要求各地采取措施深入开展这项工作。贵州省人民政府办公厅2012年下发《关于转发省国土资源厅省农委贵州省非农业建设占有耕地耕作层剥离利用试点实施方案的通知》，要求非农建设占用耕地必须进行耕作层的剥离、保存和利用，并提出具体的工作要求和奖惩措施。

2．3国家层面工作部署

进入新世纪后，中国才真正开始部署建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作。2006年3月，国土资源部办公厅下发《关于推广吉林省开展被占用耕地耕作层土壤剥离工作有关做法的通知》，号召各地尤其是人均耕地资源偏紧省份学习吉林省做法，积极推行这项工作。2006年6月，国土资源部、财政部联合发布《三峡库区土地开发整理移土培肥工程项目实施指导意见》，计划对淹没区16个县（区）适宜剥离的耕地耕作层土壤进行剥离、搬迁，并对库区淹没线以上瘠薄耕地进行坡改梯改造和覆土培肥。2008年国务院批复的《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》首次从国家规划层面要求“积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求前提下，用于新开垦耕地的建设”。2012年国务院批复的《全国土地整治规划（2011—2015年）》承袭了前述部署，并将之作为加强新增耕地后期管护的重要措施。

随着前期相关工作成效凸显，如三峡库区移土培肥工程按时完成全部剥离任务，建成11 333hm2当家田，为库区25万人移民后靠安置提供了生计保障，加上国家级规划相继部署，国土资源部从2013年开始明显加快推进这项工作。2013年，全国国土资源工作会议提出要“积极开展‘移土培肥’和优质耕地耕作层表土的剥离再利用等工作”。2014年，国土资源部将“推进耕地耕作层土壤剥离利用”列为年度重点工作任务，该年10月还在吉林省组织召开全国耕地耕作层土壤剥离再利用现场会，推动交流地方经验和典型做法，并且组织制定下发专门性政策文件。在此基础上，2015年全国国土资源工作会议提出“全面推进建设占用耕地剥离耕作层土壤再利用”，并着手会同其他部门普遍开展这项工作。

2．4地方层面探索创新

截至2014年底，全国已有12个省份以及部分市、县开展了耕作层土壤剥离再利用工作［33］。根据2014年全国耕地耕作层土壤剥离再利用现场会材料，截至2014年10月，吉林省半数以上县域开展了这项工作，累计实施近百个耕作层土壤剥离项目，剥离耕作层土壤面积超过13 333hm2，剥离土方量超过5 000万m3；贵州省近年剥离3 666hm2非农建设占用耕地耕作层土壤，土方量达到1 359万m3，实现新增中等以上质量耕地833hm2，改良中低产田土1 853hm2；湖北省实施的三峡库区移土培肥工程，实现了“移得出、覆得上、保得住、能受益”总体目标；宁波市近年剥离约2 000hm2新增建设用地耕地耕作层土壤，剥离厚度30～50cm，优质耕作层土方量600多万m3；嘉峪关市近几年剥离存放了170万m3征用土地土壤，在未利用土地上以土壤搬家形式新造优质耕地127．6hm2，节约资金5 200余万元。

各地在推进耕作层土壤剥离再利用过程中，在工作机制、实施管理和资金筹措等方面进行了积极探索。在工作机制上，贵州省将耕作层土壤剥离利用纳入市、县人民政府耕地保护责任目标考核内容并层层签订责任目标，绵竹市成立市长任组长、分管国土的副市长任副组长、国土等相关部门及乡镇人民政府负责人为成员的工作领导小组负责组织协调剥离再利用工作；在实施管理上，吉林省着力抓好准备、剥离、存储、利用和验收等关键环节管理，宁波市探索建立了一系列规范化工作流程和操作程序；在资金筹措上，吉林省综合运用新增建设用地土地有偿使用费列支、政府财政适当补贴和鼓励有偿交易等方式，贵州省将土地出让金20%用于此项工作并对利用剥离土壤建成的高标准农田按500元／667m2进行补助。

3当前存在的主要问题和对策建议

3．1主要问题

3．1．1认识水平存在局限 中国土地资源近乎无限制的粗放利用，在支撑了长达30多年经济社会持续较快发展的同时，耕地资源快速减少并一度危及粮食安全。根据第二次全国土地调查结果，仅1996—2009年间全国耕地减少量超过1 353．33万hm2，而且多为优质耕地。另外，根据2014年国土资源部发布的《全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果》，全国耕地平均质量等别为9．96等，等别总体偏低。耕地占补平衡制度实施以来，占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等现象普遍，耕地资源数量减少、质量降低趋势没有根本遏制。虽然剥离再利用建设占用耕地的耕作层土壤可以增加耕地面积、提高耕地质量、改善耕地生态，而且中国从20世纪90年代就鼓励开展这项工作，但主要囿于认识水平不够，不少建设单位将剥离的表土掩埋或者填方，多数地方政府也未做出硬性规定，大量耕作层土壤白白浪费。

3．1．2法治体系建设滞后 现行有关建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用的法律条文非常零散，不仅法律体系不完善，而且权威性不够、操作性不强，如《土地管理法》在界定地方政府开展这项工作的职责时使用的字眼是“可以要求”，多数学者认为过于弹性、缺乏力度［23，35］，地方政府执行力度不够。在实施体系方面，地方政府或者用地单位由于缺乏明确的法律条文指导，剥离的深度、存储的条件、运输的要求、利用的规范、验收的标准以及资金的落实等往往无章可循，各地虽然先后出台了一些地方性政策文件，但由于缺乏上位法的支撑而显得法律依据不足。在监管体系方面，目前尚无对应剥宜剥耕作层土壤剥离再利用工作的有效监管。在保障体系方面，对于在开发建设中不按要求进行耕作层土壤剥离再利用的行为一直缺乏可以操作的法律惩戒措施。

3．1．3激励机制建设不足 耕作层土壤剥离再利用环节较多、费用较大，全面推进这项工作亟待解决如何建立健全激励机制以调动地方政府和用地单位积极主动性的问题。对于地方政府而言，由于担心影响对方投资意愿和延误项目建设进程，在以市场化方式供应土地时一般不愿向用地单位提出剥离并利用被占耕地耕作层土壤的要求；而对于用地单位而言，按照现行法律规定缴纳耕地开垦费也即意味着履行了补充耕地义务，一般也不会主动开展这方面工作。一些地方在激励机制建设方面进行了探索，但主要是以行政力量在推动。如用地指标奖励、安排土地整治项目等是纯粹的行政手段，即便是减征耕地开垦费、给予财政补贴等经济手段实际上也是行政干预的结果。个别地方试行的有偿交易剥离的耕作层土壤是市场化手段的表现，但面临着如何规范的问题。

3．1．4标准规范建设滞后 耕作层土壤剥离再利用涉及诸多技术，不同的生产建设、不同的土壤类型，以及不同的地形条件都对这项工作提出不同要求，需要一整套完善的技术规范。中国目前尚未建立通用的耕作层土壤剥离再利用技术标准，更没有形成涵括这项工作主要环节的技术标准体系。一些地方在探索中制订的相关操作规范不仅针对性较强，而且科学合理性也往往存疑。由于剥离再利用的适用范围、土壤调查与评价、剥离土壤的数量和质量、堆放存储的场所，以及耕层构造和验收考核等都缺乏相应的技术指南，各地在开展这项工作时难以做得精细，无法保证被剥离土壤价值不减和再利用效益最佳，而常见的情况是耕作层土壤与犁底层土壤相混合、耕作层土壤理化性状受破坏、土壤在搬运和存储过程中受损失，以及耕作层土壤剥离过程中或再利用过程中产生水土流失等生态环境问题。

3．2对策建议

3．2．1加大宣传教育力度 在加强土地资源国情尤其是耕地保护“红线”教育活动中，围绕落实国家粮食安全战略、实施耕地占补平衡制度和改善农村生产生活水平等，大力宣传耕作层土壤剥离再利用的重要性和紧迫性，深化社会各界对保护和利用耕作层土壤的认识，推动形成保护和利用耕作层土壤的良好社会氛围。对于一些耕作层土壤剥离再利用工作目前开展较好的地方，要及时总结好的做法并加以宣传，同时大力加强不同地区间的经验交流，促进这项工作水平整体提升，推动优质耕作层土壤资源得到有效保护和合理利用，促进耕地保护真正实现由数量管理向数量、质量、生态三位一体综合管理转变。

3．2．2建立健全法治体系 推进相关立法工作，抓紧修订《土地管理法》等已有法律，将现行指导性要求更改为硬性规定，同时加强新法研制，推动形成以《土地管理法》等为指导、以《建设占用耕作层土壤剥离再利用条例》为核心，辅以部门规章和地方性法规、地方政府规章的法律体系。促进形成高效的实施体系，各地要结合实际出台相关实施办法，细化剥离标准、资金筹措等要求，使这项工作更具操作性。推动形成严密的监管体系，相关部门要全面、及时、准确地公开相关信息，加强对这项工作的监督和指导，严格依法追究惩处各类违法违规问题。加快形成有力的保障体系，从人才培养、技术研究、政策储备等方面保障这项工作持续有效开展。

3．2．3探索创新激励机制 在理顺管理体制前提下，综合运用法律、行政和经济等手段，健全完善激励机制，激发责任主体内生动力。加大各级政府的统筹力度，推动相关部门合力参与，积极构建共同责任制度。在法律手段运用上，要加快建立健全法治体系，推动落实法定义务。在行政手段上，将这项工作纳入政府耕地保护目标考核，把耕作层土壤剥离再利用作为用地审批前置条件，并将实施成效与年度用地计划分配、土地整治项目安排等挂钩。在经济手段上，适当提高耕地开垦费收缴标准并根据工作开展情况适当减免，合理利用新增建设用地土地有偿使用费并允许形成的新增耕地用于占补平衡，推动建立保证金制度和专项基金制度，以及适当奖补等。尤为重要的是，要引导市场化运作，允许部分剥离土壤有偿使用。

3．2．4完善标准规范体系 努力构建包括国家和地方、涵括不同生产建设活动以及这项工作主要环节的标准规范体系。在国家层面上，要推动出台建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用技术指南或规范，科学制订耕作层土壤剥离再利用分区并明确宜剥应剥区域和条件，合理划分这项工作的主要环节并规定相关工艺流程和技术规范，以及对土壤调查评价、环节影响评价等做出说明和要求；各地应根据国家层面的技术指南或规范，结合地方实际制订具有地方特色的技术标准和规范。对于不同生产建设活动的耕作层土壤剥离再利用工作及其主要环节，要分别配以系统化的规范文件和技术标准，提高这项工作的科学性和操作性。

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（责任编辑：姜 萍）

Research and Practice Progress in Topsoil Stripping and Reuse of Arable Layer in China

LIU Xinwei
（Center of Land Consolidation，Ministry of Land and Resources，Beijing100035，China）

The research progress in topsoil stripping and reuse of arable layer in China was reviewed from four aspects of law system construction，policy system construction，national level’s work deployment and local level’s innovation to enhance the acquaintance of topsoil stripping and reuse of arable layer and comprehensively promote the topsoil stripping and reuse of arable layer．The shortcomings in comprehensively promoting the topsoil stripping and reuse of arable layer occupation by construction are pointed out by analyzing the practice situation of topsoil stripping and reuse of arable layer in China．The countermeasures of strengthening propaganda and education，establishing and perfecting the law system，exploring and innovating the incentive mechanism and perfecting the standard specification system are proposed to comprehensively promote the topsoil stripping and reuse of arable layer in China．

arable layer；topsoil stripping and reuse；research and practice

S152．4

A

1001－3601（2016）02－0092－0172－05

2015－05－29；2016－01－28修回

国土资源部2014年度软科学研究课题“国土综合整治机制创新研究”（201434）

刘新卫（1977－），男，研究员，从事土地整治规划与政策研究。E－mail：liuxinwei＠lcrc．org．cn