县级职教中心的办学机制问题研究——基于三个县级职教中心的实地考察

李 伯 玲

(教育部人文社会科学重点研究基地 东北师范大学农村教育研究所，吉林 长春 130024)



县级职教中心的办学机制问题研究
——基于三个县级职教中心的实地考察

李 伯 玲

(教育部人文社会科学重点研究基地 东北师范大学农村教育研究所，吉林 长春 130024)

县级职教中心的发展状况对我国职业技术教育的发展产生重要影响。通过对浙江省和吉林省三个县级职教中心的实地考察发现，县级职教中心在办学机制上存在一些普遍性的问题，具体言之，县级职教中心存在办学定位模糊、管理机制松散、日常运转低效和经费来源单一等问题。应在面向市场需求的基础上，通过合理的顶层政策设计破解这一难题。

县级职教中心；办学机制；学校定位；办学经费

一、问题的提出

2005年11月9日，国务院印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》规定“每个县(市、区)都要重点办好一所起骨干示范作用的职教中心(中等职业学校)”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》要求“根据需要办好县级职教中心”。对比前后两个文件要求，国家政策在顶层设计上由原先的“每个县要办好一所职教中心”的政策设计转变为现在的“根据需要办好县级职教中心”，两个文件在县级职教中心的布局及发展要求上有着不小的差异，县级职教中心的创办从之前由上而下的准政治任务转变为当前的从下而上的需求性发展，可视为国家政策的最重要转向。要办好县级职教中心，首先我们需要了解当前县级职教中心的实际办学机制及其存在的问题，在此基础上，我们才能充分检视国家层面的顶层政策设计如何更好地“落地”，以有效地促进县级职教中心的良好发展。

县级职教中心是为了契合当前我国社会发展对职业技术人才的巨大需求而创办的，目的是为培养能够熟练运用某项职业技术的一线工人做准备(高中阶段职业教育之后学生可以选择进入高职院校进一步学习，或直接进入劳动力市场)，从而有效缓解当前经济发展对技术工人的需求并为我国逐渐成长为制造业强国储备人才。但在实际的运作过程中，县级职教中心通常采取县级统筹模式，与外部市场需求的结合并不十分紧密，在专业的设置上存在高度同质性，且在专业课程的教学上以学历教育为主，职业实践性的课程教学相对比较薄弱等问题。这些问题导致了县级职教中心的市场效果遭受质疑。县级职教中心的办学现状如何？存在哪些方面的问题？应该做出怎样的改进？为回答上述问题，2013至2014年，东北师范大学课题组对浙江省J县和H县，吉林省S县的县级职教中心分别进行了较长时间的实地调研，通过对三个县域有关职教中心发展的相关政策设置，到职教中心的生存现状和发展规划等，除收集必要的客观的材料外，课题组也对县教育局相关领导、校长、教师、学生以及学生家长等人员进行了深度的结构性访谈，获得了较为丰富的一手资料，这有效提升了我们对县级职教中心办学现状的“通情式”理解。

二、县级职教中心办学机制存在的主要问题

通过对浙江省和吉林省三个县级职教中心在办学机制上的深度分析，发现县级职教中心存在办学定位模糊、管理机制松散、日常运转低效和经费来源单一等问题。

(一)在办学定位上往往以学历升学教育为主

县级职教中心的办学形式之所以得到推广在于它的功能多样性。除了仍然保留原来职业高中的基本办学功能外，与成人教育、各类社会教育相互渗透，做到优势互补，通过“上挂、横联、下辐射”，有效地为县域经济社会发展提供全方位的服务[1]52。然而现实的情况是，县级职教中心往往以学历升学教育为主，兼有少量的非学历教育培训。课题组在吉林省S县职教中心的调研发现，该职教中心在校生规模为800人，学校的办学重心和精力几乎都放在了学历教育之上，每年鲜有开展相关短期培训的经历。为了稳定生源，学校采取了“捆绑式”的招生方式，职教中心通过县教育局向下下达命令，给县域初中分配学生指标，初中学校再按初中生的成绩将学生推荐到县职教中心。在访谈中了解到，招生工作是该校每年所面临的最大任务之一，学校会全校发动，甚至会发动有联系的初中教师，每个教师都会有招生指标，到学生所在村子里，发动村委会，到学生家中动员、劝说。并且为了迎合学生和家长实现升学、上大学的愿望，近年来在原有就业专业的基础上，纷纷开设对口升学专业，将原有的就业专业转、撤、并，做大做强对口升学专业，讲求对口升学率，对口升学专业占学校所有专业的一半以上。而对于那些对职业技术教育有着广大需求的农民、企业职工等却缺乏相应的招生和培养，当前学校所开设的涉农专业全是对口升学专业，实际上有职教之名却行普教之实。

(二)位处中等教育系列难以体现职教中心功能

在理论层面，县级职教中心应该被置于县域内职业教育中心的位置，能够统合县域内不同行业、不同层次的职业教育需求，是县域职业教育的体系性力量。而在现实之中，县级职教中心通常隶属于县教育局，其通常与普通高中同属于中等教育的序列；因此，职教中心更多体现出的是职业学校的单一职能，而非中心的职能，缺少对县域职业教育的统领与整合的能力，有的县还分别有卫生学校、技工学校，分散了县域内职业教育的力量，使得县级职教中心顶个大帽头，徒有其表。如此便引发了两个明显的问题：一是资源整合不力而导致的重复配置和浪费。二是职教中心与市场需求的逐步脱轨，县级职教中心多由普通高中转制而来，在县域内与普通高中同属中等教育序列，在此背景下，其在专业设置、教师队伍的编制、教学结构、课程设置等方面均与市场的需求之间存在一定程度的脱轨现象。

(三)作为实习和就业通道的校企合作普遍面临困局

在现实中，校企合作的开展通常面临着较大的困境。首当其冲的问题是地缘经济发展的现状对校企合作的制约性作用，本地经济发展的现状和企业单位的多寡对职教中心的校企合作产生重要影响，相对于中西部后发地区而言，东南沿海地区的县级职教中心在校企合作方面占有更大的优势，浙江省J县和H县的职教中心每一个专业均有对口的企业作为实训基地，而深处内陆的吉林省S县职教中心则面临着企业实训基地的匮乏困境。当然，S县职教中心可以与东南沿海的企业签订相应的合作合同，但这其中又会面临一个更为复杂的问题(如对学生安全问题的担忧和安全责任的分担等)，远不如本地企业方便。其次的问题是，即便县级职教中心和企业达成了合作意向，学生得以顺利进入企业一线进行实习，但由于学校与企业对学生的定位存在差异，也使得这种合作变得困难重重。学校通常将学生视为实习生，将进入企业一线看作是一个教学和实习锻炼的过程；而从企业的角度看，其最大的目的是获取利润，学生在进入企业生产一线后，企业会将之视为准劳动力而非学习者。学校和企业之间对于学生定位的差异导致了他们对学生企业实践的要求存在明显差异，双方各自秉持自我对学生的定位往往则会导致校企合作不欢而散。

(四)教师队伍以文化课师资为主而双师型师资匮乏

职教中心的核心功能是培养职业技术人才，有关职业技术方面的实战型训练应该成为学校教学的核心构成。因此，学校的师资应该以双师型为主，不仅能够教授学生基本的文化课知识，更应该侧重于实际的职业技能培养。但在现实的县级职教中心，双师型教师是相对匮乏的，而文化课教师则出现了一定的过剩现象。这一方面与县级职教中心的历史有关，县级职教中心的前身大多是普通高中，或者是在普通高中的基础上集合县域师资力量组建而成，学校的原始师资大多是由普通高中抽调而来，这些师资通常擅长文化课的教授，但缺乏实际的职业技术技能，因此导致了职教中心文化课师资的过剩现象。另一方面则与县域师资的聘任政策有关，职教中心的师资聘任受制于县教育局和人社局的相关政策(包括编制数量和专业需求等)限制，在文化课师资占据了职教中心大部分编制之后，通常难以有编制引进更为紧缺的双师型教师。因此，在当前的县级职教中心便出现了这样的状况：办学专业往往因师设岗，因师设课，教学实践受到教师水平的制约，受到实习场地的限制，导致学生的技能素养差，影响就业。在课题组调查的三个县级职教中心，双师型教师所占的比例均处于较低的水平，其中吉林省S县职教中心的双师型教师所占比例更是不足20%，第一学历为传统文化课(数学、物理、化学等)的教师占比高达90%以上，大部分双师型教师是由原来的文化课教师转换而来，他们通过在职业院校的短暂培训而获得了执教职业技术课程的资质。

(五)以生为主的单维经费核拨机制制约学校发展

在公有办学体制之下，财政性教育经费的充裕与否对县级职教中心的发展起到决定性作用。国家层面的财政性教育经费，以及地方层面所配套的相关经费，必然要通过某种客观的量化指标向县级职教中心配置。当前县级职教中心获得经费的多寡与学生数量是成正比的，由此导致的现象是，县级职教中心的学生数量多，学校所能获得的教育经费便多，学生的数量少，则其所能获得的教育经费相对要少。从直观上看，这种以生为主的经费配置模式具有一定的合理性：学生数量多，其所消耗的资源(不论是固定资源还是教师资源)自然更多。但仔细考察则会发现这种经费配置模式存在明显漏洞，对于生源多寡不一的不同职教中心而言，可能存在“吃不饱”和“吃不完”的两极化现象。那些生源较少的职教中心通常面临经费不足的情况，并可能进而引发“无经费—无基地—无技术—无质量—无就业—无生源—无经费”的恶性循环效应，从而导致职教中心逐渐走向衰落；而那些生源相对充足的职教中心则可能面临经费过多的现象，这源自于生源集中所产生的规模效应，相对庞大且集中的生源一方面提升了公共空间利用效率(如班级照明、取暖费用等，一个班级的这些费用通常不会因学生的多寡而产生变化，但随着学生增多，人均在这些支出上所分摊的费用便越少)；另一方面还可提升学校师资资源的利用效率(教师的配置以班级为单位，班级内学生的多寡对其并不产生直接影响)；因此，大规模的学校并不一定总是需要更多的经费支持，而可能使得资源的利用效率更高，更为节约经费。而现实中相对庞大的经费支持潜在地引发了这些大规模学校可能的浪费现象。并且，至关重要的一点是，以生为主的经费配置模式可能使得县级职教中心之间出现马太效应，强者愈强，弱势愈弱，这对县域职业教育的发展是不利的。

三、县级职教中心办学的改进建议

针对当前县级职教中心办学所面临的问题，应该在强调县级职教中心整合培训功能的基础上，通过政策的顶层设计，完善其在经费供给、师资建设以及校企合作等方面的制度建构，最终使县级职教中心真正成为面向农村、服务农民的有效机构。

(一)明确面向农村的以职业培训为主的办学定位

最初创办县级职教中心的目的在于为县域经济和社会发展提供全方位的服务，这种被总结为“上挂、横联、下辐射”的办学定位是县级职教中心的原初追求。然而在实际的推广和发展过程中，其办学定位逐渐出现了不小程度的偏差，本该面向农村的以职业培训为主的办学定位逐渐演变成为以学历升学教育为主、培训为辅的办学模式。因而引发了“横联、下辐射”目标的不彰效果。以学历升学教育为主的职业教育不能够很好地把握市场需求，与企业单位的沟通也出现了一定的不对口现象，而培训为辅的策略也使得县级职教中心对县域内经济社会发展的推动作用十分有限。因此，我们要再次明确县级职教中心的办学定位，回归到其原初的追求上来，即面向农村的，以职业培训为主的办学模式，真正为县域经济社会的发展发挥作用。当然，“上挂、横联、下辐射”的原初追求在新的时代背景下，应该纳入一些新的内涵。关于“上挂、横联”，笔者在后面的文字中会进行详细说明，单就“下辐射”而言，要实现职业技术推广，实现致富信息的传播，必须要有相应的载体和机构。当前县级职教中心虽然很多是干的“农活”，却是办在县城而不接地气。在这种情况下，又如何了解农村人们的实际需求，县级职教中心又如何能够实现农业生产技术的传播。县级职教中心与乡镇、村屯里的农民与田间地头的农业生产存在距离。因此，建立需求导向的职业培训供给机制，在纵向上，要重新建构县、乡、村三级农民继续教育网络，从而实现农民需求自下而上得到反馈，生产技术、致富信息的自上而下传播，从而提高农民的素质和生产技术水平，培育新型农民[2]52。

(二)以特色为先导跨区域重构职教中心布局

县级职教中心办学模式之“上挂”，指其隶属于县教育局统筹管辖，挂靠在县教育局职成科，只是教育系统内部的中心。但在县域内部，诸如农业、交通等存在培训需求和任务等教育资源的部门仍然存在自己部门的职业教育中心。这一方面造成当前县域内原本就不景气的职业教育资源出现内耗的情况，造成一定程度的资源浪费；另一方面也使得县域职业教育被人为地进行了条框分割，不利于县域职业教育的统一治理和发展，在一定程度上增大了行政成本，同时也降低了效率。要实现职教中心真正的中心地位，当前要实现县级职教中心“上挂”层级的上移，建立以所在县县级主要领导挂帅，组织、人事、发改、财政、农业、交通、劳动等各个部门主要领导为成员的县域职业教育领导机构，从而理顺各相关部门的关系，实现县级职业教育资源的统筹。

(三)确立新型的可持续的校企合作模式

县级职教中心只有面向市场，才可能了解市场，也只有了解市场，才能真正为市场所需。从学校的整个办学方向、学校的专业设置、招生数量与层次、人才培养的质量与方案、师资队伍的建设、学生的实习与就业等等整个过程都必须是基于市场，面向市场，在市场中寻求与行业、企业的合作。因此，县级职教中心当前必须加强与行业、企业的联姻与合作。当前在校企合作模式上存在着订单式培养模式、企业“冠名班”培养模式、“校办工厂”模式、“职教集团化”模式等。各个县域中的职教中心发展模式、发展水平均受制于地方经济、文化、教育背景与水平，职教中心在选择校企合作模式时要结合本县的具体情况，做到具体问题具体分析。但当前在这种联姻中，行业、企业参与积极性不高，校企合作层次浅是当前校企合作面临的问题。因此，如何让县级职教中心走上校企合作的办学模式，如何构建这种校企合作模式，在这个过程中地方政府、学校、行业企业等各方主体的分工更为重要。为此，笔者认为，首先，地方政府要在政策鼓励扶持、税费减免等方面为校企合作做好政策保障工作，提高企业参与校企合作的积极性与吸引力。其次，学校要转变办学理念和办学思想，积极主动与行业、企业合作，在市场人才需求、人才培养方案、专业设置与课程开设、教师专业发展、学生实习等方面开展深度合作，不断转变学校办学模式。而在这个过程中，县级职教中心发现企业在与学校合作中的需求，找到双方的利益结合点，实现彼此的双赢是确保校企融合的关键，切忌在校企合作中只有“索取”而没有“服务”。

(四)改革师资甄选标准加大双师型师资引进

师资配置通常有两种模式：一是基于职位(position-based)的师资配置模式，它倚重市场竞争机制，入职机会向不同年龄和不同专业资质的人开放；另一种是基于职业(Career-based)的师资配置模式，它强调政府供给，要求入职者具备专业资格，并期望他们能够长期从教[3]11-12。总体而言，当前我国县级职教中心的师资配置表现出明显的基于职业的师资配置特征。从教育发展的内在要求看，师资配置政策不仅要保证师资数量充足，更要立足于学校发展需求，凸显师资供给的质量标准[3]11-12。所谓质量标准，可以从两个方面来理解：一是教师队伍的总体素质状况，直观的参照标准是教师队伍的学历水平；二是教师队伍的结构状况，之所以将教师队伍的结构状况置于师资供给的质量标准之中，原因在于职业学校的日常教学是强实践性和技能性的，同时也是高门槛的，教师的结构(尤其是专业结构)对其教学质量产生深远影响。当前县级职教中心师资建设所面临的重要问题是师资结构失衡引发的质量提升问题。具体言之，县级职教中心的师资队伍中，由普通高中转入的文化课教师所占比例过大，而能够胜任一线职业教育的双师型教师所占比例过小。而当前的县级职教中心师资质量的衡量标准通常依然是以学历为指标的类义务教育师资质量标准，即将教师的学历合格率(或学历分布情况)作为学校师资质量的衡量标准，双师型教师在师资质量衡量中所占的比重严重偏低。地方教育行政部门也十分重视学历(尤其是研究生学历)作为师资质量的指标，对高学历教师的奖励力度也普遍高于双师型教师，但我们需要明确的是，学历并不等于能力，县级职教中心中高学历教师占比高并不能等同于教师队伍建设的好，更不能等同于教学质量就高[4]。要真正提升县级职教中心师资质量，需要适度收窄文化课教师在县级职教中心师资结构中的编制比例，改革当前县级职教中心中文化课教师所占比例过大的局面，大幅提升能够胜任职业教育一线教学活动的教师，即双师型教师所占比例，这便要求地方教育主管部门适度改变以学历为县级职教中心师资质量指标的教师甄选标准，从学校实际教学的专业缺口出发，引进能够胜任职业教育一线教学活动的双师型教师，进而优化县级职教中心师资结构，提升教育质量。

(五)从学校发展实际出发多维核拨教育经费

以学生为主的教育经费核拨机制尽管在制度上保证了县级职教中心在经费获得上的平等性，但却导致了不公正现象的产生，这种不公正性表现在前文所讲到的“不够吃”和“吃不完”两个极端之间。其实，以生为主的教育经费核拨机制其实恰恰是忽视了学校作为整体和作为部分的各自不同的特殊性。将县级职教中心作为一个整体来看，它是一个国有的实体法人机构，不论其规模大小，其在法律和政策上均是平等的地位，其作为整体的运转和维护所需要的经费是基本一致的；将县级职教中心作为部分来看，学校教学的基本模式是班级授课制，以班级为单位所产生的经费与学生的数量并不直接相关，20人的班级和50人的班级在班级照明、取暖、粉笔等用度上的花费是相同的；最后才是作为个体的学校，即每个学生所需要的经费部分，如生均学习用品数量折合的经费等。因此，如果单纯以学生数量作为县级职教中心的经费核拨指标，则忽略了以学校整体作为单位以及以班级作为单位的经费用度，因此会导致不公平现象的出现：规模小的县级职教中心处于经费短缺的行列，而规模大的县级职教中心则处于经费过剩的行列。改革当前县级职教中心的经费核拨机制，应采用分层划定的方式，在将县级职教中心作为一个整体来看时，每个县级职教中心的基础性经费应该是一致的，这可以保证学校作为一个法人实体运转的基础性经费供给；从班级的角度来考量，核算以班级为单位的经费花销，保证以班级为单位的经费供给；从学生数量角度，主要考查学生学习所需经费的供给(包括学生实践学习用品等)。在充分考虑此三个层面的基础上，多维并有序地核拨教育经费，保证不论规模大小，县级职教中心都能够获得适度的发展经费。

[1] 曹晔.论我国农村职业教育中的县级职教中心[J].职业技术教育：教科版，2005(16).

[2] 周晶，万兴亚.劳动力供求视域下吉林省发展现代职业教育的政策设计[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2015(1).

[3] OECD.Teacher Matter：Attracting，Developing and Retaining Effective Teachers [R].Paris：OECD publishing，2005.

[4] 冯胜清.不能片面强调职教师资学历达标[N].中国教育报，2013-04-02(6).

School-running Mechanism Research on County Vocational Education Center——Based on Field Trip of Three County Vocational Education Centers

Li Bo-ling

(Institute of Rural Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

The development status of the county vocational education center significantly influences the development of vocational and technical education in China.Through three county vocational education centers’ investigation of Zhejiang and Jilin provinces，we found that the county vocational education center has some common problems in the educational system.Specifically，they are county vocational education center school localization fuzzy，the management mechanism loose，daily operation single problems such as inefficient and funding sources.These problems should be solved based on market demand oriented，and be properly designed by the top layer of policy.

the County Vocational Education Center；School-running Mechanism；School Orientation；School Funds

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.04.027

2016-03-14

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(14JJD880005)。

李伯玲(1962-)，女，吉林长春人，东北师范大学农村教育研究所副所长，教授。

G40

A

1001-6201(2016)04-0161-05

[责任编辑：何宏俭]