我国草原生态补偿法律制度反思

刘 晓 莉

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)



我国草原生态补偿法律制度反思

刘 晓 莉

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

生态补偿的内涵迄今尚未统一，但是作为生态保护的经济手段，其以生态安全与生态公平为两大目的已经被普遍认同。草原生态补偿是生态补偿的下位概念，它具有生态、经济、政治和文化等多种时代价值，需要法律制度保障。受自然科学局限和理论研究滞后等因素的制约，我国尚未出台国家层面的生态补偿法律，已有的草原生态补偿法律表现为原则抽象、分布零散且缺乏可操作性，直接导致草原生态补偿实践出现诸多弊端。完善我国草原生态补偿法律制度，应当以科学的立法指导思想与立法原则为指引，在《草原法》中明确规定草原生态补偿立法目的、补偿主体、补偿对象和补偿标准等具体内容。

生态补偿；草原生态补偿；法律制度；反思

当下，生态补偿作为一种新的经济政策手段，因其应对严峻的生态环境问题的有效性，已经受到世界各国的普遍认同，成为诸多国家生态保护的重要途径，我国亦然。就草原生态补偿而言，我国自2011年起展开大规模的草原生态保护补助奖励工程，“十二五”期间，累计投入补偿资金773.6亿元人民币*数据来源：人民日报2016年2月14日第14版的“新一轮草原生态补奖政策启动”。，有力地促进了牧区生态恢复、牧业生产发展和牧民生活改善，开启了草原修养生息的新时代[1]29。然而，在取得成效的同时也暴露出有关生态补偿的权利、义务及责任不清晰、落实不到位，以及补偿范围偏窄和补偿标准欠科学等问题。我们认为，问题的主要成因在于国家层面的相关立法缺失缺陷。本文作为我国草原生态补偿法律制度建设研究的开篇之作，拟从反思的视角，将现有的草原生态补偿法律制度予以梳理、分析、检讨，提出完善对策，以抛砖引玉。

一、我国草原生态补偿法律制度考量

(一)范畴界定

科学研究离不开概念，概念之于科学研究如同骨架。在本文中，生态补偿是核心概念，如果将生态补偿的内涵解读清晰，那么其他概念便迎刃而解。

1.生态补偿的内涵

生态补偿的内涵非常丰富。在时间维度上，1977年，Westman最早提出“自然的服务(nature’s services)”的概念及其价值评估问题[1]29。此后多数发达国家都对此进行了大量研究，其研究成果从资源环境的价值理论、计量方法和绿色核算等方面为生态补偿研究提供了理论基础和技术准备。生态补偿的概念最早来源于生态学理论，专指自然生态补偿。自然生态补偿是指自然生态系统对于干扰的自我调节和自我恢复能力，并不需要人类活动的参与[2]145。1991年《环境科学大辞典》对生态补偿的定义与之类似。20世纪90年代以来，生态补偿被引入社会经济领域，更多地被理解为一种环境资源保护的经济刺激手段[3]306，即，通过经济上的奖惩更好地保护环境，激励更多的人积极主动地参与生态保护活动。

在空间维度上，生态补偿的内涵体现出浓重的学科特色，原因是不同学科的研究视角和重点以及所涉及的领域不同。生态学意义上的生态补偿主要从自然生态系统的整体性出发，认为生态系统具备一定的自我还原、恢复能力；经济学意义上的生态补偿是指一种对生态环境受益者收费、受损者补偿的经济措施；从环境科学的角度看，生态补偿是解决环境问题的政策工具集，旨在通过将生态系统服务的外部价值转化为对参与者的财政激励而增加生态系统服务供给[4]1960。法学则以公正作为首要的价值目标，体现在生态补偿制度中，以权利义务的平衡与协调为逻辑起点，彰显浓厚的人文关怀[5]94。生态补偿还有狭义和广义之说。前者仅指对生态功能和环境污染的补偿、恢复、综合治理等活动；后者还包括对丧失发展机会的补偿，以及为提高环保意识的教科研费用的支出[6]335。我们认为：“生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排”[7]。

我国对生态补偿的关注源于国际上生态系统服务价值观念的兴起与生态保护形势的严峻。国际上没有“生态补偿”这一说法，比较通用的概念是“生态或环境服务付费”(PES，Payment for Ecological/ Environmentai Services)[8]161，但是，这两个概念的内涵没有本质区别。

2.草原生态补偿的内涵

草原生态补偿是生态补偿的下位概念，其特殊性是针对草原这一具体生态要素的补偿。近年来，我国学者对草原生态补偿作了较为深入的研究，但这些研究主要存在于自然科学领域。代表性的观点有：其一，草原生态补偿是草原使用人或受益人在合法利用草原资源过程中，对草原资源的所有权人或为草原生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励草原地区更多承担保护草原生态环境责任，而不是过高经济发展的责任[9]2。其二，草原生态补偿要以科学的区域规划为基础，以准确的对象瞄准为依据，坚持政府主导与市场机制相结合，逐步向以市场机制为主导的方向发展[10]5。

3.生态补偿法律制度的内涵

生态补偿法律制度的内涵主要是关于生态补偿的权利、义务和责任等具体规范。我国没有国家层面的生态补偿法，只有零散存在的相关规范。在理论研究方面，较为客观的说法是：生态补偿机制的法律原理分析主要是利用环境资源法律的基本概念、原则对生态补偿涉及的各种法律关系进行分析，厘清生态补偿各方的权利义务以及由此而形成的利益，从而维护社会秩序和生态秩序的稳定[11]75。

4.草原生态补偿法律制度的内涵

草原生态补偿法律制度是生态补偿法律制度的下位概念，它是利用环境资源法律的基本概念、原则对草原生态补偿涉及的各种法律关系进行分析，厘清草原生态补偿各方的权利义务以及由此而形成的利益，从而维护草原生态平衡和草原生态秩序的稳定。

(二)时代价值

一般而言，价值就是指一种事物相对于另一种事物的功能或有用性，时代价值则更强调时间的现实性。草原生态补偿法律制度的时代价值，是指草原生态补偿法律制度在当下的有用性。由于草原生态补偿法律制度对于草原生态补偿实践而言，是一种制度上的保障，所以下面讨论草原生态补偿的时代价值以替代草原生态补偿法律制度的时代价值。

1.维护草原生态平衡

我国拥有近60亿亩草原，约占国土面积的2/5，是面积最大的陆地生态系统、是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。草原在保持水土、防风固沙、调节气候、维护生物多样性等方面具有不可替代的作用[12]。然而，近年来，我国草原生态恶化严重，引发了水土流失、沙尘暴、雾霾等一系列生态问题。草原生态补偿是通过“禁牧”、“草畜平衡”等工程恢复已经被破坏的草原生态，预防尚未恶化的草原生态发生恶化，从而维护草原生态平衡。可以说，草原生态补偿既是保护草原安全，也是维护我国的生态安全。

2.促进牧民增收

草原是畜牧业的主要载体，草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，草原是国民经济发展不可或缺的重要物质资源和环境资源。草原安全，关系着大约半个中国的畜产品供给，关系着全国食品和粮食安全(指数量)。然而，当下的我国草原已经成为牧区经济社会发展的主要瓶颈，而草原生态补偿恰好是打通这个瓶颈的有效途径。因为草原生态补偿一方面维护草原生态平衡，为畜牧业持续发展保驾护航，确保农畜产品有效供给，呈现绿色发展和资源永续利用；另一方面通过经济措施，帮助为草原生态保护牺牲个人利益(或遭受损失)的牧民转变生产方式、扩大就业渠道，从而促进牧民增收。

3.维持边疆稳定

我国草原牧区有54个边境县，边境线长达1.2万公里，占全国陆地边境线的54.5%。在全国1.2亿少数民族人口中，有70%以上生活在草原地区[12]。因此，草原牧区还承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务，实施草原生态补偿凸显其重要的政治价值。比较而言，森林尽管也具有重要的生态价值与经济价值，但是其政治价值与草原无法比拟，耕地亦然。

4.传承草原文化

草原独特的自然环境，形成了特有的草原民族文化，例如蒙古长调、马头琴、那达慕、赛马、摔跤、木板画等，还有勤劳勇敢、吃苦耐劳的精神，特别是尊重自然、人与自然和谐相处的理念，更是草原文化的精髓。实施草原生态补偿、维护草原生态平衡，既是草原文化得以延续和传承的前提，也是草原文化发展的必要条件。

总之，草原生态补偿除了具有以上四个方面的价值之外，还具有促进草原法制建设及其理论发展的法律和理论价值，以及引领广大民众怀着感恩之心，关注、珍惜、爱护、尊重草原，反哺草原，形成理性的草原伦理价值。

二、我国草原生态补偿法律制度检讨

(一)实然描述

现行《宪法》是1982年通过，经由四次修正于2004年出台的，虽然没有直接的生态补偿规范，但是有其精神体现。《宪法》第10条规定：“国家为了……需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里已经提到补偿问题。该法第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”；“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这一规定，首次凸显了公共利益与公民个人产权利益之间的协调，肯定了补偿机制在法律调整中的地位，强调了对公民个人合法财产的保护和私人财产权利的不可侵犯性。我们认为，对公民个人实施宪法保护以及对公民个人经济利益损失的经济补偿制度，同样适用于自然资源和环境保护领域。该法第9条规定：“……森林、山岭、草原……等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的……森林、山岭、草原……除外。”这个所有权制度为草原生态补偿提供了立法依据。该法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”这两个条文意味着宪法在一定程度上对生态补偿的认可，标志着中国政府已经在顶层设计上关注生态补偿了。

2015年《环保法》第31条分3款规定了生态补偿，即：“国家建立、健全生态保护补偿制度”；“有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”；“国家指导……通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”。由于《环保法》是我国环境与自然资源保护的基本法，在众多单行法律法规中起着统领全局的作用，所以其中规定的生态补偿，一方面标志着我国生态补偿已经直接步入了法制化进程，另一方面为草原等单项资源生态补偿法制建设奠定了基础，具有重要意义。

2003年《草原法》有3个条文规定了生态补偿。其中第35条规定：“国家提倡……实行牲畜圈养。……”“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助，……”该法第39条规定：“因建设征用集体所有的草原的，应当……给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当……给予补偿”。“因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用，……”该法第48条规定：“国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧……”“对……退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。……”这是目前最为集中具体规定草原生态补偿的法律。

除了宪法和法律之外，一些法规与规章也有草原生态补偿相关规范。1982年《国家建设征用土地条例》第9条规定：“征用土地应当由用地单位支付补偿费。……征用园地……林地、牧场、草原等的补偿标准，由……制定。”这是最早提到草原生态补偿的行政法规。2007年《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》提出“探索建立草原生态补偿机制……”2004年《内蒙古草原管理实施细则》第25条规定：“国家和自治区为了公共利益的需要，依照法律征收或者征用草原的，应当支付草原补偿费、安置补助费和附着物补偿费。”更为直接规范草原生态补偿的是《农业部、财政部关于2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施的指导意见》(简称“补偿指导意见”)，其中规定，“禁牧的中央财政按照每年每亩6元的测算标准给予补助；草畜平衡的按照每年每亩1.5元测算标准给予奖励……”2016年刚出台的《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》(简称“新一轮草原补奖意见”)，将禁牧补助提高到7.5元，草畜平衡的奖励提高到2.5元。

2015年以来，党中央又连续下发两部关于推进生态文明建设的重要文件，都提出强化生态补偿制度建设问题。其中《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》第六部分规定：“研究制定应对气候变化、生态补偿等方面的法律法规”，谓之当下生态补偿法制建设的顶层设计；《生态文明体制改革总体方案》第一部分规定：“到2020年，构建起资源有偿使用和生态补偿制度等八项制度构成的…生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。”

此外，与《草原法》密切关联的《森林法》和《农业法》等也有草原生态补偿相关规范。

(二)问题分析

分析问题的前提是指出问题，我国草原生态补偿法律制度主要存在三个方面的问题：一是国家层面的生态补偿法律尚未出台；作为母法的《宪法》仅仅是体现出生态补偿的精神；《环保法》则是一般性地规定了生态补偿，并没有直接涉及草原生态补偿，导致草原生态补偿法制的上位法处于悬空状态。二是作为草原生态补偿规范的主体法律——《草原法》只规定了3个条文的生态补偿，且表述方式原则抽象，缺乏操作性，有关草原生态补偿的概念、权利、义务与责任等重要内容没有提及，属于宣示性条文。三是作为实际操作依据的“补偿指导意见”虽然具有可操作性，但是诸如补偿主体和补偿标准等设定不够科学，同时还存在着法律位阶低、约束力差、执行过程中随意性较为严重的问题。更为致命的是，“补偿指导意见”全程没有法律责任规范，使其约束力和预防违法犯罪的力度大打折扣。刚出台的“新一轮草原补奖意见”尽管有所改观，但是依然存在问题。

我国草原生态补偿法制存在上述问题的原因是多元的，但主要体现为四个方面：

1.自然科学局限

关于生态补偿，普遍认同的关键要素是补偿的主体、对象、标准和法律责任这四个方面。其中补偿主体是指谁来补偿，补偿对象是给谁补偿，补偿标准是指补偿的数量，法律责任是指在补偿中由于违法而遭受到的处罚。补偿主体与对象的界定是生态补偿得以存在和展开的前提，补偿标准的确定是实现生态补偿公平价值的关键，补偿法律责任的落实是生态补偿公平有效兑现的重要保障。在此，最为令人困惑的是补偿标准的确定，因为生态损益难以量化。一般而言，生态损益的量化，需要知道生态环境的自身价值，而生态环境自身的价值包括三个要素：生态环境的生态、经济和社会价值。其中最棘手的是生态价值。事实上，生态价值不是法学领域所能解决的问题，而是生态学与环境科学应当面对的问题，社会科学研究生态价值必须借助于自然科学的研究成果，草原的生态价值同样仰赖于自然科学研究，然而，目前生态价值的测算方法尚未统一，因此，现有自然科学技术还不能客观确定生态补偿标准，这是《草原法》尚不能科学具体地规范生态补偿标准的根源，也是以上两个“意见”对草原生态补偿标准的规定仅以经济价值为依据的缘由。

2.理论研究滞后

目前，生态补偿已经成为国内外关注的热点。国外研究主要集中在自然生态补偿、生态补偿的时空分布、人文—经济生态补偿等领域，他们分别是国外早期的研究重点、长期关注的领域及近年来热点问题。我国生态补偿研究开始于20世纪80年代末、90年代初期，滞后于北美与西欧国家。一是研究水平不高。多数研究集中在生态补偿概念、补偿必要性等宏观层面，微观层面如生态损失的核算、标准的确定等重要问题的研究还止于浅层，缺少案例支撑的实证分析，相当一部分是沿袭国外某阶段的研究模式。二是研究领域狭窄单一。我国学者对森林生态补偿的研究比较突出，对流域、自然保护区等研究次之；对草原生态补偿的研究相对薄弱，主要存在于自然科学领域，从科技手段介入，基于人文社科视角的研究较少，主要呈现于经济学和民族问题等领域，直接关注草原生态补偿法律制度的研究少见。在草原生态补偿研究中，主要针对补偿原则和标准等进行定性描述；在定量研究中，如确定生态补偿标准时偏重短期外部损益补偿的核算，没有将中长期的综合损益考虑进去，无论草地退化程度如何，补偿标准采用“一刀切”，也没有考虑牧民的发展机会成本和受偿意愿。结论是理论难以引领立法。

3.补偿实践短暂

国外生态补偿实践大约已有半个多世纪，我国最早才始于1983年，当时云南省以昆阳磷矿为试点，每吨矿石征收0.3元，用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理[13]26。此后主要是针对森林和水源的补偿，草原生态补偿历史更短，最初始于2007年，大规模展开于中国创设生态补偿政策的第二年，即2011年，迄今第一个五年计划已经结束。实践表明，草原生态补偿成效是显著的，但是问题也是突出的。例如保护者和受益者以及为生态保护做出牺牲者的权责落实不到位；补偿范围偏窄；补偿资金来源单一等。甚至补偿资金受到挤占而不能足额发放。如此状况的主要原因之一便是草原生态补偿实践起步晚，操作时间短，经验贫乏，难以为立法与理论研究提供成功的案例与有价值的素材，这是立法不足和理论不成熟的根源之一。

4.生态价值观偏差

在我国，受经济、文化和社会发展的局限，很多人长期固守一个巨大的错误观念：即人是自然界的主宰而非普通的一员，将自然作为取之不尽用之不竭、没有自身价值的公共产品，无限制地索取。在处理保护与发展的关系时，总是选择发展，在两者冲突时更是选择发展[14]65-72+92。在人与草原的关系上，这种错误观念更是淋漓尽致，无视草原的自身价值，长期将草当作最不值钱的东西，进行掠夺式的开发利用。在传统文化中鄙视草的词汇随处可见，包括草菅人命、草莽英雄、落草为寇等。这种情节与草原在我国生态安全和经济发展中的地位完全不相适应。这种轻视草原的错误观念，给草原生态保护带来极大的负面影响。庆幸的是，近年来，党和政府对生态保护的认识日趋理性，十八大特别强调：“树立尊重自然、顺应自然、……的生态文明理念”。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出“要树立发展和保护相统一的理念……，自然价值和自然资本的理念……”。与此同时，对草原的生态价值和草原生态补偿等的认识都有了飞跃式进步，依法治草、绿色发展的理念逐渐深入人心。

三、我国草原生态补偿法律制度完善

法律制度完善，是一件关涉国家全局利益和发展走向及其未来前景的大事，其中立法指导思想与立法基本原则是重要前提。我国草原生态补偿法律制度完善，需要以下立法指导思想与立法基本原则做指引。

(一)立法指导思想

所谓立法指导思想，是指国家制定法律、法规时，所遵循的总的根本性的指导方针，是立法者进行立法活动时所遵循的思想理论依据[15]33。中国草原生态补偿立法应当以习近平总书记系列讲话、党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和科学发展观为指导思想，尤其应当以生态文明法制建设的相关文件精神为指导思想。

(二)立法基本原则

所谓立法基本原则，是指立法指导思想在立法实践中的具体运用和体现，是通过立法实践的具体化，是立法者在立法活动中始终应当遵循的基本准则[15]33。立法原则不同于法律原则，法律原则是经由法律所确认、法律本身所具有的，能够贯穿法律全部的基本准则，对全部的立法与司法都具有指导和制约作用。同理，草原生态补偿的立法原则也不同于草原生态补偿法律原则，前者只是在草原生态补偿立法中必须遵循的准则，后者则是草原生态补偿法律本身具有的原则，并由该法律所确认的，对全部的草原生态补偿立法与司法都具有指导和制约作用。目前中国还没有规范层面的生态补偿法律原则和草原生态补偿法律原则，只是理论探讨。综合上述情形，我们认为：草原生态补偿立法基本原则应当以法治原则等一般立法原则和保护优先等《环保法》基本原则为依据，结合草原和草原生态补偿的性质与状况予以确立。

1.草原保护优先原则

受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响，长期强调草原的生产功能，忽视草原的生态功能，由此造成草原超载过牧和人畜草关系持续失衡，这是导致我国草原生态难以走出恶性循环的根本原因[16]。草原保护优先原则，要求牢固树立生态优先理念，把保护放在优先的地位，在发展中保护，在保护中发展。该原则是《环保法》保护优先原则在草原生态补偿立法中的具体化，是生态文明建设规律的内在要求，是从源头上加强草原生态环境保护和合理利用。

2.谁受益谁补偿原则

草原生态环境资源的效益具有扩散性，一方面，开发利用草原的行为，使一些人受益，也使另一些人蒙受损失；另一方面开发利用草原的行为给草原带来直接破坏，保护草原的行为给草原带来益处。该原则要求受益者或破坏者应当支付补偿费用，保护者应当得到应有的经济回报，受害者要获得应有的补偿。该原则包含了“谁污染谁赔偿、污染者负担”的内容[17]24。

3.公平与激励原则

生态补偿的本质在于适用经济政策手段，维护生态平衡，实现生态公平和社会公正，调动民众保护生态环境的积极性。由此，在草原生态补偿立法中，必须坚守公平与激励的观念，在补偿范围和标准等方面，充分体现公平性与激励性，尽可能实现环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的公平分配，激励更多的人积极主动地参与草原生态补偿工程。

4.促进牧民增收原则

我国创设草原生态补偿政策的宗旨之一是促进牧民增收。因此，草原生态补偿必须秉持促进牧民增收之观念，确保禁牧不禁收、减畜不减收，对于禁牧和减畜的牧民，不仅要给予资金上的补偿，还要提供政策、项目、技术等其他资助，帮助牧民扩大就业渠道，确保农牧民在参与草原生态补偿工程之后，收入大于参与之前，至少要等于参与之前，这是底线。否则，就失去补偿的意义了。

5.有效性原则

现行《草原法》主要亮点之一是增设了6条草原犯罪。但是，由于立法技术问题，草原附属刑法与刑法典断档，草原犯罪的追诉大部分需要间接套用刑法典其他罪名，而“开垦草原罪”根本无法适用，导致“开垦草原罪”在将近10年的时间，无法追究刑事责任，直到2012年10月出台“草原解释”*指2012年出台的《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》。才解决这一问题。鉴于此，草原生态补偿立法应当特别贯彻有效性原则，确保每一个条款都是有效的。

6.适时加大资金投入力度原则

由于草原的恶化是多种原因长期复合累积而形成的，所以草原的治理与修复必然是一个漫长的过程。目前，草原生态补偿是以五年为一个周期，属于政策性的，缺乏长效机制，实践表明，补偿费用也不充足，因此，应当将草原生态补偿法律化制度化，形成稳定的长效机制，在财政允许的条件下逐步增加补偿金额。

7.因地制宜分类补偿原则

一般认为，我国天然草原有18个类，这18个草原类根据生物大气候和植被类型的共同性，可以归纳出8个草原类组[18]6。不同的草原类和类组，其自然状况、生态价值、经济价值、发展机会成本等差异都是很大的。因此，在立法时应当贯彻因地制宜分类补偿原则，但是受自然科学的局限，目前还不能依据草原类或类组发放补偿，但是可以区分草原保护红线内外生态补偿的标准。

(三)具体完善对策

我国草原生态补偿法律制度完善，在程序上可以有两种选择：一是先行出台一部国家层面的调整所有生态要素的生态补偿法律，依此为依据，完善各个具体生态要素的单项生态补偿法律；二是先行出台规范具体生态要素的单项生态补偿法律，再依据这些单项法律，抽象归纳出一般的生态补偿法律。从立法成本来看，第二种选择更为经济。在实体法方面，为了使草原生态补偿法律制度既能符合实践中的客观要求，又能具备理论上的科学性，拟提出如下建议：

1.在《草原法》中规定草原生态补偿立法目的

一是促进草原生态保护和草原可持续利用及牧民增收；二是推进草原生态公平和牧区经济社会和谐发展，建设生态文明；三是避免“公地悲剧”与“搭便车”等现象的发生。

2.在《草原法》中规定草原生态补偿的主体与对象

我国草原资源主要归国家所有，所以补偿主体当然是国家。而补偿对象是草原使用人，即承包人，可是我国目前还有四分之一草原尚未承包，机动草原面积过大，还有权属不清的问题。因此，为了避免草原权属不清对生态补偿机制的制约，需要尽快完成草原确权与承包工作，明确界定草原承包经营权，形成完善的草原生态补偿基础性制度。这些内容都要在立法中明确规定。

3.在《草原法》中规定草原生态补偿标准

“新一轮草原补奖意见”已经将草畜平衡的奖励标准提高到每年每亩2.5元，禁牧补助标准提高到7.5元”，这在一定程度上解决了原有的补助和奖励不足，弥补生产成本增加和减畜的经济损失的问题。但是，还有两个问题需要解决：一是前后两种补偿标准都属于政策性的，应当上升为法律；二是补偿标准的确定，仅仅考虑禁牧和草畜平衡所蒙受的经济损失并不周延，还要考虑禁牧和草畜平衡所贡献出的生态价值，以及农牧民所失去的发展机会成本。当然，最终的解决必须仰赖于相关自然科学的研究。

4.在《草原法》中规定草原生态补偿资金的来源要多渠道专款专用

“十二五”期间，尽管中央财政已经拨款500多亿元人民币用于草原生态补偿，但是惠及范围也就是“8省区”*“8省区”是指内蒙古、新疆、西藏、青海、云南、四川、甘肃、宁夏；13个省除了这“8省区”之外，还有河北、山西、辽宁、吉林和黑龙江。为主的“13个省”的部分地区。因此需要在立法中规定草原生态补偿资金来源应以中央财政拨款为主，多渠道并行，例如地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等。还要规定专款专用，否则承担法律责任，直至刑事责任，将《草原法》第62条“截留、挪用草原建设资金罪”据此充实完善。

5.在《草原法》中规定草原生态补偿方式要多元化

目前，草原生态补偿方式基本都是现金，只有少量的粮食和草种费补助，过于单一，为了更便于广大农牧民转变生产经营方式，增加收入，需要增加补偿方式，例如货币、实物、政策、项目等，换言之，规定补偿方式既可以是资金补助，也可以是产业扶持、技术援助等其他方式。

6.在《草原法》中规定由受偿者自行决定补偿方式

由于受偿者要么是为了草原生态保护牺牲了自己的利益，要么是他人在开发利用草原过程中使自己蒙受损失，补偿的直接目的是确保受偿者能够正常有序生产和生活，深层目的是为了促进草原生态公平和社会公正，并且调动广大牧民保护草原的积极性，所以应当尊重受偿者的意愿，明确立法规范。

7.在《草原法》中规定草原生态补偿操作程序

实践表明，目前草原生态补偿资金支付和管理办法不完善，有的地方补偿资金没有做到及时足额发放，有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象[19]。这种现象的出现也要求草原生态补偿法制化。

8.增加《草原法》中相关法律责任规范

草原生态补偿涉及金额巨大，为了防止截留、挪用、侵吞、窃取、骗取行为，以及其他一些滥用职权玩忽职守等行为，有必要规范各种法律责任，发挥法律保障作用、尤其刑法保障法的作用。一方面要具体设定草原生态补偿相关权利与义务；另一方面要依据违法的程度分别设定民事责任、行政责任，直至刑事责任。

9.健全刑法典有关环境犯罪的相关内容

为了使《草原法》中草原生态补偿犯罪与刑法典顺畅衔接，需要在刑法典中具体设定相应罪名。由于现行刑法典尚未直接规范草原犯罪，依据“草原解释”和相关立法解释以及《土地法》等，6条草原犯罪均可套用刑法典相关罪名，所以拟设定的草原生态补偿犯罪，应当参考已有草原犯罪，具体立法方式可以考虑颁布刑法修正案或单行刑法。

10.在《草原法》中规定草原生态补偿考核评估办法

为了督促草原生态补偿实践依法兑现相关权利义务及责任，应当规定由财政部协同相关部门，层层设立草原生态补偿评估机构，具体评估补偿实践状况。

四、结　语

草原生态补偿作为生态补偿的下位概念，尽管迄今没有统一的定义，但是其多种价值是被普遍认同的。草原生态补偿实践出现弊端的主要原因之一是法制不尽如人意：要么缺乏可操作性，要么位阶低、约束力差。为了使草原生态补偿的多种价值得到不折不扣地兑现，补偿权利义务及其责任落实到位，完善相关法制是一个关键途径。为此，需要加强自然科学研究和提升生态补偿理论研究水平等必备的配套工作。在此基础上，遵循科学的立法指导思想与立法原则，结合草原生态补偿自身特征，提出具体完善对策，这应当是一个理想化的反思过程及其结果。然而，由于上述配套工作要么不属于本研究范畴，要么不是短期内能够解决的问题，加之本文因篇幅及研究视角的限制，只能以忽略配套工作为前提，基于法制完善的视角提出具体对策。这些对策为草原生态补偿法制完善设定了一个基本的框架标准，具有重要意义。但是，这个框架仍然是粗线条的，例如：刑法典之环境犯罪的完善还有待于刑法的修改；草原生态补偿实践的考核评估办法没有具体细化；开征生态税和生态补偿保证金制度尚未提及。这些都有待于今后进一步具体研究。

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Reflection on Chinese Grassland Ecological Compensation Legal System

LIU Xiao-li

(College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

Connotation of Ecological Compensation has not been unified，but it has been widely accepted as economic instruments for ecological protection aiming for ecological security and ecological fair. Grassland ecological compensation is lower concept of ecological compensation. It requires legal guarantees，with the value of a variety of age ecological，economic，political and cultural. Restricted to natural sciences limitation，theoretical study lag，ecological value deviation and other factors，China has not yet introduced ecological compensation laws at the national level. Grassland ecological compensation performances abstract principle，scattered distribution and lack of maneuverability，directly causes many problems of Grassland ecological compensation practice. To improve Chinese grassland ecological compensation legal system，we should follow scientific guidelines and legislative principles.The “Prairie Law” made clear that grassland ecological compensation legislative purpose，compensation body，compensated objects，compensation standard，compensation funding sources compensation way and other specific measures.

Ecological Compensation；Grassland Compensation；Legal System；Reflection

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.04.014

2016-03-15

国家社会科学基金一般项目(15BMZ076)。

刘晓莉(1963-)，女，内蒙古通辽人，东北师范大学政法学院教授，博士生导师。

D922.64

A

1001-6201(2016)04-0085-08

[责任编辑：秦卫波]