WTO在全球经济治理中的地位、作用与中国对策

薛荣久(教授)　杨凤鸣



WTO在全球经济治理中的地位、作用与中国对策

薛荣久(教授)①杨凤鸣②

20世纪80年代以后，在经济全球化驱动下，全球经济成型。2008年世界性金融危机爆发后，全球经济出现巨大动荡，引起全球经济失衡，加大全球经济治理的呼声高涨。国际社会对世界经济的三大支柱在全球经济治理中的地位和作用日益关注，对1995年建立的WTO寄予厚望。

一、全球经济概念与治理内涵

(一)全球经济概念、特点与失衡

全球经济一般是指世界贸易、生产、投资、金融、运输和信息等的融合，构成全球性的世界市场。全球经济既是实物、服务市场和金融业的全球化，也是国际生产关系的全球化。

第二次世界大战以后，随着贸易、投资自由化、跨国公司的兴起和冷战的结束，全球经济形成并加速发展。20世纪90年代后，整体性的全球经济出现。它具有十大特点，即市场的共认性、多维的参与体、企业的跨国化、运输的高效率、信息的网络化、快速的传递性、经济的虚拟性、数字经济的涌现、电商的普遍性、运行的共振性。

在2008年的世界性金融危机冲击下，全球经济出现严重失衡。其主要表现是：虚拟经济脱离实体经济并冲击实体经济，原有全球经济格局受到新兴国家的挑战，国际金融和国际贸易规则滞后于全球经济的发展，最不发达国家发展目标迟迟不能实现，危机后经济复苏缓慢。出于各国/地区经济和世界经济发展的需要，国际社会要求加强全球经济治理的呼声日益高涨。

(二)全球经济治理的内涵、目标和主体

全球经济治理，顾名思义，是对全球经济运行机制的调节和管理，是超越民族国家的国民经济更高层次宏观经济的调节和管理。其目标是协调国际经济关系，使全球经济在共识的秩序和规则基础上，做到可持续的良性发展，促进和提高世界人民生活的福祉，使世界稳定与和谐。

以此而言，主权国家、国际组织、国际企业和非政府组织应是参与全球经济治理的重要角色。其中，由主权国家组建的国际经济组织是最主要的担当者。第二次世界大战以后，国际经济组织包括联合国系统内的各专业组织以及与联合国建立关系的专业组织，其中最重要的是国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)和关贸总协定/世界贸易组织(GATT/WTO)。它们既是全球经济形成和发展的促进和推动者，也是全球经济治理的主要担当者。其中，1995年由1948年临时性生效的GATT演变而成的WTO成为重要角色。

二、WTO在全球经济治理中的地位与作用

(一)WTO具备承担全球经济治理中的基本条件

国际经济组织在全球经济治理中的地位和作用取决于以下基本条件，即建立的基础性、参与的全面性、决策的民主性、规则的渐进性、执行的有效性、广泛的协调性、利益的众多性。WTO初步具备了参与全球经济治理的上述基本条件。

第一，国际法人。根据《维也纳条约法公约》，世界贸易组织是一个常设性和永久性存在的国际组织。

第二，整体性。WTO负责实施管理的多边与诸边贸易协定与协议将近30个，涵盖国际货物贸易、服务贸易和知识产权。

第三，世界性。WTO负责实施管理的贸易协定与协议都是WTO成员共同接受的国际规则。WTO成员已达到162个，占世界贸易的98%。

第四，均衡性。WTO负责实施的贸易协定与协议，通过最惠国待遇和差别待遇原则维护各类成员尤其是发展中国家和最不发达国家成员的经贸权益。

第五，宪法性。WTO以政策审议机制、贸易争端解决程序和国内规则与其一致的原则约束对已承诺规则的遵守。在WTO争端解决机制中，上诉机构报告的通过遵循反向协商一致规则，这就使报告不可能不通过。这使上诉机构的最终裁决具有宪法性效果。

第六，连续性。WTO规则延续了1948年GATT中的精华理念和规则。WTO运行后，对已有规则又不断深化和扩展。

第七，缘起性。在20世纪60年代和70年代，多边贸易体制重点规制反倾销税、反补贴税、自愿出口限制协议等。在20世纪80年代和90年代，开始纳入许多“新”议题，如服务贸易、知识产权保护、成员国内投资措施。自乌拉圭回合之后，开始关注环保问题和竞争政策问题。21世纪以来国际社会关注的国际经贸问题多数都纳入到2002年开始的多哈回合谈判议题中。

第八，合规性。现在双边和地区性贸易安排协定所确立的区域性经贸规则从原则上都宣称与WTO相一致。这些区域性规则也只有纳入WTO，才能具有国际性质。

第九，难替代。WTO的上述条件使其难以被别的国际经济组织替代。

(二)WTO在全球经济治理中可以发挥的作用

1.扭转虚拟经济的不当发展

2008年全球金融危机的爆发，很大程度上是发达经济体，特别是美国的过度金融化、盲目的金融创新以及经济虚拟化所致。在金融危机后，各国加强金融管理的同时，普遍转向实体经济发展。而实体经济的发展，需要通过交换环节(国际贸易)来实现。所以，WTO致力于通过各种贸易规则，促进贸易自由化，形成开放、公平和无扭曲竞争的贸易环境，消除过度依赖虚拟经济特别是金融业，忽视实体经济发展所带来的恶果。

2.搭建全球经济治理的合作平台

在WTO 162个成员中，包含了不同经济发展水平、不同社会制度、不同宗教信仰的各类国家，通过共同协商和遵守的贸易规则，使国内经济与世界经济融合，促进了成员国的改革和良性市场体系的形成与运行。对最不发达国家给予各种特殊与差别待遇，促进其经济发展。为WTO成员提供贸易谈判的场所是WTO的重要职能之一。通过无条件最惠国待遇和国民待遇为WTO构建起平等的合作平台。

3.参与全球经济治理的民主性

WTO是“合约”性的国际组织，采取的决策方式首先是“协商一致”，如不能一致，则采取多数投票制进行表决，而投票是基于“一个成员一张票”的原则。在完成其职责的方式上，采取多边会议的方式，又以上述决策方式达成多边协议。其民主性高于由经贸实力获得“加权的”多数投票决策权的IMF和WB。

4.参与全球经济治理的渐进性

WTO推动乌拉圭回合谈判达成多边和诸边协议后，发起了多哈回合谈判，使货物、服务、知识产权和与贸易有关的投资措施协议向深化和广化发展，体现了世界经济贸易发展的要求。

5.参与全球经济治理的有效性

在WTO要求成员国内政策与多边贸易规则一致性基础上，通过政策审议制度、贸易争端解决机制，保证WTO成员充分享受权利，如实履行义务，维护正当贸易权益，促进经济发展，有力地抑制2008年金融危机导致的贸易保护主义兴起和泛滥。

6.具有广泛的国际协调功能

WTO在负责执行和制定国际贸易规则的同时，还注意与国际上相关的国际、区域、非政府组织合作。如被邀参加总理事会会议的观察员就有联合国、联合国贸易与发展会议、国际货币基金、世界银行、联合国粮农组织、世界知识产权组织、经济合作与发展组织、国际贸易中心、G20等。

三、多哈回合困境削弱WTO在全球经济治理中的地位和作用

为加大WTO在促进贸易自由化中的作用，2001年11月在WTO第四次部长级会议上决定发动多哈发展回合谈判。其中，列出的谈判议题19个，谈判结束时间为2005年年底。如果谈判按期、按题结束，WTO在促进经济全球化和全球经济治理中的作用会加强。但事与愿违，谈判进程蹒跚，直到现在仍未结束，2015年12月在内罗毕举行的WTO部长级会议上，仍未就继续推进多哈回合达成共识，使WTO在全球经济治理中的权威性下降，凝聚力削弱。

(一)多哈回合陷入困境的原因

1.发达国家引领能力的下降

发达国家尤其是美国和欧盟在多边贸易体制中一直居于主导地位，是贸易规则的制定原创者。它们借着强大的经贸实力，在一定程度上左右共识基础上的决策。随着发展中国家尤其是新兴经济成员的出现，美国主导WTO的强势受到挑战，为所欲为的时代过去，居于守成地位，导致美国对多哈回合兴趣下降，转而构建巨大型的地区协定。

2.优惠贸易协定的泛起

短期效益观念导致大多数WTO成员将其注意力转向区域优惠协定的谈判。特别是一些新的区域优惠协定，影响加大，如2015年10月5日达成的跨太平洋伙伴关系(TPP)，正在谈判的跨大西洋贸易和投资关系协定(TTIP)和区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)，以及正在谋划建立的亚太自贸区和非洲三方自贸区(TEFA)。它们将广化和深化区域优惠贸易协定。

3.发展目标的失焦

随着不平衡发展，世界经济出现多元化发展，发达国家和发展中国家在市场准入的类型和脆弱行业的保护不一；发展中国家中新兴国家和最不发达国家发展关注点散化。

4.边境后规则和新技术的发展

随着生产网络和外包的发展，边境后的规则越来越重要。它包括非关税壁垒、特定投资条款、不同的知识产权制度和有差别的竞争规则。此外，随着新技术的发展，可贸易的服务业和数据保护亟待解决。

5.对承诺后履行的审慎考量

WTO贸易争端解决机制的有效力，使一些成员在义务承诺时加强了对履行不力的担忧，因为国内利益集团和公民社会的影响力在加大。

6.WTO机制本身尚不完善

如总干事的权力过少，委员会的潜力没有充分挖掘，与企业、中介组织交流沟通不畅，互动不足，减少了公信力和主导力。

7.一揽子承诺方式削弱

一揽子承诺方式的表现有：在WTO框架内，不给予最惠国待遇的政府采购协定的保留；给予非成员提供最惠国待遇，如信息技术协定；与WTO有关，但和WTO分开的诸边协定谈判，如TISA。

8.世界金融危机救治的不利

面对百年一遇的金融和经济危机，国际社会迅速展开了一系列救助措施，扩大货币发行、增加财政支出等“治标”手段导致复苏乏力，引发贸易保护主义、投资保护主义和其他的国际性的社会问题，为多哈回合困局雪上加霜。

(二)多哈回合在异化中求进

1.异化基础

异化基础主要有：发达国家(美国)不再引领，但不甘心，另寻出路，以巨型区域协定制约多边贸易体制；以全球价值链为纽带的世界分工出现；新兴国家希望改变已有贸易规则；成员所追求的目标差异加大；新兴贸易大国如中国尚不具备完全引领多哈回合谈判的资质。

2.异化表现

异化表现有：多哈回合一揽子承诺原定目标和谈判议题缩减；决策机制从协商一致变为多数接受，出现绝大比例同意达成再自愿接受的谈判方式；达成以行业为主的多边协定和诸边协定，如ITA和TISA；随着地区经贸集团的涌起，WTO与地区贸易协定关系从约束到宽容，后者被视为前者的试验田。

3.异化方向

WTO以后应该摆脱旧有模式，探寻新的模式，改变一揽子承诺、共识基础上的决策和成员驱动的“铁三角”体制。途径包括：推动大多数WTO关键成员之间的协定：利用区域协定的正能量；贸易协定从单边到多边再到WTO的融化；充分考虑发展中国家的不同利益要求，但不允许共识要求被无限地稀释。

4.异化目标

为WTO探索发展方向，从互惠减让谈判和争端解决的框架转变为促进跨境贸易和投资的更为广泛的贸易规则体系，担负起促进全球经济和强化治理的责任。

5.实现异化目标的措施

实现异化目标的措施主要有：强化WTO的领导力，加大对总干事的授权，加强秘书处的作用，增强委员会的职能，积极协调与区域协定的关系；通过论坛和咨询委员会加强和商业团体之间的交流；经贸大国要充分认识、维护和加强多边贸易体制的地位和作用，加强合作和引领多哈回合的谈判等。

(三)多哈回合为中国在WTO中加大作为提供了难得的机遇

在多哈回合求变和改革中，WTO成员都承认美、中两国地位重要，作用巨大，并寄予厚望。

美国是以GATT/WTO为组织和法律基础的多边贸易体制的主要缔造者，该体制通过推动贸易自由化促进了世界经济的发展，美国从中受益颇多。美国应一如既往地维护和加强多边贸易体制，推动多哈回合谈判，而不应剑走偏锋，另辟别道，淡化其责任。

中国2001年加入WTO后，综合实力增强，成为世界第一大贸易国家、第二大经济体和对外投资大国，正在从经贸大国向经贸强国前进。中国已从WTO新成员成为核心成员，在维护和加强多边贸易体制中理应承担更多的义务，做出更大的贡献。多哈回合谈判的困局在客观上给中国加大作为提供了可贵的机遇。

四、WTO是中国积极参与全球经济治理的理想平台

(一)WTO成为中国积极参与全球经济治理的理想平台的条件

1.WTO宗旨与中国积极参与全球经济治理目标具有共同点

“十三五”规划中描述了中国积极参与全球经济治理的目标：“推动国际经济治理体系改革完善，积极引导全球经济发展，维护和加强多边贸易体制，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展，共同应对全球性挑战。”而WTO的宗旨是：提高生活水平，保证充分就业；扩大货物、服务的生产和贸易；坚持可持续发展；保证发展中国家贸易和经济的发展；建立更加完善的多边贸易体制。二者具有相汇点。

2.WTO居于中国积极参与全球经济治理的主渠道地位

中国在积极参与全球经济治理中的途径层次是：维护多边贸易体制主渠道地位；强化区域和双边自由贸易体制建设，推动完善国际经济治理体系。WTO具备参与全球经济治理中的九大基本条件和可以发挥的六大作用，有助于中国在国际经济关系中履行坚持互利共赢原则、促进全球贸易投资的自由化、坚定反对各种形式的贸易保护主义理念，对其他两个层次提供更多的支持。

3.WTO提供了中国积极参与全球经济治理的可靠机制

由于WTO居于国际法人地位，已构建起相对完善的法治体系，可以保证WTO成员权利与义务的平衡和维护正当权利的争端解决机制，成为国际法治的典范。中国入世后，已建立起一个公正、透明且与WTO原则相符的社会主义市场经济法律体系。它为中国参与全球经济治理，承担国际责任和义务奠定了坚实基础，为中国参与其他国际经济组织治理提供了重要借鉴。

4.中国具有通过WTO积极参与全球经济治理的能力

第一，中国经历了从WTO的新成员到成为核心成员之一，对WTO规则从接受到履行，从履行到参与新规则制订，对WTO运行机制从生疏到熟悉的过程。第二，中国入世后，如实履行义务、充分享受权利、积极参与谈判的良好表现赢得可信的声誉，影响力日益加大。第三，中国已成为贸易第一、经济总量第二的WTO成员。中国巨大的国内市场对世界经济产生了较大的辐射力和贡献力，在多边贸易谈判中居于主导地位。第四，中国与发达国家成员和发展中国家成员都具有利益的交汇点，具有很大的协调力，其枢纽地位高于其他WTO成员。第五，中国积极参与全球经济治理的目标有助于全球经济治理良性体系的确立与完善。

(二)中国如何把理想平台变成现实的舞台

1.加大中国在WTO中的责任感和使命感

中国应充分评估WTO在入世后整个社会巨大进步中的作用，高度重视WTO在中国参与全球经济治理中的领先地位和整体的作用。

2.推动多哈回合谈判尽早成功结束

中国在应对多哈回合中的困局时要拓宽思路，主动突破，务实地推动多哈回合谈判早日成功结束。

3.加强对WTO改革的评估研究

积极组织学界和产业界，认真开展对WTO各种改革的评估研究，提出中国对WTO整体改革方案的建议。其中，应把贸易和可持续发展国际中心编著的《加强21世纪的全球贸易和投资体系》作为首选的研究资料。

4.主动提出召开多哈回合发展与改革动议

中国要与美国、欧盟、金砖国家和G20主动沟通，寻求合作，主动提出召开多哈回合发展与改革动议。

5.中国参与的区域和双边自由贸易协定要符合WTO规则

中国在强化区域和双边自由贸易体制的建设中，务必坚持符合WTO负责管理和实施的多边和诸边协议的规则，抵制背离的倾向和做法。

(作者单位：①中国WTO研究会、对外经济贸易大学，②中国WTO研究会;责任编辑：周明)