我国服务贸易出口促进政策效果调查与分析

课题组



我国服务贸易出口促进政策效果调查与分析

课题组

近年来，我国服务贸易发展迅速，2015年服务贸易进出口总额达到7310亿美元，占我国整个外贸总额的18%，服务贸易规模居世界第二位。然而与此同时，我国服务贸易逆差也不断扩大，2008年逆差额首次超过100亿美元，达到115.5亿美元，2012年逆差额为897亿美元，2013—2014年更攀升到1185亿美元和1599亿美元，2015年有所缩减，也达到了1366亿美元。数据表明，尽管我国服务贸易进出口总额都在增长，但服务贸易出口增速远低于进口增速。因此，如何促进服务贸易出口、优化服务贸易结构，是当前我国服务贸易发展亟待解决的现实问题。

截至目前，国家已经出台了诸多鼓励和支持服务贸易出口的政策。但这些政策的推行存在哪些障碍？实际效果如何？企业在服务贸易出口方面还有哪些诉求？为深入了解这些问题，对外经济贸易大学课题组受中国国际贸易促进委员会发展研究部的委托，于2015年12月至2016年2月，以“我国服务贸易出口促进政策效果”为题展开调研，调研对象包括服务贸易出口企业、服务贸易协会、海关总署、商务部等多个机构，调研目标在于深入了解企业对国家服务贸易出口促进政策的反馈意见，客观评估我国服务贸易出口促进政策的实施效果，进而为国家进一步完善相关政策提供参考。

一、企业对我国现有服务贸易出口促进政策的总体评价

基于我国服务贸易发展现状，课题组重点针对上海、深圳、广州三个城市开展了调研工作，调研范围涉及企业、行业协会和政府三个层面，调研方法具体包括实地走访调研、召开企业座谈会、发放调查问卷等，样本涵盖上海、深圳、广州的50多家服务贸易出口企业。从调查结果看，样本企业对我国服务贸易出口促进政策的总体评价如下：

(一)财政税收政策

调研企业对财政专项资金、专项补贴、所得税优惠税率、营改增等财政税收政策总体持支持态度。普遍认为这些财税政策对于减轻企业负担、提高企业竞争力起到了积极作用。多数企业积极申请外经贸发展专项资金、服务贸易发展专项资金、服务外包产业发展专项资金、人才培训专项补贴等财政资金和补贴，自贸试验区国际服务外包企业已经享受到增值税零税率优惠。大多数企业希望政府能够保持政策的稳定性，使这些优惠政策能够长期保持下去。

(二)金融政策

调研企业对目前我国服务贸易的金融支持政策较为满意。部分企业作为上市公司通过股市解决融资问题，部分企业通过商业银行贷款解决资金问题，部分企业在开拓国际市场过程中得到政策性金融机构和保险机构(中国进出口银行、中国进出口信用保险公司等)的支持。总的来说，资金问题主要与企业规模有关。一般情况下，资金对国有企业和大型民营企业来说不是问题，但中小型民营企业的资金问题则相对突出。

(三)贸易便利化措施

从贸易便利化措施来看，上海、广东两个自贸试验区的企业普遍对服务贸易监管改革感到满意，认为海关、质检等机构的便利化措施为他们的出口提供了方便，通关效率得到了极大提高。例如，“单一窗口”“七证合一”等措施提高了企业创办效率；“一线放开、二线管住”的监管原则、电子化通关等监管措施简化了通关程序，提高了通关效率，为服务贸易企业节省了宝贵时间，增加了效益。

二、我国服务贸易出口促进政策存在的问题

服务贸易出口企业对我国服务贸易促进政策总体是满意的，但也存在一些具体问题，表现为财税政策的落实问题、服务贸易监管体系问题、人才支持政策不够宽松和政策宣传力度不足等。

(一)服务贸易监管体系严重滞后于服务贸易发展

目前我国服务贸易监管体系尚未建立起来，以货物贸易方式管理服务贸易的做法普遍存在。服务贸易与货物贸易有诸多不同的特点，使得针对货物贸易的HS编码和监管模式不能很好地适应，甚至阻碍了服务贸易的发展。以某医药外包企业为例，进口的经常是研发新药所需要的制剂和辅料，研发成果往往是电子版报告配以小剂量样品，即进口有形产品而出口无形产品及载体。从进口方面来看，研发新药所需的制剂往往数量较小，但无法按照“例外量”来进口，在进口报关时经常遇到困难，常常需要跟海关解释，甚至需要找专门机构开具证明才能进口。研发新药所需的辅料则经常包括数量很小的淀粉、乳糖、糊精等，而这需要到农业部申请进口配额。而农业部往往只针对大宗农产品进口批准配额，导致进口这些辅料时办证困难，需要一事一议，耗费人力和时间。从出口方面来看，新药研发成果往往已经以电子版报告的形式提交给了海外客户，但经常需要同时配以小剂量样品或者研发过程中产生的载体。这些样品或载体的价值显然远远低于合同金额，但在出口报关时，由于没有专门针对服务贸易的HS编码，这些产品估价往往按照合同金额来计算，不仅加重关税税负，而且还造成了很大的结汇差。

服务贸易监管还存在“一刀切”的情况。例如，因疯牛病的原因，美欧的胎牛血清或者含胎牛血清的原料，无论多小的剂量，即使对方能够提供安全证明，我国也都一律禁止进口。这就导致了企业不得不从澳大利亚等其他地方进口，价格远高于欧美等国。再如，我国规定，危险品不能带上普通飞机，即使是毫克级的数量，企业也必须申请危险品证明并使用专门飞机运输。因此，服务贸易与货物贸易进口的产品或原料可能类别相同，但用途和数量都有很大差异，应该在海关方面进行差别监管。

服务贸易管理模式为“多头管理”，相关政府部门各管一方，难以合作协调。首先，多头监管容易导致监管空白。例如，数量极小的农产品进口配额，或者数量很小、用途不同的农产品，找不到合适的机构审批或者出具证明。其次，多头监管还容易导致重复监管。例如，科技部2015年8月发布《人类遗传资源采集、收集、买卖、出口、出境审批行政许可服务指南》，对人类遗传资源的定义非常泛化，中外合资企业进行的涉及人类遗传资源的药物研发，都需要在药监局的备案基础上，再到科技部进行行政许可审批，审批周期一般为3个月，耗时耗力。再次，多头监管导致能将各服务行业整合在一起的管理部门缺乏，难以高效顺畅地推动各行业共同发展。

(二)财税政策落实问题

一些优惠政策的门槛高，覆盖面小。很多优惠政策，只有技术先进型企业才能享受。如北京、上海等地的人才落户优惠政策只有高新技术企业能够享受。而技术先进型企业和高新技术企业的申请门槛较高，中小企业基本上享受不到这些优惠政策。

专项资金申请较为复杂且覆盖范围较窄。在申请专项资金的过程中，需要填写的表格很多，申请过程稍有些复杂。专项资金的申报要求是从制造业企业的衡量指标演化而来的，但以制造业的思维来管理服务业并不合适。例如，现在的专项资金项目对企业有配资要求，但信息知识型企业为轻资产行业，所获利润常用于创新研发，因此并不适合用利润等指标对其经营状况进行衡量。对贴息、补贴等扶持政策，只针对有实物交易而且按亿计量的大额交易量的企业才提供，并不适合服务型企业。因此，国家扶持政策确认覆盖企业时建议同时考虑企业的软实力与硬实力。

一些优惠政策在具体执行过程中存在问题。例如，服务贸易出口减免的退税额度又计入营业收入，再次征收企业所得税，有重复征税之嫌。

(三)人才支持政策不够宽松

对技术人才和研发人员的资助力度不够。与货物贸易相比，人力资源在服务贸易企业的生产要素中占据更重要的位置。对于大多数服务贸易企业来说，人才是企业发展最根本的问题，在企业成本中也占很大的比重(服务外包企业一位研发人员从新入职到培训成为可以为客户服务的职员需要投入20万～30万元，一般人力成本占到公司成本的1/3以上)。目前的政策(服务外包产业发展专项资金下的人才专项资金等)对能获资助的研发人员门槛要求太高，这导致中小企业的研发人员很难申请到相关的资助，也就难以实现中小企业研发带动大企业研发的良好循环。而且政府对该项资助的宣传力度也不够。

专业人才、外国专家支持性政策门槛过高。我国在服务贸易国际人才竞争方面与发达国家相比存在劣势，主要是国家在聘请国外专家方面的支持性政策门槛太高(例如，个别甚至要求外籍专家获得诺贝尔奖等)，很多人才享受不到，导致国际人才缺乏。

一线城市高企的房价和生活成本严重影响人才引进与维持。比如上海和深圳这些具有活力和创新氛围的地区，包容性大、生活环境好，涌现了很多人才，但由于上涨的房价和过高的生活指数，越来越多的人才选择“逃离北上广”，导致一线城市沦为人才培养基地。

(四)政策宣传力度不足

在调研过程中，有些企业表示不清楚国家关于服务贸易出口的支持政策，或者知道政策但不知道如何申请。大多数企业平时不太关注政策方面的信息，也不了解相关渠道，或者获取这些信息的渠道比较分散，从而导致一些企业无法及时申请相关优惠。还有一些企业享受了优惠却不自知。多数企业通过贸促会等第三方的告知才了解有相关的政策支持，因此扶持政策的宣传特别是渠道宣传对该政策的实际效果有很大影响。对此，相关部门应进一步加强政策宣讲的力度。

三、提升我国服务贸易出口促进政策效果的建议

(一)改革服务贸易监管模式，促进服务贸易便利化

当前，我国服务贸易蓬勃发展，亟待解决以货物贸易方式管理服务贸易的现实问题。有关方面应尽快改革服务贸易现有监管模式，建立健全适应服务贸易发展、区别于传统货物贸易的监管体系。

(1)海关应与国际接轨，在出入境管理系统、报税系统的下拉菜单(HS编码)中增加服务贸易行业编码，按照技术服务、旅游服务、运输服务、咨询服务、金融服务、文化服务等大类划分行业，并进一步在这些大类下细分行业，使得那些在交易过程中出现一定量实物进出口，但本质并不属于货物贸易的服务贸易出口(如药品研发样剂)能够顺利通过海关审核。

(2)质检部门应该在坚持原则的前提下增加服务贸易质检工作的灵活性，简化服务贸易质检程序，特别是简化服务贸易原材料和样品的检验程序，放宽对一些技术性、生物医药服务贸易的特殊原材料、微量元素的进出口限制，以减少这类服务贸易发展的障碍。涉及质检工作的其他部门如农业部、濒危物种进出口管理办公室等也应与时俱进，在企业资质审核的基础上提高服务贸易进出口质检工作的效率。

(3)税务部门应积极探索新的服务贸易税收管理模式，充分考虑服务产业和服务贸易自身的特征，服务贸易的计税原则要与实践相结合。一是准确计量增值税的税基，二是避免对原材料和样品的重复征税。

尽量简化相关程序和手续，多部门协调提高效率。海关、财税、商务、质检、政策性金融机构等部门应进一步简政放权，增加政策透明度，完善管理体系，加强相互之间的沟通和协调，为服务贸易出口企业提供高效服务以及更多的通关便利、结汇便利,同时也要简化各种专项资金的申请手续。根据课题组对上海、广东自贸试验区的调研，海关在贸易便利化方面已经走在其他部门的前面。现在需要海关以外的相关部门，如质检、财税、农业等部门跟上改革步伐，配合海关减少对服务贸易出口的阻碍，提高进出口通关效率。“单一窗口”“七证合一”等这些先行先试已经取得重大成效的措施应该尽快在更多试点以及全国推广。

完善服务贸易法律法规体系。在自贸试验区试点的基础上将先行先试取得的成功经验用法律、条例的形式固定下来，使其合法化、程式化，并尽快将这些成果推向全国，在全国建立与国际接轨的服务贸易法律法规体系，提请全国人大审议批准。在此基础上规范服务贸易相关管理制度和其他服务贸易便利化措施。建立与国际接轨的经济纠纷仲裁机构，妥善解决服务贸易纠纷，使之成为法律解决纠纷的有力补充，提高矛盾解决效率。

(二)降低门槛，扩大服务贸易促进政策覆盖面

我国应推出更多普惠型的服务贸易优惠政策，降低优惠政策的技术性门槛，扩大政策覆盖面，使更多的服务贸易企业享受到服务贸易优惠政策带来的好处。例如，针对自贸试验区技术先进型企业和高新技术企业推出的财税优惠政策应尽快向全国所有技术先进型企业和高新技术企业推广，进而向全国服务贸易企业推广，实现服务贸易优惠政策的普惠制。又如，一些专项资金的申请应该简化程序，降低门槛，在审批时更多考虑企业的技术潜力和软实力。另外，应该按产业(信息技术、金融、生物医药、文化等)细分设置更多的专项资金，以扩大专项资金的覆盖面，支持更多的服务贸易企业。

加快普惠型服务贸易优惠政策的落地实施。在全球现代服务业发展如火如荼的今天，服务贸易企业的发展效率就是生命。与国际接轨的服务贸易便利化措施和优惠政策的尽快实施对于企业来说犹如一场及时雨，能够帮助企业在激烈的国际竞争中站稳脚跟，跟上世界服务产业发展的步伐。政府和相关部门应该提高决策和政策实施效率，加快调研—讨论—决策—实施的过程，缩短政策时滞，使企业更快享受到政策的支持。

加大对中小企业和小微企业的政策倾斜。调研过程中，样本企业针对现有服务贸易出口促进政策“帮大不帮小”的问题反映比较突出。企业认为，现有政策较少考虑中小企业/小微企业的发展需求，而现代服务业的发展特点，决定了千千万万的中小企业和小微企业恰恰是创新的动力和源泉。政府应该多关注中小企业和小微企业的发展，从财税、金融、人才等方面给予它们更加优惠的支持，帮助他们充分发挥自己的技术优势和创新能力，逐步做大做强。

(三)加大对服务贸易人力资本的支持，解决服务贸易发展的人才瓶颈问题

我国要积极探索适应服务业国际化发展需要的创新人才服务体系和国际人才流动通行制度。完善创新人才集聚和培育机制，支持中外合作人才培训项目发展，加大对海外人才服务力度，提高境内外人员出入境及外籍人员签证和居留、就业许可、驾照申领等事项办理的便利化程度。特别地，我国应该注重高级人才的培养，尤其是有针对性地培养和引进能够促进我国高端服务业发展的专门人才。可以通过合作办学、政府引导、人才引进等方式培养和吸引高端人才，降低企业聘请国内外专家方面的支持性政策门槛，使更多的企业可以享受到国家的人才引进支持政策。同时，要加强本土服务贸易人才的基础性培养，服务领域的高等教育要跟上世界潮流。建议向国际著名高等学府学习学科设置和培养经验，在高校新增服务贸易相关专业，积极培养服务贸易后备人才。

(四)加大政策宣传力度

笔者在调研期间发现，大多数企业只是零散略知国家的服务贸易促进政策，对这些政策的优惠对象、具体实施要求和申请程序等缺乏系统、深入的了解。相关部门应进一步加强政策宣讲力度，多渠道普及国家优惠措施，方便企业了解政策。应尽早搭建国内、国际信息服务和政策法律援助平台，及时披露国内相关产业政策信息、海外物流仓储等相关信息，为企业提供商业信息和政策法律援助，同时做好这些信息平台的宣传工作。相关平台可以建立服务贸易企业代表通讯录，通过电子邮件等形式定期发送相关政策的网站链接，提醒企业经常登录关注相关政策和专项资金申请信息；建立服务贸易企业代表定期会议机制，宣传国家和地方近期的服务贸易政策动向，帮助他们理解这些政策，培训他们申请相关专项资金；在此过程中，政府部门及行业协会等也应加强自身宣传，通过互联网等新媒体使企业了解各政府部门的职能，加强企业与政府部门的沟通和相互理解，使得国家和地方的服务贸易出口促进政策能够第一时间被企业所了解和运用。

[本文系中国国际贸易促进委员会发展研究部委托项目“我国服务贸易出口促进政策效果调研”阶段成果。课题组感谢调研过程中给予支持的浦东海关、广东贸促会、深圳贸促会等单位，同时感谢对外经济贸易大学郭桂霞副教授、周念利教授对调研工作提出的宝贵意见，以及对外经济贸易大学博士研究生邓寅，硕士研究生林佳欣、孙占玮等参与资料收集和发放问卷等工作。]

(课题组成员：庄芮①、姜舰②、蔡彤娟①、张晓静①；作者单位：①对外经济贸易大学国际经济研究院，②对外经济贸易大学、浦东海关；责任编辑：白宇)