负面清单管理模式提高了上海自贸区服务业开放水平吗？

杨志远 谢 谦



负面清单管理模式提高了上海自贸区服务业开放水平吗？

杨志远①谢 谦②

建立中国(上海)自由贸易试验区的一项重要任务是探索建立负面清单管理模式，以此提升开放型经济水平。负面清单管理模式主要面向服务业，是全球服务业开放最为广泛采用的政策措施。在主要的双边FTA谈判中，各国越来越普遍地利用负面清单在服务贸易和投资领域做出不同程度的安排，以推动双边投资和贸易的发展。作为贸易壁垒指标，负面清单在某种程度上类似于货物贸易中的非关税壁垒减让措施，对服务业开放水平意义重大。

一、负面清单管理模式的发展与应用

负面清单与准入前国民待遇密切相关。全面的“准入前国民待遇”是指除通过负面清单方式来保护的某些产业和活动外，在准入阶段给予外国投资者国民待遇原则所承诺的待遇。而负面清单相当于投资领域的“敏感区”，列明了企业不能投资或限制投资的领域和产业。对负面清单之外的领域，按照内外资一致原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。现有的区域经济一体化协定主要采用三种清单管理模式：第一种是以GATS为代表的正面清单模式，第二种是以北美自由贸易协定为代表的负面清单模式，第三种属于混合模式，以欧洲共同体为代表。就负面清单管理模式本身来说，以是否包含强制的市场准入条款为标准，又可以分为非强制性负面清单和强制性负面清单。相对而言，早期的FTA协定多采用非强制性负面清单，2003年后的FTA更多采用强制性负面清单。显然，强制性负面清单对缔约国要求更高，没有进入清单的行业和部门必须要强制开放；而非强制性负面清单则需要缔约国在未来采取限制措施保护某些特定行业。典型的强制性负面清单包括美国—新加坡FTA、美国—智利FTA、美国—澳大利亚FTA等；典型的非强制性负面清单包括哥斯达黎加—墨西哥FTA、韩国—智利FTA、智利—日本FTA等。

国际通行的负面清单表述方法包括以下几种：第一，有关准入的不符措施。例如，在美国—澳大利亚FTA的附件中明确规定，有关跨境投资的条款不适用于“除航空器维修保养和专业航空服务之外的其他航空服务”。第二，地方政府的行政权。例如，在美国—韩国FTA协定中的附件里规定，FTA中针对法律、会计、建筑设计的开放措施，如果与地方州政府的现行法律不符，地方政府有权将这些措施“在不增加不符程度的条件下”排除在外。第三，有权在未来采取措施。例如，在美国—韩国FTA的附件中，韩国方面的附件一列出了在具体部门和分部门可以保留的现行不符措施，附件二则列出韩国有权维持现有不符措施或采取新不符措施的清单。第四，市场准入要求。这主要指外资需要获得主管当局的授权经营许可，或限制业务类型。例如，美国—澳大利亚FTA中规定，外资提供电视制作服务需要取得主管当局的牌照。第五，业绩要求。这主要指限定采购来源，限定项目一定比例必须投向特殊用途等。例如，韩国—印度FTA中规定，血液制品必须使用韩国本土红十字会提供的血液原料。第六，高管构成要求。例如，在韩国—智利FTA中规定，外国公司投资高等教育以外的教育行业不得持有超过50%的股份。第七，技术要求。例如，在美国—澳大利亚FTA协定中规定，非美国船只从事内航运输服务必须符合一定的技术标准。第八，对“国民”的定义。这主要是通过对本国“国民”做出细致的定义来间接限制某些行业的开放。通过上述八种国际通用的主要方法组合，各国在不采取直接禁止方式的条件下，实现了对相关产业的间接保护。

上海自贸区的负面清单经历了2013年、2014年和2015年三个版本，在整体服务业中的覆盖率比较高，涉及12个服务部门中的11个，覆盖率达到91.7%，从二级服务部门分类看，也达到22.8%。较之我国入世承诺和以往的FTA协议都更高，但是在二级服务部门分类上来看还存在明显不足，覆盖率较低。也就是说，在大类上负面清单涉及的服务业广度在提高，深度上还明显不足。从负面清单涉及的服务贸易的四种模式看，跨境交付、境外消费和自然人流动与中国入世承诺一致，没有变化，开放措施主要集中在商业存在中股权限制的变化以及放宽业务两个方面。可以说，上海自贸区负面清单管理模式主要针对服务业进入壁垒，在服务业开放的深度上重点突破。

二、负面清单管理模式对上海自贸区服务业开放水平的影响

实际上，在上海自贸区建立之前，上海以服务经济为主的引进外资结构已经凸显。截至2012年年末，上海第三产业吸收外商投资合同金额187.13亿美元，占全市总量的比重为83.8%，其中金融服务业增长70%，商业服务业增长30%。截至2012年年末，在上海投资的国家和地区达到154个，2012年上海全年新认定的跨国公司地区总部50家、外商投资性公司25家、外资研发中心17家，累计分别达到403家、265家和351家。上海已经成为中国大陆投资性公司和跨国公司地区总部最集中的城市。在服务贸易方面，上海当年服务贸易进口和出口均居全国首位。2012年，上海服务贸易进出口总额为1515.6亿美元，占全国比重为32.2%。运输、旅游和咨询是上海服务贸易的主要行业，合计比例达到76.5%。

上海自贸区于2013年9月30日挂牌，挂牌以来，服务业开放作为试验的重要内容取得可喜进展。

首先，截至2015年年底，自贸区服务业领域开放部门覆盖率比以往提高，涉及12个服务部门中的11个，覆盖率达到91.7%。按照2011年国民经济产业分类目录，涉及16个部门，覆盖率达到37.21%。目前上海自贸区服务业开放的覆盖率水平，比我国入世承诺以及过去其他各国签订的FTA协议都提高了。

其次，扩大外资准入后使外资股权限制和业务领域放宽都有明显变化。在23项开放措施中，允许外资独资的9项，占39.13%，允许外资合资的3项，占13.04%，允许外资业务范围扩大的7项，占30.43%，降低资质要求的2项，占8.70%，允许合作经营的2项，占8.70%。因此，上海自贸区的这些新开放措施有力地突破了服务业准入的壁垒，在服务业开放的深度上有明显进展。

最后， 2015版负面清单在开放深度上有一定的进展。从自贸区的区内外比较看，我们采用扩展的Hoekman指数比较了负面清单对服务业开放程度的影响。此外，我们还设计了开放程度指数。该指数的计算方法是区外指数减区内指数除以区外指数，表示区内服务业开放水平相比较区外水平的提升程度。该指数数值越高，则表示开放水平提高程度越大，开放力度越大。与2013版服务业开放相比较，2015版负面清单对服务业对外开放程度影响明显更高，2013版的平均开放度为12.31%，而2015版达到49%。可以说，2015版在开放的深度上有了进一步发展，在总结上海自贸区成立一年以来经验的基础上，2015版在“植物油、食糖、化肥的批发、零售、配送，粮食、棉花的零售、配送”、“国际海运货物装卸、国际海运集装箱站和堆场业务”和“公共国际船舶代理业务”三个行业的开放力度都超过50%，对外商进入壁垒进行了较为彻底的清除，在体制和机制上为这些行业的合理竞争提供了平台。纵观各个具体服务行业，2013版中只有商贸服务业中的“游戏机、游艺机销售及服务”开放程度超过50%，开放程度在0到50%之间的子服务部门为6个，其中“融资租赁”和“娱乐场所经营”的开放程度接近50%，其他10个子服务部门的开放程度没有变化。由此可见，上海自贸区服务业开放在广度上还有进一步扩展的空间。但是，也应该看到，在“自然人流动”模式下的开放普遍较低，在2013版和2015版中，仅有“医疗服务”一个行业的Hoekman指数赋值达到0.5，其他行业普遍在0.2以下，开放程度依然较低。与“商业存在”模式相比，“自然人流动”在开放程度指数上也相差较大。因此，“自然人流动”模式是上海自贸区下一步可以继续突破创新的服务业开放模式。

三、TPP背景下负面清单管理模式对服务业开放的意义

第一，利用负面清单管理模式推动放宽自然人流动限制。截至2015版负面清单，我国对于四种服务贸易提供模式的开放存在显著差异，特别是对自然人流动依旧保留了严格限制，在自然人流动方面的突破和创新比较缺乏，区内区外几乎没有任何区别。在上海自贸区这一平台上，利用负面清单打破商业存在限制的配套措施中非常关键的一条是进一步放宽自然人流动的限制。其他主要自由贸易区的发展经验表明，自然人流动有利于服务业发展，更有利于整体经济的活力。比如，目前有超过120个国家的各个层次的居民在迪拜生活和工作，他们为迪拜经济发展做出了重要贡献。上海在国际化大都市的发展过程中还要以自贸区为突破口，进一步扩大自然人流动的范围，减少相关限制，为经济发展提供智力支持和保障。自贸区扩区后，明确了在双自联动的基础上不断突破自然人流动的限制，推动自然人流动便利化。

第二，及时总结负面清单在上海自贸区实践的经验，提升我国在TPP等贸易和投资协定谈判中的协商水平。当前，我国参与多边、区域和双边谈判中的出价与要价比较盲目，对我国服务业国际竞争力、开放承受力度和发展潜力认识不清，对我国政府在服务业运行过程中的监管能力和水平认识不够，导致我国难以在协议开放中确定最优化的要价和出价安排。比如，我们目前还不能确定加入与不加入TPP对我国相关行业的短期和长期影响。通过开展“准入前国民待遇”和“负面清单”等方面的开放试验，对我国竞争力不足的敏感行业先行开放，积累服务业开放的监管手段和经验，可以为今后通过多边、区域或双边谈判进行更具约束性的开放创造条件，使我国在今后的协议开放中更具主动性，对有关开放承诺对国内产业发展的影响及行政体制的改革心中有数，不致盲目开放。对于FTZ(自由贸易园区)等自主开放中试验成功的做法应通过FTA(自由贸易区)等协议开放推广到全国，并换取对方国家的对待开放。对于FTZ等自主开放中试验不成功的做法，应在FTA等协议谈判中避免触及，坚守我国核心经济利益。

第三，负面清单管理模式下的上海自贸区是我国应对TPP挑战的重要阵地。2015 年10 月初跨太平洋伙伴关系协议(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)基本达成，宣告TPP 的谈判告一段落。TPP 的初步达成使得全球经贸合作出现了一个新的贸易集团和一个新型的多边贸易协定。此举是后危机时代国际经贸合作秩序向着多元化、多样化方向发展的又一个标志。上海自贸区是国家设立的第一个自由贸易试验区。从区位上看，上海自贸区应该定位于面向亚太。其他三大自贸区中，天津自贸区定位于京津冀一体化，福建自贸区定位于面向台湾，广东自贸区定位于面向港澳。由此可见，只有上海自贸区突破了大中华圈，打造面向太平洋的先行先试区。上海自贸区在负面清单模式下应该着眼于TPP协议文本和中美双边投资协定谈判，坚持全面、高标准的原则。所谓全面，是内外全面，指既能全面地对TPP、美国2012年双边投资协定范本进行先行先试，又能全面地对中共十八届三中全会决定中的改革内容以及后续出台的各个专项改革文件进行大胆探索。所谓高标准，是指改革的步伐足够快、开放的程度足够深，不拖泥带水。

在这种情况下，上海自贸区在负面清单管理模式上的试验应该做到更快和更全。更快是指加快试验。放眼世界，唯有美国具备重塑国际经贸规则的能力和动力。TPP谈判的完成为中国改革开放带来迫切感。高标准经贸规则对发展中国家而言不一定都适用。TPP文本“包罗万象”，中国要做的是减法，将不合理的去掉。在这种背景下，唯有加快试验步伐，对TPP文本和美国2012年双边投资协定范本中的负面清单内容进行大胆试验，才能摸索出中国可以适应和推广的规则。更全是指试验的内容要更加全面。TPP本身就是一个全面的贸易协定，其规则之全面远超其他区域贸易协定。目前上海自贸区已经取得许多成效，在许多试验内容上走在前面，但是仍未涉及TPP中的一些内容，尤其是TPP中离贸易较远的规则，如政府采购、国有企业等。

四、上海自贸区服务业开放进一步突破的具体行业

(一)运输服务业

长期以来，上海致力于建设国际航运中心，虽然货物吞吐量较高，但与世界著名的国际航运中心相比仍有不小差距。尤其是在航运服务领域，如船务经纪、船舶分级与登记、船舶融资和租赁、海上保险、船舶交易、海事仲裁等方面。自贸区总体方案指出，要提升国际航运服务能级，积极发展航运金融、国际船舶运输、管理和国际航运经纪等产业，推动中转集拼业务发展，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务。

随着自贸区的建立，上海建设国际航运中心的目标将显著加快推进。相关配套服务业需求的增长，使得新业态的、更高层次的物流管理服务将显著增加，有利于企业的发展壮大。但国外优秀的跨国物流服务商也将充分与国内物流企业竞争，目前国内物流企业全球化服务的能力相对较弱，物流企业将面临巨大挑战。国内物流业可以通过“条块结合”的方式打破自贸区的地理限制，通过长江经济的支持将挑战转化为机遇。上海港能保持全球最大的集装箱海港，主要是靠长江经济带的支撑。上海自贸区将是中国最大的物流特区，其发展会直接影响长江经济带的物流业发展。注册在上海自贸区内的物流企业可以突破物理维度的限制，将提供服务的范围扩大到长江流域，甚至是整个内陆流域。如果将上海港的区位、人才和资金优势与长江经济带的内陆运输网络相结合，则可以助推我国物流业快速发展。

(二)航空运输服务业

上海作为国际化金融贸易中心，自身所具有的区位优势和地缘优势为其发展民用航空运输业提供了重要的条件。上海可以利用自贸区所提供的发展空间，积极推动国际航空港建设，实现民用航空运输业的跨越式发展，跻身新加坡、迪拜等世界级航空枢纽的行列。虽然航空运输服务本身是发达国家重点限制或者禁止开放的行业，但上海可以通过突破外围的民航业计算机订座系统业务推动民用航空服务的开放。在部门配套措施的基础上，比如增加中国空域的入口点和出口点，通过民用空域和军用空域的灵活共用扩大民用航空的可用航路网络等，在机场、终端和订票系统费用方面对所有国内和外国航空公司一视同仁，从而构建公平、透明的竞争环境，建立国内外民航运输串联网络，着力推动上海成为国际化民航运输中转港。

(三)教育服务

我国长期以来对教育行业的开放持保守态度，自贸区留给教育投资的空间短期内会比较狭窄。近年来，有不少教育人士呼吁设立教改特区，教育改革走在全国前列的上海，如果能发挥好自贸区的作用，打破教育开放的诸多限制，在中外合作模式之外探索直接办分校模式，将是对教育改革的重大突破，会加快我国高等教育融入世界高等教育竞争的程度，也将推动我国教育的市场竞争机制建设。但由于教育服务是涉及意识形态领域的敏感行业，其开放过程必将在探索中逐步前行，而自贸区的建立暂时对我国现有教育行业格局不会产生重大影响。上海可以利用自贸区建立的契机，以合作办学为突破口，打破教育服务市场的垄断，将试验成功的办学模式尽快向全国推广，增加高水平教育服务资源的供给。这不但可以提高人民群众的教育福利水平，更可以改善教育资源区域分布不均的矛盾，对解决区域发展失衡将会发挥重要作用。对教育行业的监管问题则可以采取部门设置课程牌照的方式，在改革的开始阶段对学校的教学体系提出标准化的要求，满足要求的外资可以进入并逐步扩大办学范围，再逐步将牌照管理转化为事后审查管理的模式。

(四)医疗服务

加快医疗服务开放的步伐意味着外资加快流入，医疗服务市场的服务主体将呈现出多元化的趋势。医疗市场开放会带来新的服务思想和先进技术，促进国内医疗服务机构不断自我提高和改善，提高医疗服务水平。可以说，自贸区为中国医疗机构多元化体系的建设提供了新的机遇，关键在于以自贸区为突破口，将外资医院的运营模式尽快向全国推广，建立医疗市场的透明政策环境。医疗服务业不涉及意识形态领域，竞争的引入有利于利用国内国际资源，改善我国医疗资源不足的现状，提供更加多元化和多层次化的医疗服务，更好地满足人民群众对医疗服务消费的需求。因此，对医疗服务领域的限制应逐步放开，降低持股比例限制。而由于医疗行业的高技术和专业属性，必须由医疗管理部门设置统一、透明的技术水平标准，对符合技术要求的内外资医院一视同仁，统一监管。

[本文是国家社科基金项目“新国际分工视角下服务业与服务贸易协调机制研究”(项目编号：13CJY093)、“中国(上海)自由贸易试验区服务业负面清单管理模式研究”(项目编号：14CJY003)的阶段成果。]

①安徽财经大学国际经济贸易学院，②中国社会科学院经济研究所;责任编辑：王勇娟)