构建具有科学性和可操作性的慈善组织认定标准

文｜俞祖成

上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授、日本同志社大学社会创新研究中心特别研究员

构建具有科学性和可操作性的慈善组织认定标准

文｜俞祖成

上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授、日本同志社大学社会创新研究中心特别研究员

《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）已经正式实施，受到社会各界的广泛关注。在笔者看来，《慈善法》能否顺利实现其立法宗旨，很大程度上将取决于能否顺利建立并有效推行“慈善组织认定制度”。

根据目前的制度安排，慈善组织认定制度共分为两部分，即增量组织的登记制度和存量组织的认定制度。

增量组织—登记制度

关于增量组织，《慈善法》实施后拟成为慈善组织的，应当由申请人确定一种组织形式（基金会、社会团体或社会服务机构）后，直接向县级以上人民政府民政部门申请法人登记，并在办理法人登记的同时，同步确认其慈善组织属性。换言之，申请人登记慈善组织，需要在申请书中按照慈善组织的认定标准对组织宗旨和业务范围等进行陈述，同时根据其所选择的法人类型提交相应的申请材料。

根据《慈善法》第九条的规定，慈善组织的认定标准包括7条：1.以开展慈善活动为宗旨；2.不以营利为目的；3.有自己的名称和住所；4.有组织章程；5.有必要的财产；6.有符合条件的组织机构和负责人；7.法律、行政法规规定的其他条件。

在此基础上，民政部针对增量组织专门出台了《民政部关于慈善组织登记等有关问题的通知》，其中明确指出：登记管理机关应该根据《慈善法》第八条、第十条的规定受理慈善组织的设立申请，并根据申请人所选的基金会、社会团体或社会服务机构组织形式，按照有关登记管理条例规定的条件要求发起人提交申请材料。申请材料中，必须包括设立申请书应当明确提出设立慈善组织的意愿，以及该组织符合《慈善法》规定的慈善组织宗旨、业务范围等情况的说明等内容。

简而言之，针对增量组织，《慈善法》及其配套政策将“法人登记和慈善属性认定”这两个环节合二为一，从而要求社会组织在登记时就要表明自己从事慈善活动、成为慈善组织的意图。

存量组织—认定制度

关于存量组织，民政部根据《慈善法》的相关规定，制定出台了《慈善组织认定办法》（以下简称《认定办法》），明确规定《慈善法》公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构（民办非企业单位）等非营利性组织，如果有意申请认定为慈善组织的，则必须向其登记管理部门（县级以上人民政府民政部门）提交认定申请。

概括而言，存量组织的认定程序包括前置程序和认定程序。关于前置程序，《认定办法》第六条规定：“申请认定为慈善组织，社会团体应当经会员（代表）大会表决通过，基金会、社会服务机构应当经理事会表决通过；有业务主管单位的，还应当经业务主管单位同意。”

关于认定程序，《认定办法》第四条规定了慈善组织的认定条件，包括：申请时具备相应的社会组织法人登记条件；以开展慈善活动为宗旨，业务范围符合《慈善法》第三条的规定；申请时的上一年度慈善活动的年度支出和管理费用符合国务院民政部门关于慈善组织的规定；不以营利为目的，收益和营运结余全部用于章程规定的慈善目的；财产及其孳息没有在发起人、捐赠人或者本组织成员中分配；章程中有关于剩余财产转给目的相同或者相近的其他慈善组织的规定；有健全的财务制度和合理的薪酬制度；法律、行政法规规定的其他条件。在此基础上，《认定办法》第七条对申请认定为慈善组织的基金、社会团体和社会服务机构应向民政部门提交的申请材料进行了进一步规定。

根据前述不难发现，我国的慈善组织认定标准显然倾向“原则化”，迄今为止仍未出台相关的具体操作标准或参考标准。尤其是有关“以开展慈善活动为宗旨”的具体认定，极有可能交由民政部门自由裁量。而在邻国日本，2008年开始实施的公益法人制度则较好地解决了这个问题，其经验和做法值得我们参考和借鉴。

他山之石

2006年，日本政府进行了公益法人制度改革并于2008年开始实施新公益法人制度。在新制度中，将法人设立和公益认定进行分离，并尽可能地通过法律法规将法人设立要件和公益认定标准进行明文化，从而最大限度限制政府部门的自由裁量权并极大提高认定申请的可预见性。

关于公益法人的公益认定标准，《关于公益社团法人和公益财团法人的认定等法律》（以下简称《公益认定法》）第五条对其进行了详尽规定，同时出台一系列的配套政策并就每条认定标准制定具体的操作办 法。

值得关注的是，日本公益法人认定标准第一条规定公益法人必须“以实施公益目的事业为主要目的”，试图以此认定公益法人的公益性。一目了然，这条标准须解决“如何认定公益目的事业”这个核心问题。

关于公益目的事业的界定，《公益认定法》第二条规定其必须满足两大要件，即“属于《公益认定法》所规定的有关学术、技艺、慈善及其他公益的事业”（要件①）以及“属于有助于增进不特定多数人之利益的事业”（要件②）。

在此基础上，《公益认定法》以尽可能穷尽之方式列举出23种公益目的事业类型，几乎涵盖了日本所有的公益事业类型，申请法人很容易从中找到符合自身要求的公益事业类型。

与要件①相比，要件②显然难以通过法律条文作出具体规定，因为如何清晰界定“不特定多数人的利益”与“特定少数人的利益”之间的界限，一直困扰世界各国立法者。

鉴于此，日本公益认定机关除了要求申请法人在申请材料中就其公益事业的公益性做出说明之外，还在汲取各方智慧的基础上开发出一套“公益目的事业评价指标”。这套评价指标体系分为“事业目的评价”（确认申请法人是否明确表明将增进不特定多数人的利益作为法人的主要目的）和“事业合目的性评价”（确认申请法人的事业内容及其实施方式的合理性）。

关于后者，又将其分为若干次级评价指标，包括事业受益机会的开放性、确保事业质量的实施方式、事业审查或选考的公正性以及其他要素。当然，这套指标仅为公益认定机构（第三方合议制机构）提供参考，具体的认定则须根据个案进行酌情处理。

（本文转编自公众号“公益慈善学园”）