政府购买公共服务优化路径初探

钱月宏

（西北大学公共管理学院，陕西 西安 710127）



政府购买公共服务优化路径初探

钱月宏

（西北大学公共管理学院，陕西 西安 710127）

摘要：随着我国社会主义现代化建设的不断发展，我国的政府购买服务发生了一系列新的变化，政采与政府购买服务需求出现了一些不相适应的现象，这在一定程度上制约了政府职能的有效发挥。政府购买服务既是政府转变职能、通过市场机制获取公共服务的重要途径，但是实践中尚存在未能很好处理涉及广泛利益主体的多重复杂关系问题，需要将政府购买服务作为一个系统工程审慎推进，需要尽可能全面梳理出这些问题，并采取适当的措施去解决，有的关系处理还依赖于更进一步的体制改革才能逐步推进。

关键词：政府购买公共服务；现状分析；购买方式；路径优化

改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转型，群众对公共服务的需求日益趋于多样化。早在党的十六届六中全会和十七大上就指出“完善社会管理,建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能,政府推进政事分开,支持社会组织参与社会管理和公共服务,发展和规范各类基金会,促进公益事业发展”、“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化,引导生产要素跨区域合理流动”要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”要“重视社会组织建设和管理”。十一届全国人大四次会议上，时任国务院总理温家宝在政府报告中提出我们要努力建设人民群众满意的服务型政府，但当前政府的工作和群众对政府的期望差距还是比较大的。主要表现在政府职能转变不到位，对微观经济干预过多,社会管理和公共服务比较薄弱、要全面正确履行政府职能,更加重视公共服务和社会管理。加快健全覆盖全民的公共服务体系,全面增强基本公共服务能力。由此可见，从现阶段我国的经济和社会发展水平以及人民的需要出发，进一步加快推进国内政府购买公共服务进程，进一步加快政府职能转变，进一步落实执政为民理念，进一步建立和健全政府购买公共服务的机制和供给，最终实现公共服务均等化，是加快和谐社会建设的重要保障。

一、政府购买公共服务的理论起源

政府购买公共服务是西方制度改革的历史产物。早在20世纪60年代，西方国家福利制度改革逐渐蔓延，公共管理学、新自由主义学派开始倡导推行市场化福利政策，并主张政府购买公共服务。但在这个过程中，学术界并没有对政府购买公共服务给出统一的定义。西方国家的普遍经济危机直接发起了欧洲国家以公共服务为核心的改革，当时称为“购买公共服务”或“购买公共服务合同”。

纵观已经过去的一个多世纪，西方国家在经济发展中所经过的历程基本上可以概括为从市场失灵开始，再到政府开始干预，然后政府开始失灵，私有化趋势慢慢开始起步。在整个政府私有化过程中政府在很多方面的参与度和主导地位都开始减弱，而同时私有化的最终目的是不断缩小政府规模，实现“小政府、大社会”的目的，并且在社会福利上提倡用市场取代政府。在社会服务私有化的进程中，运用最广泛的一种方式是“契约”，政府在提供福利方面完全退出，或者说政府的社会功能尽可能的剥离，同时由私营组织承担起全部的营运和投资的责任。很多研究表明，在这个过程中可以有效的降低服务成本，提升服务质量，同时可以为公众提供更多他们可以选择的公共服务。

二、政府购买公共服务的现状

（一）国外政府购买公共服务现状。

自20世纪70年代末起，英国首先开始了公共服务改革，对于政府职能转变，政府和市场、社会关系如何进行调整以及如何处理社会公平跟效率的关系进行了大量的探索，并且取得了显著地成效。英国对于公共服务改革的模式和理念对全世界范围内各国公共服务改革起到了带头作用。英国对于政府职能的定位在每个时期各不相同，福利主意国家时期、撒切尔时期、布莱尔时期都在不停的变化。对于英国来说，公共服务供给模式经历了从政府垄断供给到市场垄断供给再到公私合作、政府购买、加强竞争的一个漫长的历史过程。

跟英国相比，美国在政府购买公共服务上有着更加悠久的历史。美国早在1861年通过了一项联邦法案，里面规定超过一定数额的政府采购必须采用公开招标，而且要用统一的单据和规范的格式机型操作管理。为什么要实行招标制度？其目的就是为了保证政府在采购的过程透明，结果有效，采用这样的方式政府相关的采购部门和官员的行为得到了监督，最终保证采购来的东西既经济节省、成本降低，又可以实现公共利益的最大化。目前，美国政府购买公共服务的最主要方式就是公私合作和合同外包。其中合同外包是指由政府部门自行制定所需的服务和物品，以签订合同的方式向第三方非政府组织进行服务的购买，同时根据合约规定对第三方部门的工作效果进行评估和监督，以此为据支付相关的费用。公私合作模式主要指政府部门和第三方非政府部门同时提供同种公共服务，也就是说在实行合同外包的同时，保留部分政府部门提供公共服务的能力，让公共部门也成为提供服务的竞争者。这样的模式的好处在于可以充分比较政府和第三方组织的优势，以达到效率最优。

（二）国内政府购买公共服务现状。

我国现在正处于社会经济发展的关键时期，尤其是政府转型，这需要在立足基本国情的基础上不断向西方发达国家学习，借鉴他们先进的理论和实践，在这个过程中政府购买公共服务是其中一个非常重要的方面。政府购买公共服务在我国是一个全新的名词，它是政府部门为了能够更好的履行服务公众的基本职责，通过财政向社会各类机构支付相关的费用，从而购买它们以合同方式提供、但由政府相关部门界定品质的所有或部分公共服务，是一种新的公共服务供给模式，同时也是我国公共服务领域今后改革和发展的努力方向。近年来，我国一些部门和地区逐渐在社会服务等领域尝试采用政府购买模式，比如医疗卫生服务、社区服务、养老服务、教育服务、计划生育服务、培训服务、就业服务、公交服务等等，都取得了不错的效果，也借此机会推动了政府的职能转变，加快了第三方非营利组织的发展。这种模式的转型有助于解决公共服务领域中的一些困难问题，同时也为我国正在进行的事业单位改革提供了新的理论和实践依据。

三、政府购买公共服务的方式

（一）形式性购买。所谓形式性购买就是指服务的攻击方事实上是购买方在职能上的延伸，公共服务的供给方并不是独立的决策主体，买卖双方也没有所谓的契约关系，只是一种形式上的购买。其好处是政府对于公共服务的管理力度加大，某种程度上解决了政府公共服务供给不足的问题，有利于培养社会志愿者。但其缺点也很明显，主要表现在以下几个方面：一是政府和供给方存在一定的依附关系。因为契约双方都不是决策的独立主体，而都带有一定的雇佣关系，这样就导致购买流于形式，违背了政府购买公共服务的本质；二是在政府的大力支持和推动下，政府购买公共服务在资金上形成了垄断，其他的第三方非盈利组织获得不了这部分经费，不利于民间组织的发展；三是由于民间组织的建设决定权在政府手里，导致暨当运动员，又当裁判员，很容易把一些本来不是政府职能范畴内的服务纳入到购买范围里面去，导致盲目购买的现象发生；四是可能导致部门利益的膨胀。因为没有引入社会监督机制，政府自己组建民间组织，自己购买，为国有资产流失安上了一个合法的名目。

（二）非竞争性购买。所谓非竞争购买也叫公办私助。例如，上海市浦东新区在建设罗山市民休闲中心以后，没有按照传统的模式，依靠所在街道和居委会等进行管理，而是通过商量，委托了上海基督教青年会来管理。这种模式的买卖双方都是独立的法人，并且形成了合同关系，但提供服务的方式是委托方式。非竞争性购买的优点是参考了市场机制，以往纯粹靠政府投入和补贴的方式得到了改变。这样有助于公共服务效率的提升，同时公共服务成本降低。但反之，这样的方式竞争缺失，服务买卖很难得到有效的监控。

（三）竞争性购买。要做到竞争性购买，必须做到以下四个条件：一是买卖双方是两个独立的法人主体；二是购买服务要有明确的目标；三是要有可以选择的竞争市场和竞标程序；三是通过招标的模式由政府部门选择可以提供服务的私人部门或第三方非盈利组织，而且还要与之签订合同；四是中标的私人部门或第三方非营利组织要能提供相应的服务种类，最终实现政府购买成本最小、收益最大的目标。跟前两种模式相比较，竞争性购买的优势在于发挥了民间组织的作用，提高了服务的质量，而且因为有了成本约束机制，服务效率得到了提高。因为是采用公开透明的招标，还能有效的防止了腐败的发生，降低政府购买成本。由此可见，随着民间第三方组织力量不断地增强，竞争性购买公共服务将成为政府采购今后主要的发展方向。

（四）直接资助。直接资助是一种通过政府选择而特定的提供公共服务的私人部门或第三方非营利组织，然后直接给予他们资助的一种方式。直接资助可以是实物，也可以是经费，再或者是政策优惠。比如政府有关部门对私人部门或第三方非营利组织的开办提供经费、无偿使用的土地、税收减免等政策优惠。这种直接资助的方式可以让政府在不增加固定资产投入的情况下，把购买公共服务的费用转移到了资助的项目当中，这样公共产品的产出得到了实现，同时政府单一供给公共服务的方式得到了改变，公共服务供给的社会化发展得到了极大的促进。

（五）政府补贴。政府补贴是指政府本身不提供任何公共服务，而是向有能力、有资格提供服务的机构和对象按照既定的标准直接提供补贴，从而达到购买公共服务的目的。

四、优化政府购买公共服务成效的路径

（一）明确政府主体责任。

政府购买公共服务是政府职能重新定位和转变的重要途径和试试手段。如何进一步加强政府购买公共服务效果的核心问题是要明确政府在公共服务历史发展中的责任何在，尤其是我国近年来经济发展进入新常态以后，如何确立和理解公共服务的作用至关重要，加之对于我国未来经济社会发展来说，发展好公共服务具有重大意义。我们可以使公共服务发展成为我国经济发展的助推器。

在公共服务发展中，政府和市场、社会之间的关系需要厘清。政府最主要的作用主要在是否能够及时掌握和反馈有效信息，引导社会公众需求，制定公共服务规划和标准，创建多元化的公共服务主体，还要监督好公共服务的质量。增加政府购买公共服务力度并不是说公共服务进入市场化，只是说公共服务在发展工程中要借助社会力量和市场机制。市场和社会可以进一步提升公共服务的水平、效率，但是市场从来都不是一个能够自动实现社会公平的平台。因此政府在保障基本公共服务的便捷性、可及性等方面要起到应用的作用。

（二）提供充分的法律依据。

从法律的角度来看，我们现在进行政府购买公共服务的主要法律依据就是《政府采购法》，但是需要购买的公共服务和政府采购在具体项目、供给方以及流程等多方面都存在重大的差别。从长远的角度来看，应当对现行的《政府采购法》、《政府采购法实施条例》进行重新修订，把政府购买公共服务纳入到里面去。亦或在短期内，先出台指导政府购买公共服务的地方性法律法规，对于购买服务的主体、方式、对象、流程、监管、合同管理、绩效评估、质疑和投诉等问题以及相应对应的部门职责做出规定，避免在实际过程中的随意性。

（三）规范的购买流程保障。

要想真正确保政府购买公共服务的实效，必须规范政府购买服务的流程。所以，政府一定要明确购买公共服务项目的具体内容、操作流程、工作职责、购买方式以及评估方从服务供给方、承接方和服务事项等3个方面对购买公共服务的行为进行合理界定，必须分解项目的协调、监督、评价等工作职责，明确对服务供给方的资质、服务质量、服务效果等加强信息公开，以便政府购买政府服务的透明度和竞争度进一步提高。

（四）加强绩效管理。

从某种角度上来说，用何种方式去购买公共服务不是问题的核心点，最关键的问题是政府在购买公共服务时能否做到公开、公正、有效的竞争，这才是解决购买公共服务过程中可能出现各种隐患的核心点。要解决这一个问题，需要靠流程规范和程序透明两个办法。

政府购买公共服务的流程应该包括以下内容：一是编制购买服务的计划并报请有关部门进行审议通过；二是确定购买服务的内容；三是编制相应的预算方案；四是组织实施购买；五是开展绩效评估和财务审计等。服务购买的全过程应该通过政务信息进行公示，购买服务的结果需公开展示，当然也可以要求第三方评估机构进行购买效果的评估。

（五）加强社会组织保证。

社会组织主要是利用志愿者力量开展第三方非营利性公共服务的机构，它的组织目标的公共性和组织原则的非营利性决定它与政府治理的目标是一致的。随着政府职能的不断变化，很多公共服务都改由社会组织参与提供，那么换句话说社会组织的水平高低直接影响到所提供的服务的质量和水平。一方面，政府要对社会组织的健康发展提供合适的政治和经济环境，加之需要扶持资金等方面的政策；另一方面，一部分社会组织自我管理能力差、自律性不高，有些乃至还有违法违纪行为出现。针对这种情况，政府必须要创新管理手段，引导社会组织诚信自律，保证大部分的社会组织平稳、健康的发展。

参考文献

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[5]许晓玲.政府购买服务：现状、问题与前景——基于内地社会组织的实证研究.[J].思想战线,2012(02)。

作者简介：钱月宏（1986.12-），女,浙江绍兴人，西北大学公共管理学院，公共管理在读研究生，研究方向为地方政府管理。

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）01-0073-02