中国领事保护可持续发展探析*

黎海波

中国领事保护可持续发展探析*

黎海波

结合近年来的领事实践和统计数据来看，中国的领事保护面临着一些新的形势与任务。领事保护的对象重点转向临时出国公民，领事保护需求大幅增加；海外中国公民活动区域不断扩展，高风险国家与地区呈现。海外安全风险日益多元化和集聚化，领事保护预防、磋商和合作机制的重要性凸显；基于人权意识和主观认知等的影响，领事保护的期望值与需求不断提升。于是，在有限的领事资源与“无限”的领事保护需求之间形成了一种“小马拉大车”的张力。这就使得中国的领事保护面临着较为严重的可持续发展问题。因此，须注重领事保护中合理性与合法性的统一，加强领事保护可持续发展能力建设。

中国 领事保护 中国对外关系 海外安全

[作者介绍] 黎海波，中南民族大学马克思主义学院副教授，主要研究中国外交与领事保护。

领事保护是中国外交与海外民生工作的重要组成部分。领事保护对象主要是指派遣国的公民和法人。中国在对其海外公民的领事保护实践中，这一对象主要包括两类：一是定居国外的中国公民，即华侨；二是临时出国经商、旅游、探亲、访问、学习或工作的中国公民。*黎海波：《海外中国公民领事保护问题研究(1978—2011)》，暨南大学出版社，2012年，第1～2页。在不同的历史时期，中国领事保护的侧重点也不一样。当前，随着人权意识的影响与推动，出于人道主义关怀，中国的一些领事保护实践(主要是“撤侨”)在其对象上甚至还扩展到部分海外华人与外国公民。*如2006年所罗门“撤侨”、2011年利比亚“撤侨”和2015年也门“撤侨”。由于中国领事保护的范围不断拓展，造成在领事保护需求与保护能力之间出现矛盾，这已成为新时期中国领事保护面临的重大课题。

一、 近年来中国领事保护面临的新的形势与任务

首先，海外华侨日益增加，临时出国公民大幅增长，领事保护对象重点转向临时出国公民，领事保护需求大幅增加。从第一类对象而言(由于对海外华侨与华人数量的统计尚未作严格区分，尽管海外华人已不属于中国公民，本文仍把二者放在一起，从中也可体现出海外华侨数量的相对变化)，新中国成立之后至改革开放之前将近30年的时间内，中国政府对公民出境管控较严，华侨大规模出国定居的现象基本结束，但小规模的海外移民活动依然存在。*张赛群：《中国侨务政策研究》，知识产权出版社，2010年，第41页。改革开放以来，随着国际形势的变化以及国内中心任务向经济建设的转移，中国政府调整了出入境管理制度，放宽了对公民出境的限制，这就引发了一股新移民与出境的浪潮。20世纪80～90年代，海外华侨华人的总数达2500万～3000万人左右。*庄国土：“1978年以来中国政府对华侨华人态度和政策的变化”，《南洋问题研究》，2000年第3期，第1页。从改革开放到21世纪初期，从中国内地迁移到世界各地的新移民的数量大概有300万～400万人。*李明欢主编：《福建侨乡调查：侨乡认同、侨乡网络与侨乡文化》，厦门大学出版社，2005年，第2页。到2008年，从中国迁徙到世界各地的新移民的数量大约已达1000万人。*赵红英、张春旺主编：《华侨史概要》，中国华侨出版社，2015年，第49页。到2011年，海外华侨华人的数量已超过5000万。*暨南大学图书馆彭磷基华侨华人文献信息中心编：《侨情综览2011》，暨南大学出版社，2012年，第225页；王辉耀、苗绿：《海外华侨华人专业人士报告》，社会科学文献出版社，2014年，第87页。2014年3月，据国务院侨办统计，海外华侨华人的总数已达到6000多万，广泛分布于全球198个国家和地区。*“海外华人华侨有6000多万，分布在世界198个国家和地区”http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/05/c_126225434.htm.(上网时间：2015年9月21日)

从第二类对象而言，根据相关数据统计，新中国成立之后至改革开放之前将近30年的时间内，中国内地公民出境人数共约28万人次。*《中国领事工作》编写组：《中国领事工作》，上册，世界知识出版社，2014年版，第331页。由此算来，中国内地公民出境人数平均每年不到1万人，而且临时出境者大多为因公外出。而从1978年改革开放以来，中国公民出境人数逐步增加。1987年，中国公民因私出境人数首次突破10万人次。而在1988年，中国公民因私出境人数则进一步翻番，增至21万人次。*吴新明：《我国公民出入境管理四阶段》，《人民公安》，2011年，第23期，第39页。近年来中国公民出境人数更是大幅增长，每年的增长率大都保持在18%以上。2014年，中国公民出境人数则首次突破1亿，达到近1.17亿人次，创近五年来出境人数的新高。*“2014年中国境外领事保护与协助案件总体情况”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1277568.shtml.(上网时间：2015年9月20日)按照当前的平均增长速度作一种相对保守的估算，未来5～10年，中国公民每年出境人数将会超过2亿人次。*顶针安全·顶针智库：《中国公民境外安全报告：2015》，时事出版社，2015年，第5页。

随着海外中国公民人数与结构的变化，中国领事保护的对象也在相应地发生转变。从新中国成立至改革开放以前，中国领事保护的主要对象是海外华侨；而从改革开放以来，中国领事保护的主要对象则转变为临时出国经商、旅游、探亲、访问、学习或工作的中国公民。因此，领事保护需求也会随之大幅增加，仅就2011年利比亚撤侨事件而言，撤回的中国公民就高达35860名。

其次，海外中国公民活动区域不断扩展，高风险国家与地区呈现，领事保护面临事件多点集中爆发的挑战。从海外华侨以及海外中国公民的活动区域与范围来看，随着广大华侨以及临时出国公民人数的大幅增长，其活动区域与范围也在不断拓展，从“有海水的地方就有华侨华人”进一步发展为“有阳光的地方就有华侨华人与海外中国公民”。在2013年中国公民出境旅游*不包括中国香港、澳门与台湾地区。首站所到的国家和地区中，人数在23.64万人次以上的国家就包括韩国、泰国、美国、日本、越南、柬埔寨、马来西亚、新加坡、几内亚比绍、俄罗斯、印度尼西亚、澳大利亚、缅甸、加拿大、英国、意大利、菲律宾、法国、德国、马尔代夫、阿拉伯联合酋长国和蒙古等20多个。*《2013年中国旅游业统计公报》，http://www.cnta.gov.cn/zwgk/lysj/201506/t20150610_18910.shtml.(上网时间：2015年9月21日)

随着海外中国公民活动区域的扩展，领事保护案件发生的区域也在相应地拓展。亚洲、欧洲、美洲、非洲和大洋洲等都有涉及，基本可以囊括全球。据相关数据统计，恐怖袭击、绑架、凶杀、诈骗以及劳务纠纷等，大都发生于西亚、中亚、南亚、东南亚和非洲等资源相对丰富、发展较为落后、风险程度较高的国家和地区。*顶针安全·顶针智库：《中国公民境外安全报告：2015》，时事出版社，2015年，第23页。尤其是像尼日利亚、苏丹、南非、埃及和肯尼亚等国家(地区)，在2013年至2014年上半年都发生过至少10起以上的危及海外中国公民安全的恶性事件。*李晓敏：“强化对在高风险国家的中国公民保护机制——基于2010—2014年‘安全提醒’数据的分析”，《福建江夏学院学报》，2014年第6期，第39页。因此，这些国家(地区)可被归为较为典型的“高风险国家(地区)”。据外交部领事保护中心2015年度的统计数据来看，亚洲成为领事案件最为集中的地区，其领事案件达到47513件，占总数的55%。*“2015年中国境外领事保护与协助案件总体情况”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1360879.shtml.(上网时间：2016年6月3日)不过从发案率来看，非洲则高居榜首，几乎是其他洲的5倍。

基于海外中国公民人数的激增以及地域分布的广泛，领事保护面临事件多点集中爆发的挑战。从2006年以来，中国外交部与驻外使领馆等机构每年处理的领事保护案件都在3万件以上。*《中国领事工作》编写组：《中国领事工作》，上册，世界知识出版社，2014年，第332页。近年来，领事保护案件的数量也是逐年增长。如2014年，中国领事机构受理的领事案件数量就达到59526件，较上年增长42.7%。*“2014年中国境外领事保护与协助案件总体情况”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1277568.shtml.(上网时间：2015年9月20日)对于发生于距离中国更远区域的领事保护案件，尤其是撤侨，无疑对海军的远洋行动能力和空军的远程输送能力以及国际协调与合作能力等都提出了更高的要求。

再次，海外安全风险多元化和聚集化，领事保护预防、磋商和合作机制的重要性凸显。由于中国公民出境人数的大幅增加，海外中国公民构成的多元化以及分布范围的全球化等多重因素的影响，中国公民海外安全风险(领事风险)趋于复杂化，其类型主要包括社会治安风险、出入境受阻风险、经济与劳务纠纷风险、意外事故风险、爆恐袭击和绑架劫持风险、自然灾害风险、政局动荡风险与政府风险(政府不法行为所导致的侵害等)等。其中，政府风险在改革开放以前可谓是中国公民海外安全风险的主导类型，如在晚清、民国以及新中国成立初期，外国政府对海外华侨的歧视、排斥、驱逐与打压等主要就是一种政府性风险。改革开放以来，海外中国公民的领事风险类型逐步多元化和聚集化，政府性因素的影响逐步减小。结合2014和2015年的统计数据来看，社会治安、出入境受阻、经济和劳务纠纷一直都位居领事风险案件的前三位。*“2014年中国境外领事保护与协助案件总体情况”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1277568.shtml.(上网时间：2015年9月20日)；“2015年中国境外领事保护与协助案件总体情况”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1360879.shtml.(上网时间：2016年6月3日)而结合重大领事案件来看，则主要集中于政局动荡(如2011年利比亚撤侨)、自然灾害(如2011年日本撤侨与2015年尼泊尔撤侨)以及爆恐袭击和绑架劫持(如2012年中资企业在苏丹项目营地遇袭以及2012年“祥华门”号货轮被海盗劫持)等方面。

对于历史上的政府主导性领事风险，领事保护往往需要以强大的国力作为基础，而且在机制上也往往只能侧重于事发时的抗衡与应对。而对于日益多元化的非政府性领事风险，领事保护机制则需要不断改革与完善，除了事发应急之外，预防、磋商和合作机制的重要性不断凸显。

二、 中国领事保护面临的可持续发展问题

可持续发展，最初只是作为关注环境和生态的概念而提出来的，现在则逐渐拓展成为一种指导社会发展的共识。在领事保护中，同样也面临着可持续发展的问题。领事保护的可持续发展既涉及资源与价值(合理性与合法性)，又涉及技术与策略(领事危机管理技术策略)。领事保护的合理性，主要是从其形式合理性而言，即从成本的角度来探讨领事保护资源的合理增加、节约与拓展以及有效利用(国内和国际两个层面)等。领事保护的合法性是指领事保护意识与行为既凸显人本趋势而又符合相应的法律规范，从而使得一国的领事保护获得国内与国际社会的认可、支持与合作。当前，中国领事保护面临的可持续发展问题可以归结为以下三个方面。

第一，面对“超大规模”的领事保护对象、区域和事件，领事资源非常有限。目前，中国已成为全球最大贸易国、出境旅游客源最大输出国、世界留学生最大生源国以及6000多万华侨华人的祖籍国，领事保护需求“无限”扩大，近五年来中国的领事保护案件年均都在3.9万起以上。经费和人员等领事资源的不足在很大程度上制约和限制了中国领事业务的发展。2001年，中国领事官员平均每人要服务约14万名海外公民，而美国领事官员服务人数为5000人，日本为1万人，俄罗斯为1.3万人，英国为2.9万人。*“以人为本 外交为民：谢杭生谈我国领事保护工作”，http://www.gov.cn/jrzg/2012-03/11/content_2089408.htm.(上网时间：2016年3月11日)到2012年，中国领事官员平均每人要服务约18万名海外公民，美国为5000，日本为1.2万，俄罗斯是1.3万，英国为2.9万。*李肇星：《说不尽的外交》，中信出版社，2014年，第273页。随着中国出国公民人数的不断增加，领事保护案件量率齐升。外交部长王毅强调，领事保护中急需加大人力、物力和财力的投入，当前，我们每一位驻外使领馆领事官员要服务18万海外公民，这个数字将近美国的30倍。*“王毅：外交要接地气、懂民情、惠民生——外交部长王毅考察领事保护中心侧记”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lqbb/t1023775.shtml.(上网时间：2016年3月11日)中国外交部在世界范围内都堪称是规模最小、花费最少而领事负担最为沉重的外交部。*王逸舟：“中国外交还有哪些地方没做好”，http://www.cssn.cn/zzx/wztj_zzx/201405/t20140506_1149720.shtml.(上网时间：2015年9月20日)与世界主要大国相比，中国的外交经费支出、占GDP的比率以及外交人员的数量等都偏小。其具体对比情况见表1。

表1 2013年世界主要大国外交费用与外交人员数量比较

资料来源：王逸舟：《创造性介入：中国外交的转型》，北京大学出版社，2015年，第201页。

针对跨国流动人口不断增加和海外权益事件的频发趋势，某些发达国家可以通过增加领事资源等来解决这一问题。但对于中国而言，基于现实国情和海外利益的超大规模，领事保护难以仅仅通过这一举措而得以可持续发展。因此，在“有限”的领事资源与“无限”的领事保护需求之间就形成了一种“小马拉大车”的矛盾和张力。

第二，在“小马拉大车”的矛盾之中存在着大量的领事资源浪费与非法要求。除了前文论述的由于出国公民人数的增多等客观因素所导致的正常的领事保护需求大幅增加之外，尤其应该引起我们关注的是，在这种“小马拉大车”的矛盾之中还存在着大量的领事资源浪费与非法要求。

2008年8月5日，中国外交部时任领事司司长魏苇在《世界知识》论坛关于“企业和个人，海外遇事怎么办”的发言中就指出，根据外交部领事司的统计，在中国海外公民领事保护案件中(一年约3万起)，大概就有一半是因为中方人员的不当行为所导致的。*沈国放，魏苇等：“企业和个人，海外遇事怎么办”，《世界知识》，2008年第17期，第21页。领事保护中的这种不当行为和非法要求的大量出现，有着多方面的原因。

其一，从公民认知角度而言，许多领事事件的发生与公民相应的法规以及领事保护认知有着重要关联。据调查统计，2012年发生的多起中国海外公民出入境受阻事件，大部分均是其自身原因所致。这与其对东道国相关法规的不了解，违反规定或丢失护照等必需证件、手续不完备等有着重要关系。*郑向敏，谢朝武主编：《中国旅游安全报告(2013)》，社会科学文献出版社，2013年，第299页。2013年仍是如此，很多出境游客因为“违法携带动植物、矿石、药物和超过规定数额的现金，过境手续不全及逾期停留”等因素而导致出入境受阻事件频发。*郑向敏，谢朝武主编：《中国旅游安全报告(2014)》，社会科学文献出版社，2014年，第384页。对于 2014年所发生的领事保护案件，很多都是由于中国公民自身的不合法、不文明或不理智等因素所导致的。*“外交部：2014年处理重大领保案件100多起”，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/10/c_127481057.htm.(上网时间：2015年8月19日)

其二，部分公民受人权因素的影响，不断提升领事保护的期望与要求。根据笔者的访谈与问卷调查，发现很多人对领事保护的职责与范围等都缺乏明确的认识，有些人在西方人权意识与实践的影响下甚至认可“领事裁判权”，认为政府为了“领事保护”可以干涉他国主权。结合海外中国公民的一些具体表现来看，过度维权的事件也时有发生，如中国游客大闹肯尼亚和曼谷机场等。2012年4月，中国外交部领事司副司长郭少春在广州举办的关于“海外安全文明”的专题讲座上指出，有些公民对政府在领事保护上的期待和要求过高，甚至还提出了许多不合理要求。*“外交部副司长：部分海外公民对政府提无理要求”，http://news.163.com/12/0425/09/7VU7P7JF0001124J.html.(上网时间：2015年8月19日)而在2015年2月，领事司司长黄屏也指出，外交部专门启动的全球领事保护与服务应急呼叫中心在其接到的来电中，有些要求则明显超出了领事保护的范围。*“外交部：2014年处理重大领保案件100多起”，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/10/c_127481057.htm.(上网时间：2015年8月19日)

其三，相应的领事保护宣传和教育仍然不足。目前中国已在领事保护宣传教育上做出了较多的努力，如中央、地方、驻外使领馆、企业和学校等通过多种媒介方式进行了多方面的尝试。针对中国领事保护的超大规模而言，这种宣传教育仍局限在较小的范围之内。外交部领事司曾推出过“领事直通车”用户需求的网络调查，结合其中第10题“您是否接受过专门的海外安全旅行及文明旅行知识教育”的调查结果来看，只有19.19%的中国公民表示接受过专门的海外安全旅行与文明旅行等方面的教育，*统计数据来源于中国领事服务网“领事直通车”微信开展2015年用户需求网络调查，结果截止于2015年10月11日16点35分。而大多数公民均未曾接受过这方面的教育。这也会在一定程度上影响到海外安全事件的发生。

综上而言，海外中国公民的这种不合理或不合法的主观要求进一步地推动了领事保护需求的“无限”扩大，这种无知、不当和不法行为也导致了有限领事资源的大量浪费。

第三，领事危机管理中依然存在着“轻预防预警和善后学习、重应急处置”的特点。虽然近年来中国在领事保护中，尤其是在历次的“撤侨”活动中取得了举世瞩目的成就，但是这种大规模的侧重于应急处置的领事保护方式，很难得以可持续发展。以2011年利比亚撤侨为例，其应急处置成效显著，从合法性而言，既凸显了人本性又获得了国内以及国际社会的多方支持、协作与赞誉；不过，从合理性而言，其投入和消耗也颇为巨大，这次撤侨“几乎用尽了当年的外交应急预算”，*陈晓晨、张静：“中国加大外交投入有多急迫”，http://www.yicai.com/news/2014/05/3873419.html.(上网时间：2015年9月20日)这就很难应对海外安全风险多点爆发或持续爆发的情况。

从领事危机管理的生命周期来看，它依然存在着“轻预防预警和善后学习、重应急处置”的特点。在关于利比亚的风险评估中，只有中国出口信用保险公司推出的《国家风险分析报告》等将利比亚列为风险较高的国家。利比亚的风险级别被评定为9级中的第 7级。*夏莉萍：“从利比亚事件透析中国领事保护机制建设”，《西亚非洲》，2011年第9期，第110页。而外交部内部的《海外安全风险评估报告》(2010年版)中，并未将利比亚列为高风险国家。有的报告甚至指出，未来几年，利比亚作为北非的一个政治稳定和资源丰富的国家，将有利于投资。*凤凰周刊编：《中国利益：中国与利益相关国家的风云故事》，中国发展出版社，2013年，第412页。2011年2月，利比亚危机发生时，中国政府和驻外使领馆对于中资企业以及中国公民在利比亚的人员规模与分布情况等并不清楚。即使在撤侨前，也只有6000名中国公民在外交部进行过官方登记。*夏莉萍：“中国领事保护机制渐成熟”，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/10/c_126851330_2.htm.(上网时间：2016年2月5日)这与最终撤离的35860名中国公民相比，仅占其总数的16.7%。甚至在2月21日外交部制定的关于利比亚侨民的撤离预案中，对于在利中国公民究竟是2万人还是3万人都还不能确定。*何建明：《国家——2011·中国外交史上的空前行动》，作家出版社，2012年，第13页。国内有关部门对于利比亚撤侨事件的评估，整体上呈现出的是对应急处置的宏观式赞誉和歌颂，基本缺乏对其危机管理生命周期的全阶段评估与总结，尤其是对于善后教训总结方面更是较为忽视。

三、 中国领事保护可持续发展路径的构建

第一，构建常态化预防和预警引导机制。常态化预防是危机管理中成本最低的方法，是一种积极主动、基础长远的化解手段。常态化预防需要日常琐碎工作的逐步积累，这就需要政府转变政绩观和激励机制，真正以人为本，推动领事危机管理关口前移，做好常态风险评估、宣传教育和危机演练等。其中，应推动出国及海外中国公民强制性登记，加强领事保护的单项预案建设以及应对演练等。

与此同时，对于领事危机，需要建立和完善监测预警系统，确立和优化预警指标体系，通过现代科技手段来收集相关信息，分析、评估和预判形势走向，用明确的危机预警度向有关部门和社会公众发出警报，对可能发生的危机进行预先控制和防范，以避免和防止危机的发生，或减轻危机发生所造成的危害。在中国领事危机预警和社会引导上，与2011年利比亚撤侨中的大规模应急相比，2014年利比亚撤侨就是一个成功的例证。2014年5月份之前，当时在利中国公民大约为2100人。由于利比亚局势的恶化以及相应的领事危机预警，一些中资企业和公民出于安全考虑，提升了危机管理意识，逐步从利比亚撤离。而到了7月30日，在利的中国公民只有约1100人了。*“危急时刻，祖国永远是你的依靠——驻利比亚中方人员撤离实录”，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/03/c_1111914339.htm.(上网时间：2016年3月10日)由此可见，已有将近1000名在利中国公民在外交部和中国驻利比亚大使馆发出“尽快撤离”预警之前自行撤离。

第二，进一步完善和拓展“五位一体”的领事保护体系。中国传统的领事保护方式仍处于“强政府弱社会”的模式之下，集中于自上而下的国家力量和政府总动员，较为缺乏横向的社会参与。社会力量的参与，既可缓解危机在社会公众中可能引起的副作用，使公众了解真相，祛除恐慌；也可以降低政府危机治理的成本。*胡税根等：《公共危机管理通论》，浙江大学出版社，2009年，第25页。当前，中国的领事保护格局和体制逐步从政府单一主导发展为中央、地方、驻外使领馆和企业“四位一体”(2011年)，再到中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”(2012年)*中华人民共和国外交部政策规划司编：《中国外交2013版》，世界知识出版社，2013年，第60页。的大领事格局和综合保护体系。不过，在这种体系中，地方、企业和公民个人的主观能动性调动得仍不够充分，此外，还较为缺乏对媒体、社会组织以及(安保、救援、保险等)市场等的关注和重视。

第三，推进国际磋商与合作，加强涉外法律服务、领事保护和执法保护的“创造性介入”。现在的领事保护，更多的是一种间接保护与协助，并不能像近代史上的殖民主义国家那样借助于直接的军事侵略或领事裁判权来实施直接的“领事保护”。因此，领事保护中的国际合作非常重要。中国在许多领事保护事件中，尤其是在多次撤侨中，之所以能成功，其中一个重要的原因就是长期坚持的和平合作外交所带来的“得道多助”与国际支持。*“中国撤离在利比亚人员行动专题吹风会在外交部举行”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/cllbyzt_645685/t804199.shtml.(上网时间：2016年3月10日)这样的例子非常多，仅就希腊而言，它就分别于1997年、2006年、2011年、2014年先后四次协助中国从阿尔巴尼亚、黎巴嫩以及利比亚撤离海外公民。

2014年10月通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出，必须“加强涉外法律工作”。*“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”《人民日报》，2014年10月29日，第1版。在海外中国公民的安全保护中，尤其是在针对海外中国公民的刑事犯罪和暴恐袭击以及绑架劫持中，常规性的领事保护主要是提供一种间接性的提醒、督促与协助，难以对罪犯形成一种真正的惩戒和威慑，这就可能会引起此类事件的连续发生。而安全执法保护，则“不仅是通过信息公告提醒公民，还包括从安全可能受损的预估到时、安全受损之时及安全受损之后的措施以及对犯罪人的告诫和惩处。”*张杰：《反恐国际警务合作：以上海合作组织地区合作为视角》，中国政法大学出版社，2013年，第172页。这种执法保护可以起到一定的惩处和威慑作用。当前，中国以警务联络官的形式进行一些相关的尝试。与此同时，也应不断强化涉外法律服务，切实维护海外中国公民的合法权益。

第四，加强领事保护中的宣传教育与主动性学习。一方面，中国公民对领事保护的认知还存在着较大的不足，受西方人权观念等的影响较大；另一方面，中国相应的领事保护宣传教育还较欠缺。因此，必须针对西方人权观念的影响与民众的领事保护认知大力进行宣传教育，让公民明白领事保护不是万能的，领事资源是必须合法使用的。

领事保护不仅是一个预防预警和应急处置的过程，也是一个总结学习与不断提升的过程。领事危机管理的评估学习机制既包括危机发生和应对过程中的评估学习，也包括危机应对结束后的评估学习。不过，其重点还是在于应急处置结束后的评估学习。在领事保护中，除了开展相应的评估学习之外，中国外交部门也应考虑如何与专门的学术和研究机构或其他国家之间进行定期的学习和交流，从而使领事保护学习成为一种前瞻性的、制度化的安排。○

(责任编辑：吴兴佐)

* 国家社科基金项目“中国领事保护能力建设研究”〔12CGJ003〕的阶段性成果