构建京津冀协同发展中有效衔接的公共服务供求关系

陈丽莎， 孙伊凡

(河北大学 管理学院，河北 保定 071002)



构建京津冀协同发展中有效衔接的公共服务供求关系

陈丽莎， 孙伊凡

(河北大学 管理学院，河北 保定 071002)

构建与京津冀协同发展有效衔接的公共服务供求关系，是三地政府共同面临的重要任务。为此，需要考虑影响京津冀协同发展公共服务供求关系的主要因素，厘清涉及公共服务项目的具体范围，确定有效衔接的评价标准，充分发挥市场机制在提供公共服务中的作用，同时三地政府要调整财政支出策略，增强支持协同发展的公共服务需求能力。按照问题导向的研究方法，对满足京津冀协同发展对公共服务需求的思路提出了对策建议。

京津冀协同发展；公共服务；供求关系

加快落实京津冀协同发展规划纲要提出的战略目标，善于把握跨行政区划的公共利益，构建有效衔接的公共服务供求关系，是实现三地协同发展目标的重要保证。为此，本文结合京津冀协同发展的内在要求，拟就公共服务供求关系的内涵、影响因素及构建思路提出我们的看法。

一、问题的提出

公共服务是满足社会公众和企业共同利益需要的服务，是社会与经济发展中能够被社会成员共享的公共资源和公共福利*本文认为，公共服务不仅包括对居民的服务，也包括对企业的服务，如就业培训、基础设施建设、环境治理等。。由于公共服务总是受到一定地域条件的约束，因而客观上就形成了全国性的公共服务和地方性的公共服务。京津冀作为三个相互独立的行政区域，与之相关联的公共服务带有典型的地方性公共服务色彩。长期以来，京津冀和全国一样，都是按照自己的行政区划实施管理职能。虽然三地在地缘上密不可分，并且在经济上乃至社会发展上也存在着显著的相互依赖性，但是，对公共服务的提供却是严格限定在行政区域范围内。这导致公共服务和经济社会发展之间失去了内在联系，被人为地分割开来，从而衍生出了大家不愿意看到的许多奇怪现象：京津两市被河北省十几个贫困县所包围；大量的高水平医疗资源、教育资源集中在京津两市，河北人却无缘享用一路之隔、一河之隔、一山之隔的公共资源和福利；河北省自己辛辛苦苦培养起来的优秀人力资源大量流入京津两市，而京津两市、特别是北京市又出现了人满为患和严重的城市病问题；由经济快速发展所引起的环境污染在京津冀地区已经非常严重，但是，京津两市虽然拥有雄厚的财力和先进的技术手段，并且为治理污染花费了重金，结果却难以摆脱污染的危害。正是由于上述问题的存在，才逐渐促使人们对行政分割产生的京津冀发展不平衡及其危害有了清醒的认识。今天，当我们来设计京津冀协同发展的规划方案时，不是简单地对北京的制造性产业进行疏解，也不是简单地对北京拥挤的人口向外转移，而是要将原来被行政分割的三个区域进行整体协调和融合，在以京津两大城市为核心的人口经济密集区重新规划功能不同而又相互支持的网状区域。在这样的设计理念下，能够粘合各个区域的要素或工具就是公共服务。为此，京津冀协同发展规划纲要明确提出了加快公共服务一体化改革的要求。

二、京津冀协同发展中公共服务的需求与供给

公共服务是一个大概念，它主要是指由政府提供的与社会公众个人生活和企业经济活动直接相关的公共教育、公共卫生、公共福利、公共文化、公共基础设施、公共环境、就业与社会保障、社会安全、市政管理等服务项目。对于所有地方政府而言，提供这些公共服务都是他们的职责范围。但是，京津冀协同发展是三个地方政府在中央政府领导下要共同实施的战略决策，这种协同不是要将三个行政区域完全融合在一起，彻底打破三地之间的利益界限，而是在某些要素或项目上进行协调，为资源在更大的空间内进行合理配置创造条件，以获取1+1+1>3的效果。在这一背景下，三地协同发展对公共服务的需求与供给就有了特殊的意义。

从需求方面看，主要有以下几个重点：(1)便捷的交通需求。随着北京非首都功能的疏解，不仅制造业和一般性服务业要向周边转移，而且一批教育、医疗、文化等单位也将以不同的形式向外转移。客观地说，这个疏解过程不会很顺利。因为北京和河北在职业机会和公共福利方面的差距明显，要让习惯于北京生活的人们离开这个城市，不免有所犹豫甚至抵触。在一个较长的时期内，这批人必将形成工作在河北、家庭生活在北京的状态，从而给交通设施带来的压力会进一步放大。在另外一方面，随着经济增长和社会观念的变化，人们对休闲旅游、社会养老服务的需求不断增长。京津冀既是人口稠密区，也是旅游资源丰富的地区。从目前的节日旅游交通拥堵信息可以想到，京津冀协同发展如不能很好地解决交通设施建设问题，就无法产生我们所要释放的更高效率局面。(2)良好的生活环境需求。在经济持续性高速增长的同时，京津冀地区的居民从来没有像今天一样对蓝天白云的生活环境如此渴望。大家已经不能容忍经济带来的富足再继续威胁到自己的生命质量。正是由于这样的原因，京津冀协同发展不能仅仅是要求形成新的经济增长极问题，人们也需要看到一个更加洁净的自然环境和舒适的生活环境。(3)显著改善河北省公共教育、医疗卫生、公共文化水平低下、创新能力不足的需求。为什么看起来是河北省的问题也会成为三地协同发展的公共服务需求？其原因在于，公共教育水平的落后，导致河北省劳动力受教育的机会大大低于京津两市，难以与京津两市的人平等竞争，大批优秀的人才一旦有机会到京津两市读书就不愿意再回到家乡。反过来，劳动力素质的低下，又导致创新创业能力和经济增长动力不足，只能在粗放型的产业上面做文章，并埋下高耗能、高污染的祸根。而公共医疗卫生水平的低下，使得涌入京津两市看病的河北人成为一个经常性流动的特殊群体。其结果，既增加了河北病人家庭的看病成本和精神负担，也稀释了京津两市居民的医疗卫生资源，增加了两市居民看病难的现象。至于创新能力的不足之所以是一个公共服务问题，是因为创新能力与高层次人才的培养和吸纳能力有关。大量的高端人才宁愿积聚在京津两市拥堵、甚至没有户口的环境中，关键的一点在于河北省无法提供与京津两市一样的就业机会、创新环境和子女的教育环境。如果要让河北缩小与京津两市发展的距离，增强河北省的高端人才培养和吸纳能力是一个非常重要的因素。而要做到这一点，没有京津两市公共服务资源援助和政策上的配合，单靠河北省自身的力量是不可能的。

从供给方面看，市场经济中的公共服务供给要分开两个层面分析。一是作为纯公共物品的公共服务，诸如市政设施建设、大气污染治理、义务教育和公共卫生、图书馆和博物馆、政府行政事务、维持社会秩序、生活困难群体救助、公共信息资源建设等服务项目，是没有直接经济利益回报、也不需要受益人偿还的服务。它们所产生的利益由所有相关联的家庭、企业及其他社会组织共同分享。提供此类公共服务是政府责无旁贷的职能，其资金来源完全依赖于政府的公共预算，无论是提供公共服务的人员经费、日常办公经费还是设施建设投入，都要以财政资金的供给能力为后盾。二是更多的公共服务属于准公共物品的性质，如社会养老保险和养老服务、社会医疗保险、经济适用房、高等教育、城市交通、高速公路、高科技研发等。这些服务项目都与家庭和企业的利益直接相关，受益人需要为获得这些服务付出必要的代价。但是由于它们在某种程度上也关系到社会公共利益的需求，因此政府也要承担必要的责任。目前，京津冀三地的公共服务水平相差很大。教育、文化、社会保障、医疗卫生人均支出，河北仅为京津的1/2 到1/8。在协同发展的大形势下，这种明显的落差必须逐渐加以消除，否则就不可能真正实现经济资源、社会资源、人力资源在三地之间的优化配置和共享。同时，伴随着三地之间在更大空间上的产业布局和社会发展的融合，还必然产生公共服务的相互交叉性和延展性。这些新的公共服务需求，相对于河北省及其市县政府而言，由于财政可支配收入的能力不足，不能不面临着较大压力。2014年，河北省人均公共财政收入只有0.33万元，京津两市则分别高达1.87万元和1.56万元。因此，能否借助于京津两市的财力支持和发挥市场机制的力量，克服河北省提供更多公共服务的压力，是京津冀协同顺利发展的一个关键性问题。

三、影响京津冀协同发展中公共服务供求关系的主要因素

首先应该指出，京津冀三地协同发展是中央政府针对该区域亟待解决的现实问题和构建全国新的经济增长极而推出的宏大战略性措施。中央政府政策的强度对三地协同发展中公共服务供求关系的形成有着至关重要的影响。在此前提下，有以下几个问题值得深入分析。

第一，京津冀协同发展的深度和广度决定着公共服务需求的规模。京津冀三地构成的区域是全国所有行政区域中最为特殊的一个。京津两大直辖市同时被河北省包围其中，地缘上相互交错，文化上相互融合，整体性非常明确。但是，改革发展至今，长三角、珠三角这些并非如京津冀地区一样的紧凑性地区，都已经获得了整体的经济增长和社会发展的良好局面，成为拉动全国快速发展的两大增长极。而京津冀地区却始终未能走出强弱分明的发展态势，尤其是北京过强、河北过弱可谓是一大特点[1]。这反映出京津两大直辖市的带动辐射功能并未切实发挥应有作用，也反映出30多年的时间内河北人民未能平等地分享改革开放的成果。河北省的平均工资水平与两市的差异，河北省的教育、医疗卫生事业的落后状况，河北省的贫困县和贫困人口数量等，都很好地印证了这一点。因此，京津冀协同发展战略应该被寄望于破解这一长期未能解决的历史问题。但是，河北与京津两市客观上已经存在的发展基础落差以及北京作为首都城市的特殊地位，都制约着京津冀协同发展的深度和广度。公共服务的协同发展与经济和社会的融合相辅相成，融合的程度越深、融合的水平越高，对公共服务的需求也就越大。而且，鉴于公共服务对经济和社会的融合往往具有先决性条件的要求，使得公共服务的需求规模相对来说会更大。

第二，三地政府的财政支持能力决定着公共服务供给的水平。公共服务的增加对政府财政带来了新的课题。从长期看，京津冀地区作为国家培育的新增长极，随着协同发展战略的实施，经济增长潜力的能量将逐步释放，可以为财政收入的增长创造坚实的基础。但是，也必须充分估计到，由于世界经济形势仍然扑朔迷离，国内经济转型任务艰巨，京津冀三地尤其是河北省结构调整的压力很大。在新的可替代产业形成规模之前，河北省财政收入的增长不容乐观。而结构调整本身以及就业、养老、医疗、文化建设、环保等公共服务对财政资金的需求也不断上升。由此判断，财政资金要满足京津冀协同发展提出的公共服务需求不会轻松。

第三，京津两市对三地融合中给予河北省的利益让渡决定着公共服务整体目标实现的强弱。在京津冀经济和社会发展水平存在显著差异的情况下进行协同发展，客观上要求京津两市从大局出发，为河北省的发展伸出援手。2014年2月，习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时指出，要着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。这一针见血地点出了加快实现京津冀协同发展目标的要害。在提出京津冀整体发展战略之初，三地之间在连接跨区域道路上存在着多条断头路问题，比较典型地反映了京津两市与河北省在合作发展意愿上的差别。在由张家口、承德地区对京津两市的水源供应上，河北省也始终未能得到应有的补偿。类似问题，作为经济发达的京津两市必须迈出自己的行政区域框框，把支持河北省的发展视为自身义不容辞的责任，在安排财政支出时，也要同时考虑对河北省给予横向转移支付的要求[2]。

第四，如何为市场机制让出作用空间决定着公共服务提供的效果[3]。让市场机制进入公共服务，就是要发挥商业资本的力量及其在管理上的优势参与公共服务的提供。按照公共产品理论，市场机制提供公共服务的功能主要表现在准公共产品类的服务项目上，纯公共产品类的服务项目也可以通过政府采购的方式交给市场主体来做。但是，由于公共服务的边界并不完全是确定的，什么可以由政府做，什么可以由企业做，这取决于政府财政的实力和管理能力，也取决于京津冀协同发展内涵及其目标的确定。

四、构建京津冀协同发展中有效衔接的公共服务供求关系思路

首先，要厘清京津冀协同发展涉及公共服务项目的具体范围。这是构建有效衔接的公共服务供求关系的基础。只有底数清楚，才能够分工到位，责任落实，积极应对。在这里需要重点把握的问题有两个：其一，要以三地协同发展的整体推进为基础，提出公共服务的跟进措施，防止公共服务与产业布局调整和人口疏解之间的脱节。其二，明确京津冀三地政府各自的责任，包括独立承担的责任和相互合作承担的责任。这里不仅涉及到大气污染的合作治理、交通道路的合作建设等直接关系到各自切身利益的任务交叉落实，而且还涉及到河北省贫困人口脱贫、医疗卫生和教育水平提升等看起来与京津两市没有直接利益关系的任务合作解决。

其次，客观评价三地协同发展进程。一方面，要科学确定评价指标体系。京津冀协同发展中公共服务供求关系达到什么状态视为有效衔接，应该有一个判断标准。对此需要事前进行研究确定，建立一套可行的评价指标体系及其基本标准，以督促各地能够按照标准对照检查自己的工作，及时发现问题并采取应对措施。京津冀协同发展中公共服务供求关系有效性评价指标体系设计的指导思想，要围绕公共服务是否与京津冀整体性协同发展相互适应为出发点来考虑，区分为客观性指标和主观性指标两类。客观性指标应包括经济性指标、社会性指标和技术性指标，如财政投入规模、河北承接京津转移产业、城际交通设施、北京疏解人口数量、大气污染程度变化、河北省贫困人口变化、河北省医疗卫生、教育条件改进等。主观性指标主要是反映京津冀三地的居民、企业、公务员对协同发展战略实施现状与结果的满意度。三地协同发展的受益人归根到底是生活在这个区域的居民和投资者，他们对生活条件、工作条件、投资条件的改善最有发言权。另一方面，要建立合理的评价机制。一是要确定政府机构和社会机构相结合的评价主体。在目前的体制下，京津冀协同发展不仅由政府主导，而且规则的制定、项目的选择、资金的投入、工作进展的信息沟通等也都由政府直接推动或参与，由各地政府推荐发展改革委员会和财政、工信、交通等主要部门的管理人员共同组成官方评价机构是不可或缺的。同时要发挥专业评估机构、相关研究机构和高校专家学者的作用，对协同发展的水平和潜力以及相应的政策措施进行更深层次的、兼顾当前和长远的科学论证。二是要注重听取媒体和企业、居民的相关意见和反映，通过广泛的社会监督，提升三地协同发展的成效，减少形式化的、无效的资源投入。三是要做到评价信息准确、及时公开，以促进三地政府对协同发展自觉承担各自的责任，并借以提升三地企业和居民对协同发展的参与热情。

再次，充分发挥市场机制在提供公共服务中的作用。在提供公共服务中，根据不同性质的服务项目引入市场机制，是我国目前深化经济改革的重要指导思想。京津冀协同发展产生的经济增长和社会进步效应，使其在很多项目上对社会资本都有很大吸引力。包括交通、供水、发电、垃圾处理、社会养老服务等设施的建设和经营，都可以通过政府与社会资本的PPP合作，实现公共服务效能的扩大。同时，可以预见，由于北京疏解非首都功能的展开，河北省传统产业持续地压缩产能，社会资本也急需要寻求新的出路。京津冀协同发展及其伴随的公共服务需求，恰恰给这些社会资本腾出了新的空间。当然，引入市场机制和社会资本参与公共服务的提供，必须将严格的监管制度建设放在重要位置。确保居民享有合理的公共利益既是政府义不容辞的责任，也是企业应尽的社会责任。

最后，三地政府要调整财政支出策略，以增强支持协同发展的公共服务需求能力。在今后一个较长时期内，包括京津冀在内，全国各地政府财政收支紧张的局面很难得到缓解。面对京津冀协同发展对公共服务提出的新增需求，留给财政可寻求的解决方案，除了扩大与社会资本的合作外，比较主动的操作方法就是调整已有的支出结构和方式。一方面，要适应京津冀协同发展战略的客观要求，主动改革和完善政府职能，在安排好正常公共服务的基础上，把调整下来的资金尽可能转移到与京津冀协同发展相关的公共服务需求上来。另一方面，京津冀协同发展的公共服务需求涉及范围广泛，财政资金支出需要解决好同类项目多头管理的问题，否则就会削弱资金的使用效果。这不仅要求三地政府各自的支出方式要调整，在三地之间也要做好相应的协调，以避免各行其道、力量分散。建议三地政府对资金的投入实行精准化管理，即在三地之间建立共同发展基金，也可以考虑建立类似于亚投行的京津冀三地政府入股的政策性银行，使发展资金的投入能够得到资金的确实保障，以有利于相关建设项目作出长期规划和有序实施。

[1]朱晓.三大经济圈城市化比较研究[D].北京：首都经济贸易大学，2011.

[2]祝尔娟.公共资源配置不均衡是最大障碍[N].京华时报，2015-05-01(03).

[3]赵弘.京津冀协同发展需要建立起有效的市场机制[N].新京报，2014-09-02(03).

【责任编辑 郭 玲】

The Construction of Effective Convergence of Public Service Supply and Demand Relations in the Joint Development of Beijing-Tianjin-Hebei Areas

CHEN Li-sha, SUN Yi-fan

(College of Management, Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

The construction of public service supply and demand relations in the joint development of Beijing-Tianjin-Hebei areas is the important task for the three local governments. Therefore, it is necessary to consider the main influence factors for the joint development, clarify the specific scope of public service projects, determine the evaluation criteria for the effective convergence, make full use of the market mechanism in providing public service, and at the same time, governments should adjust the fiscal expenditure policy, and enhance support ability for the joint development of demand for public services.In accordance with the problem oriented research methods,this paper puts forward countermeasures to meet the needs of public service in the joint development of Beijing-Tianjin-Hebei areas.

joint development of Beijing-Tianjin-Hebei areas; public service; supply and demand relations

2016-05-16

陈丽莎(1986—)，女，河北昌黎人，管理学博士，河北大学管理学院讲师，主要研究方向：公共管理理论与政策。

F294.1

A

1005-6378(2016)04-0101-05

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.01.014