西方公共治理理论体系的构建及对我国的启示

韩兆柱，翟文康

(1.燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004；2.厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005)

西方公共治理理论体系的构建及对我国的启示

韩兆柱1，翟文康2

(1.燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004；2.厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005)

西方公共治理的五大前沿理论有共性也有差异，这种差异性并非是对立之存在，而是互补之存在。新公共服务理论在理念层面上，突出服务理念；网络(化)治理理论在治理结构方面，强调网络结构；整体性治理理论在治理方式方面，提倡整合或合作的治理方式；数字治理理论在治理工具方面，主张大数据技术或智能化治理；公共价值管理理论在治理目标或使命方面，认为创造公共价值将是未来的方向。因此，我们应将治理的理念、结构、方式、工具、使命等层面的优势整合起来，构建西方公共治理理论体系，发挥出整体优势，理论群优势。这一理论体系的构建既能反观我国当前的治理背景、设计出合理的治理方案，又能在理念、结构、机制、工具、目标层面启发我国国家治理体系构建。

公共治理；西方公共治理前沿理论；理论体系

一、西方公共治理前沿理论的产生与变革

历史是按照时间脉络发展的，具有继承性，公共行政学理论也是如此，它的演进就是一部承上启下的变革史。就西方公共治理五大前沿理论而言，它们的产生有其特殊的背景，每个理论也有一个变革过程。

(一)西方公共治理理论产生的背景

1.社会转型背景：全球化、后工业化

社会的转型意味着社会结构的变迁和治理方案的转变，新型社会形态的到来需要一种新型的治理方案，西方公共治理前沿理论的产生正是在这种社会转型的背景下应运而生的。关于社会形态及其变迁，丹尼尔·贝尔提出了前工业社会、工业社会、后工业社会三种形态，而笔者认为，目前我们正处于工业社会向后工业社会变迁的时代，即处于一种后工业化进程中。从管理方式上来看，是从统治向管理再向治理的转变过程，“导致人类政治生活从统治走向治理的因素无疑是多种多样的，经济全球化是其中最重要的因素之一”[1]，因此，从社会转型的角度观察，构成西方公共治理前沿理论兴起的背景正是全球化与后工业化。全球化、后工业化导致了我们的社会多种元素的变化，对社会治理方案的创新带来了挑战、提出了新要求。风险社会的来临是一种挑战，它是指人与自然、人与人的关系都处于风险之中，生态问题、自然灾害的频发的原因中人为因素增多，导致人类所生活的自然带来了风险；传统的控制、管制模式压抑人性，人与人的关系复杂化，利益多元化，联系紧密化导致人类之间的关系敏感化，风险因子增加。这种挑战告诉我们，一种新型的治理理念必然呼之欲出，即服务的理念。服务导向的社会治理方案能够重建人与自然、人与人之间的关系，降低这种风险。从理论形态上看，标志着开放、复杂理论的到来，正如埃德加·莫兰讲到，“对人类的一个封闭的、片段的和简化的理论的丧钟敲响了，而一个开放的、多方面的和复杂的理论时代开始了”[2]，由此可见，单一、封闭的理论已经不适应这个社会，传统公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论只能在过去属于它们的那个时代起作用，社会转型呼吁多元的、复杂的理论，即社会治理理论体系的构建是趋势。总之，在全球化、后工业化进程中，社会在转型，社会元素在变迁，是从单一到多元、简单到复杂、稳定到不确定性、秩序到无序、可预测性到不可预测性的变化，这种转变催生着新的社会治理方案的建构，所激荡出来的是服务理念和公共治理理论体系的构建。

2.时代背景：治理时代

20世纪90年代以来，西方政治学家、经济学家赋予了governance新的内涵，超越了“统治”的含义，意味着一种新的统治方式产生。在西方，以詹姆斯·罗西瑙、罗伯特·罗茨、格里·斯托克为代表的学者掀起了一场新治理运动，这场浩浩荡荡的运动席卷了全球，我国以俞可平、毛寿龙、陈振明为代表。从公共管理学科角度看，这场不同于“统治”“管理”的新治理运动标志着治理时代的到来。这种新颖的治理思路为公共管理输入了新鲜的血液，治理不同于新公共管理，不是分权而是授权。新公共管理所倡导的分权，更多的是在官僚机构内的权力下放，而不是赋予公民以权利。在这种背景下，治理不会再让行政官僚从事和把持每一件事情，它倡导更多的组织参与公共事务管理，而不是强制推行。这种新理念的基础在于社会结构网络状、组织结构的非官僚化。因此，治理时代的典型特征就是网络化，网络状结构不同于传统的官僚制，在新的社会中“官僚制变成一个巨大的机器，缓慢且笨重地在最初确定的方向上蹒跚前行。它仍然提供服务，或许数量与质量都不错。但其动作的速度与灵活性却在逐步下降”[3]。官僚制变得僵化、呆板与低效，它不再适应新型的社会，一种更加灵活的组织结构呼之欲出，即网络化组织。网络化社会的来临是基于治理主体的多元化，政府不再具有唯一性，第三部门、公民逐步参与到政治生活中，政府与社会关系合作化；私营企业也承担着政府无法单独履行的职能，政府与市场关系合同化。治理主体的多元性为社会治理吹来了新风，使得治理理念多样化，服务、网络、合作、大数据、公共价值成为治理时代的主题；治理目标多元化，3E、公共服务、公共利益、公共价值成为治理追求的目标；治理方式非竞争性，信任、协调、整合、合作成为趋势。因此，治理时代的到来为公共治理输入了多样元素，其中基于网络化社会构建新治理方案意义最大。

3.现实背景：政府改革的需要

西方公共治理前沿理论是在问题导向的思路下产生的，因此西方的公共管理关注现实，特别是针对政府改革的需要而作出变革。笔者回顾英国政府从20世纪80年代至今的政府改革，大致经历了从竞争政府走向合作政府，再走向整体政府的过程。撒切尔夫人改革以引进市场机制和竞争为手段，来提高政府效率，包括绩效评估、合同出租、雷纳评审等措施，但是“撒切尔时期的行政改革在引入竞争机制的同时却忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构”[4]。布莱尔政府上台后首要问题就是处理撒切尔夫人改革留下的这种碎片化问题“遗产”，为此，新工党政府在1999年《现代化政府白皮书》中提出要在10年内打造一个更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府，即为取代竞争政府的新型合作政府。合作政府在政策制定、高质量高回应的公共服务输出、具有伦理精神的公务员体系、信息技术应用等方面取得进步，但是由于英国传统的政治体制的原因，合作常常流于形式，因此，英国政府提出了更理想化的整体政府建设目标。在整体政府建设中，更加深化合作、整合的理念，构建新型责任机制，广泛地应用信息技术。因此，为了达成整体政府建成的目标，作为长期关注英国政府改革的研究者希克斯，提出了整体性治理理论，用以指导英国政府下一步的改革。笔者回顾了20世纪80年代以来美国政府的改革，大致经历了里根政府的公共服务市场化、放松规制改革，克林顿政府的重塑政府运动和政府间的分权改革。总体而言，20世纪80年代的美国政府改革是一种趋向于市场化、私有化、分权化的改革，这种改革虽有助于政府管理效率的提高、财政压力的减轻，但也导致了许多问题。如：掌舵型政府忘记了谁拥有这艘船，私有化政府忘却了作为公共部门的政府的公共责任，竞争型政府造成了碎片化问题，放松规制的政府破坏了基本规范和法定程序，结果型政府忽略了公共服务的尊严与价值，顾客导向的政府损害了公民权利，企业型政府放弃了公共价值的创造、而去盈利，分权化政府导致职能的分散化、地方主义、加重财政负担，市场化政府忽视了价值理性。因此，为克服美国20世纪80年代以来市场化、管理主义的政府改革运动带来的弊端，一种提倡公民权、参与治理、公共责任，促进公共服务尊严与价值，创造公共价值的理论呼之欲出，这类理论在工具理性的基础上，更加重视价值理论。

4.技术背景：信息技术的发展

信息技术的发展、新技术革命引起了政府在运行机制、组织结构、政府制度、行为模式上发生了变革，作为社会治理的主导性力量，政府各方面的变革也将带动整个社会治理体系与治理方式的变革，信息技术逐渐融入到新治理中，信息技术与治理的结合是一个新的趋势。在运行机制方面，信息技术出现使得传统纸质自上而下的运行方式落伍，信息技术使得政府、组织和公民之间的沟通变得畅快、密切，运行机制多样化；在组织结构方面，信息技术的发展打破了传统的官僚制，横纵结合、斜向沟通、跨部门联系成为可能，整个治理主体构成一个网络状结构；在政府制度方面，“因特网引发的制度重组标志着……政府制度转型的开始”[5]；在行为模式方面，美国学者哈拉尔认为，信息技术带来了组织行为模式的变革，“各种机构将不再是在一个固定地点工作的人员的分散的集合体，而是联系从事大量经济和社会交往的人的不稳定的通信网络……信息是把一个社会结合在一起的看不见的纽带带，所以这种新技术具有明显地改变我们的现实感和加速所有其他形式社会变革的力量”[6]。信息技术成为了一场新的社会革命的“引信”。另外，信息技术与政府管理结合密切，邓力维认为，信息技术对政府组织结构、政府任务和公共管理改革、政策变革产生了较大影响[7]17-57，使得政府的管理走向了数字化变革之路。

5.学术背景：新公共管理理论的式微

西方公共治理前沿理论的产生也有其特定的学术背景，新公共管理理论作为20世纪70年代兴起的主导性理论，在指导政府改革、公共管理实践方面的确起到了中流砥柱的作用，但是经过实践的发展，该理论也出现了这样或那样的问题，新公共管理理论不足之处显现出来，遭到了许多学者的批评，新公共管理理论逐渐式微。新公共管理理论是倡导市场化、私有化的，在这一方面，英国格林沃德等学者从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证公共部门与私人部门之间的差别，指出不能照搬私人部门的管理方式[8]。公共部门与私人部门是有区别的，市场化与应用私人部门管理经验可能导致公共部门忘掉自己的使命，丧失公共性。在管理主义倾向的治理目标方面，美国学者英格拉姆批判新公共管理理论片面追求效率目标并指出，“最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其他目标”[9]，公平、公共责任、公共利益、优质的公共服务、公共价值应当是公共组织所追求的目标。由此可见，新公共管理理论在价值取向、管理主义倾向的各种措施等方面已经出现问题，邓力维甚至指出，新公共管理已寿终正寝[10]。在学术研究上，需要新的公共管理理论来纠正新公共管理理论的弊端，正在此时，以登哈特夫妇、斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯、佩里·希克斯、帕却克·邓力维、马克·穆尔为代表的一批关注现实、富有创新力的学者，提出了新的公共治理理论。

(二)西方公共治理前沿理论的变革过程

由于社会的日益复杂化，公共管理的理论与实践并不能简单统一化，一方治百病的模式早已失效。为了应对社会的高度复杂性与不确定性，公共管理理论必须具有针对性、多样化。西方公共治理五大前沿理论中的每一个理论都是针对公共治理中的某一方面而作出的变革，我们考察其变革过程，有助于融合五大理论，构建公共治理理论体系。

新公共服务理论是针对新公共管理理论偏重于工具理性而作出的变革。新公共服务理论的目的是为了“促进公共服务的尊严和价值，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观”[11]17-18。新公共管理理论使得掌舵、市场、竞争、顾客、分权、绩效、私有化等词汇或理念在公共部门流行开来，这也表明了公共部门在公共管理过程中的价值取向，严重损害了民主、公平、公民权。针对新公共管理过分强调工具理性的情况，新公共服务理论应当作出变革，呼吁偏向于价值理性的价值观，并要促进民主、公民权、公共利益、公共服务等价值观流行开来。正如登哈特夫妇所言，“我们希望像‘民主’、‘公民’、和‘自豪’这样的语词不仅在我们的言语中而且在我们的行为中都要比像‘市场’、‘竞争’和‘顾客’这样的语词更加流行”[11]18。网络(化)治理理论是为适应网络化社会而作出的变革。网络(化)治理是基于官僚制组织向网络组织的转变，“靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题”[12]。因此，一种灵活的、反应迅速的网络组织诞生，“网络组织是指一群地位平等的‘节点’依靠共同目标或兴趣而自发地聚合起来的组织。这种组织以平等、开放、分权为特征”[13]。网络社会、网络组织的出现也迫切需要一种相适应的社会治理方案的构建，网络(化)治理理论正是为适应网络社会、网络组织而进行的变革。整体性治理理论是为应对竞争性政府的问题而作出的变革。产生于英国的整体性治理理论植根于英国政府的改革，自撒切尔夫人改革以来，经历了梅杰政府、布莱尔政府，政府改革的脉络呈现出竞争性政府向合作政府，再向整体政府的变革，整体性治理理论正是对英国竞争性政府改革的反思，而构建的一种治理理论或模式。数字治理理论是应对数字时代的来临而作出的变革。“在信息技术的影响下，公共部门的技术变革和组织变革相继进行，最终导致政府部门和市民社会关系的重新建构。技术、组织、关系和行为的再造呼唤全新的管理模式的出现，这种新的管理模式就是数字时代的治理”[14]。数字治理相对于其他公共治理前沿理论而言，其特殊性在于信息技术在政府管理中的应用。公共价值管理理论是传统墨守成规的管理所进行的变革。“传统公共管理的特点，是上级对公共组织的职能和运行方式等已作出明确的规定，所以管理者的职责主要是遵守这些规定，维持并改善组织的运转，而不是进行足以改变组织的角色和价值的创新”[15]7。为此，公共价值管理主张公共管理者应当像战略家一样关注组织的内外部环境变化，寻求并创造公共价值，而不仅仅是维持组织运转。

综上所述，笔者梳理了西方公共治理五大前沿理论的变革历程，每一理论的变革都侧重在不同的方面，有其特性。新公共服务理论的变革侧重于在治理理念上，由管理走向服务；网络(化)治理理论的变革侧重在治理结构上，网络社会、网络组织的出现改变了传统的治理结构，在此基础上，需要一种新颖的治理理论，基于网络化结构(网络社会、组织)的治理理论；整体性治理理论的变革侧重于治理方式上，英国竞争性政府的改革是借鉴市场机制，采取竞争的方式，后来转向合作政府、整体政府的改革是基于合作的方式；数字治理理论的变革侧重于治理工具上，数字时代的治理强调政府的治理要结合信息技术、应用大数据进行有效的治理；公共价值管理理论的变革侧重于治理使命上，公共组织由按照规章制度按部就班地维持好组织运转，变革为根据内外部环境变化创造公共价值，即公共组织或公共管理者的使命就是创造公共价值。因此，西方公共治理五大前沿理论在治理理念、结构、方式、工具、使命上的不同倾向的变革表明五大理论是互补的，是能够融合在一起构建公共治理理论体系的。

二、西方公共治理理论体系的构建

为什么要构建西方公共治理理论体系？其一是西方公共治理五大前沿理论之间的互补性、整合性，我们要发挥理论群优势。西方公共治理的五大前沿理论有共性也有差异，这种差异性并非是对立之存在，而是互补之存在。五大理论都有其自身的优越之处，比如，新公共服务理论在优化公共服务方面，网络(化)治理理论在网络状治理结构方面，整体性治理理论在整合或合作的治理方式方面，数字治理理论在大数据的治理工具方面，公共价值管理理论在公共价值的创造方面，都具有一定的前沿性。因此，我们在研究西方公共治理前沿理论的时候，应当具有整合思维，构建西方公共治理理论体系，发挥出整体优势，理论群优势。其二是社会的高度复杂性。莫兰认为，社会的“高度复杂性表现在它们同时是无中心的(也就是说以无政府的方式通过自发的相互作用运转)、多中心的(即拥有几个控制和组织的中心)和一中心的(即同时还有一个最高的决策中心)”[16]。社会的高度复杂性表现为多中心、多样性、多元性，社会背景的高度复杂与高度不确定性使得在此基础上构建的社会治理方案也必然是一个复杂的体系，单一化的理论难以解决所有的问题，某一理论职能解决一个方面的问题，主导性力量将会消失，随之产生的将是相互依存、相互合作的理论，应对高度复杂性的环境与问题，我们需要将西方公共治理五大前沿理论结合起来，构建理论体系，以应对多样性的问题。

(一)服务导向的治理理念

新公共服务理论使得公共服务一词流行开来，为公共治理理论体系输送了“服务”的治理理念。“新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”[17]。新公共服务理论在公共服务理性、优质公共服务、公共利益、共同领导、公务员角色、执行、公共责任等方面的治理理念值得借鉴。在服务动机方面，传统公共行政利用控制来实现效率、新公共管理利用激励来实现生产率、而新公共服务尊重公共服务理想，新公共服务关于人的假定和服务动机不同于传统公共行政和新公共管理，公务员是以民主的理想和对他人的服务为动机。在服务对象方面，传统公共行政是为当事人服务的、新公共管理是令顾客满意的、而新公共服务为公民提供优质的公共服务，“公民被描述为在一个更广大社区环境中权利的享有者和责任的承担着。顾客则不同，因为顾客并没有共同的目的，相反，他们试图使其自己的个人利益尽可能地充分实现”[18]。在对公共利益的认知方面，传统公共行政认为公共利益是从政治上加以界定并且由法律来表述的、新公共管理认为公共利益代表着个人利益的聚合、新公共服务认为公共利益是就共同价值观进行对话的结果。在领导方式方面，传统公共行政主张通过一个层级节制的官僚体系进行领导、新公共管理主张利用企业家精神改革公共部门、而新公共服务主张共同领导，新公共服务尊重公民权并以给公民授权的方式共享权力、共同领导提供服务。在公务员角色方面，传统公共行政主张公务员只负责执行政策、保持价值中立，新公共管理主张公务员应当发挥催化剂作用、释放市场力量，新公共服务认为公务员应当表达公民需求、鼓励公民参与治理。在执行与责任的问题上，新公共服务认为，“为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。而且，这一计划不仅仅是要确立一种远见，然后再把它交给政府官员去执行，而是使所有相关各方都共同参与到执行过程”[19]。这样能够激发公民自豪感与责任感。

(二)网络导向的治理结构

作为基于网络化结构而建构治理方案的理论，网络(化)治理理论实现了灵活、有效的治理，为公共治理理论体系输送了“网络”的治理结构。网络包括三个最基本的内容：“(1)网络是由各种各样的行动者构成的，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的；(2)网络之所以存在是因为行动者之间的相互依赖；(3)网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标”[20]。在网络状的治理结构中，治理主体由单中心走向多中心，网络(化)治理“通过多国之间、多种行为体之间的协调、沟通与达成共识，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，已成为当今世界政治的主流”[21]。政府不再是唯一的治理主体。在组织机构方面，科层制问题百出，难以适应时代发展，奥斯本、盖布勒认为，“这种在工业时代发展起来的政府机构，具有迟缓、集权的官僚体制，专注于各种规章制度，并且具有层级节制的指挥链，因而它们已经不能再有效地运转了”[22]。因此，一种适应多元主体的、灵活的、关注外部环境的网络结构由此诞生。在科层结构转向网络结构过程中，伴随着治理主体的多元化，中心-边缘结构逐渐弱化，代之而起的是实力均衡的主体，等级关系逐步转为平等关系，各大治理主体都可参与治理并发挥作用。在网络治理的结构中，传统的自上而下科层制所形成的下级对上级的依赖逐步变迁为多元主体之间的相互依赖。因此，网络(化)治理理论为公共治理理论体系输送了网络状结构，使得治理主体由单中心转向多中心，组织机构由科层制转向网络制，主体关系由等级关系转向平等关系、单向依赖转向相互依赖。

(三)合作导向的治理方式

英国政府于1999年出版的《现代化政府白皮书》提出以“合作政府”为核心理念推行行政改革，“这种合作特征的取向在政策制定、公共服务输出、公务员系统改革以及信息技术方面都有所体现”[23]。基于英国政府改革现状，即合作政府而构建的社会治理理论——整体性治理理论为公共治理理论体系输送了“合作”的治理方式，在公共治理理论体系中，网络化结构为合作治理提供了支撑。首先网络化结构使得合作成为可能，网络技术改变了社会的空间结构，不再受到空间地域的限制，可以随时联络与联合，网络化结构消融了组织边界，沟通加强，主体间的相互依赖派生出合作的需求。社会的高度复杂性使得合作成为主导的社会治理方式，问题的棘手化、治理主体的资源有限性迫使通过合作共享资源，实现治理最优化。合作导向的治理方式逐步实现了统治、管理向服务的转变，碎片治理向协作治理的转变，分散治理向整合治理的转变，竞争治理向合作治理的转变。

(四)数字导向的治理工具

数字化变革是这个时代的典型特征之一，结合时代背景而构建的数字治理理论为社会治理提供了新的治理思路，特别是在信息技术、大数据、云计算等治理工具的应用上值得借鉴，它为公共治理理论体系输送了“数字化”的治理工具。信息技术的发展对我们的生产与生活产生了巨大影响，它在经济中的应用极大地方便了我们的消费，如网上购物、电子消费等；它在文化中的应用极大地促进了文化的传播与交流，如网上阅读、网络文化等。政府作为社会治理的主要主体，无处不在，信息技术或数字化工具与政府的结合将带来社会治理的革命，如电子政府、智慧城市。邓力维从九个方面论述了使政府机构“成为一个网站”的数字化过程：“(1)电子服务提供；(2)以网络为基础的公用事业估算；(3)集中的、国家指导的信息技术采购；(4)自动化过程的新形式；(5)减少中间层，使以网络为基础的过程让公民、企业以及社会的其他部分直接继承国家系统；(6)积极引导和顾客分层；(7)减少受控制的渠道或在法律上要求人们或企业改变他们与政府机构打交道的方式；(8)加速自我管理；(9)走向敞开的管理。”[7]237-241

(五)公共价值导向的治理使命

公共价值管理理论的提出吹响了创造公共价值的号角，马克·穆尔创新性地提出，“公共部门管理工作的目的是创造公共价值，就像私人部门管理工作的目标是创造私人价值一样”[24]。它为公共治理理论体系输送了“公共价值”的治理使命或目标。公共价值管理理论从宏观上讲分为三个层次，一是认知或界定公共价值，二是创造公共价值，三是评估公共价值。认知公共价值是创造公共价值的关键一步，公共价值是一个抽象的概念，它并非一层不变，公共管理者应像战略家一样着眼未来、关注外部、顶层设计，根据内外部情况界定公共价值，特别是根据公众的集体偏好来理解公共价值，然后调整公共部门的功能，得以创造公共价值。公共管理者的“责任不是确保组织的延续，而是作为创造者，根据情况的变化和他们对于公共价值的理解，改变组织的职能和行为”[15]7。另外，穆尔还指出，“在认知政府和其他组织何时并创造了多大的公共价值方面，我们很有必要做大量的工作来形成公共价值产出的概念和展开绩效测量”[25]。公共价值管理中的绩效评估分为过程评估和结果评估，“除了创造期望结果方面的工具性价值，某些过程的特性在公共部门中是有价值的，而且，如果目标是随着时间的推移对绩效加以改进，那么，需要获取那些关于机构做了什么及其产出的结果的信息”[26]。总之，公共价值管理理论为公共治理理论体系确立了治理的使命或目标，即公共价值，公共价值的认知、创造和评估是公共治理所追求的，也将贯穿公共治理的全过程。

综上所述，西方公共治理理论体系的形成是基于对新公共服务理论、网络(化)治理理论、整体性治理理论、数字治理理论、公共价值管理理论的整合，新公共服务理论为其输送了“服务”的治理理念，公共服务的价值在治理中充分体现；网络(化)治理理论为其输送了“网络”的治理结构，网络化的社会结构成为一切治理活动的基础；整体性治理理论为其输送了“合作”的治理方式，合作治理将是公共治理中的主导性方式；数字治理理论为其输送了“数字”的治理工具，信息技术、大数据在公共治理中的应用将带来一场治理工具的革新运动；公共价值管理理论为其输送了“公共价值”的治理使命，创造公共价值将成为每位公共管理者或治理主体的理想或使命。另外，西方公共治理五大前沿理论的融合构成了西方公共治理理论体系，是集五大前沿理论的优势于一体，当然也具备五大前沿理论的共性所在。在价值取向方面，西方公共治理理论体系是工具理性与价值理性的融合；在人性假设方面，将以复杂人假设为逻辑基础采取相应治理模式；在政府角色方面，将充分发挥政府的元治理作用，在政府引导下构建治理联盟体；在组织结构方面，构建网络化组织结构，实现灵活、动态的治理。总之，这一理论体系或理论群整体性功能的发挥将超越其中的某一单个理论，这也正是理论体系构建的意义所在。

三、西方公共治理理论体系对我国的启示

西方公共治理前沿理论的缘起背景、变革过程及理论体系的构建对于我国国家治理体系的现代化建设具有重要的借鉴意义，基于此，我们应当反观我国治理现代化的背景，在适应背景的基础上完善国家治理体系。

(一)反思：我国公共治理的背景

我国目前的改革已经进入到一个新的阶段，除了“四个全面”大背景之外，我国正经历着全球化、新型工业化、后工业化、信息化、市场化、新型城镇化，这“六化”不仅为我国公共治理提供了基础，也提出了挑战。我们只有认清“六化”，在此基础上完善国家治理体系方能克服挑战，达到良好的治理。

(1)全球化。随着世界各国的交往甚密，全球化进程加快、程度加深，已从经济领域扩展到其他领域。全球化运动使得人口、资本、信息、物质在全球流动，也使得很多问题国际化，信息泄露、环境污染、疾病传染、跨国事故等等，全球化增加了社会的不稳定性和复杂性，这些挑战的存在使得现有的社会治理方案难以应对。就我国而言，全球化也带来了社会的多元化，社会组织在全球化浪潮中茁壮成长，公民意识逐渐增强，国外先进的治理经验不断输入，为我国的新治理提供了有利条件。(2)新型工业化。我国工业化发展到中期阶段，正在转向后期，打造新型工业化。新型工业化是建立在信息技术和科学技术基础之上的，体现在重化工业向高新技术产业的转变，服务业也随之兴起，产业的转型也必然产生新的管理理念，传统的管制思想被淘汰，换之服务理念。但是，我国此前的工业化也留下来一些问题，传统工业导致的环境污染、区域经济发展失调、低水平重复建设问题对社会治理提出了挑战。(3)后工业化。我国是一个特殊的国家，其中体现在于工业化与后工业化同时进行，我国自20世纪80年代开始走向工业化，之后随着全球化浪潮，信息技术发展，我国也开始了后工业化进程，主要体现在农业经济、工业经济向知识经济时代的转变，自然资源、能源向信息化社会的转变，统治、管理向治理时代的转变，强制、竞争向合作社会的转变。后工业化为我国社会治理带来了新的转变，治理理念、合作方式流行开来。(4)信息化。信息化是工业化的产物，它是一场新的革命，信息技术的广泛应用提高了效率，便利了人们的生产、生活。信息技术在经济领域的应用让我们看到了其巨大威力，公共治理也需要信息技术，实现有效的治理离不开作为工具的信息技术的辅助，特别是大数据技术的数据猎取、数据分析、信息共享。政府管理的数字化能够有效地改善政府与公民关系，电子政府、电子政务实现了服务的数字化，提高了服务质量。因此，信息化将助力我国公共治理。(5)市场化。改革开放以来，我国市场化程度不断加深，用市场力量解决政府难以处理的问题取得了较好的效果。(6)新型城镇化。农村人口向城市转移将增加城市治理的难度，常见的“城市问题”将会突出，这将要求新的治理去改善这种状况。“六化”带来的挑战表明我们需要构建新的治理方案，因此，国家治理体系的构建需要解决改革带来的新问题，适应改革进程。

(二)启示：我国公共治理的变革，完善我国国家治理体系

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[27]。国家治理体系与治理能力的现代化成为我国当下的一个重要课题，2014年也成为我国进入治理时代的元年。我国原有的管理理念、方式已难以适应现代化建设进程，我们需要新的治理理论指导我国公共管理实践，完善我国治理体系与治理能力现代化，特别是在理念层、结构层、机制层、工具层、目标层加以完善。在这方面，西方公共治理理论体系值得我们研究与借鉴，以解决谁治理、如何治理、实现什么样的治理的问题。

1.理念层：治理理念的变革

进入到治理的时代，环境更加开放、主体更加多元、联系更加频繁、价值更加多样，这些元素的变化也催生着新的治理方案的构建，特别是理念需要先行、理念的变革。我国十多年的服务型政府的构建使得政府的管理导向理念逐步转向服务导向的治理理念，从管理向服务的转型真正落实了为人民服务的宗旨。网络化社会的形成使得社会结构的复杂化，作为治理者应当具有网络化的理念，摒弃传统的科层治理理念，充分认识并肯定多元性，避免自上而下的单一治理，而是多元主体的共同、共享治理。在治理过程中也应将分散治理理念转化为整合治理的理念，祛除掉“踢皮球”“碎片化”的现象，在整合治理的理念指导下迎来的是大部门制的治理环境，行动更加统一、紧密，服务更加系统。随着互联网、大数据技术的发展，这种技术变革也催生着政府治理理念的更新，我们应当重视政府治理的技术基础，“数字化”理念应当深入人心，“互联网+”也应当应用到政府治理领域。

2.结构层：治理结构的变革

在治理的时代，社会的多元化成为典型特征，价值理念也是多元的，没有唯一的价值能够衡量现今的社会，单纯的GDP追求弊端日显，公共价值理念将成为未来治理追求的主导理念。治理时代，信息技术和网络的发展促进了多元主体的崛起，社会更加动态、复杂， 治理时代的公共组织趋向于无缝隙组织，组织结构和社会结构网络化、扁平化。西方公共治理理论体系给予我国治理体系的启示正是网络化社会结构基础上的政府治理变革。其中，科层结构正在发生变化，走向网络与扁平，我国的治理结构也应当顺势而变，进行变革。就政府间关系而言，自上而下的中央政府、地方政府的单一关系应当多元，地方政府可以区域发展、区域联合，中央政府与地方政府之间可以发展为斜向关系、网络关系。上下级政府更多的是协商、沟通，是协同发展，而非孤立发展。就政府与市场、社会关系而言，政府与市场、社会的地位越来越平等，合作增多、冲突减少。

3.机制层：治理方式的变革

治理方式是适应治理结构的，结构的改变也需要新的治理方式。西方公共治理前沿理论启示我们要创新领导方式、决策体制、管理策略。我们应当构建共享型领导模式，它是一种开放的、共同的、分享型的领导模式，鼓励社会多元主体共同参与治理，由协商、沟通来替代命令、控制式的领导。这要求领导者具备长远眼光，做好顶层设计，依靠群众路线，为民服务。在决策方式上，共享型领导鼓励分享权力，决策方式更加开放，吸收社会力量，倾听多元声音。决策可以说是利益的协调器，在高度复杂化、高度不确定性的社会中决策应当考虑到更复杂的因素，必须具有开放性，关注外部环境变化。这就需要在管理上具备战略管理的思维与技巧，关注长远与外部动态的环境，依据环境变化调整公共组织的目标。共享型领导是契合于治理的时代，信任、整合、合作、责任是其基本要素，这种治理方式的变革将有利于我国治理效果的改善。

4.工具层：治理工具的变革

数字治理理论将我们的注意力引向了国家治理、政府治理的技术基础研究，大数据、智能化、云计算等都将成为国家治理的新工具，治理工具的变革将成为最显著的变化。互联网+政务、云服务、开放政府、数字政府、智慧城市、数字治理、大数据技术等将成为治理工具的热词、是未来治理的发展趋向，并且这些新工具也会带来公共服务领域的巨大变革，“大数据与智能化技术在公共服务领域中所引发的革命性变化随处可见——在公共安全、公共交通、社会保障、科技教育、医疗卫生、环境保护和文化建设等都有着广泛的应用”[28]。

5.目标层：治理目标的变革

在高度复杂性、高度不确定性背景下，公共治理不能再唯官僚化、内部化、规则化，应当关注外部环境、组织生态等，创造公共价值正是公共管理者结合公共组织内外部环境而设定的目标或使命，公共价值也并非一层不变的，它是根据组织外部环境与内部生态而定的。公共价值是公众的期望、偏好、需求、意愿的表达与整合，不是公众偏好的简单相加，而是一种社会公众效用，是协商得出的结果。治理主体不能再像传统公共管理者，遵守既有规定、维持组织运作，而是要进行组织的角色和价值的创新。治理主体应当是战略管理者，能够发现、定义和创造公共价值，其责任不是确保组织的延续，而是作为创造者，追求公共价值。

结 语

西方公共治理的五大前沿理论有共性也有差异，这种差异性并非是对立之存在，而是互补之存在。新公共服务理论在理念层面上突出“服务”理念；网络(化)治理理论在治理结构方面，强调网络结构；整体性治理理论在治理方式方面，提倡整合或合作的治理方式；数字治理理论在治理工具方面，主张大数据技术或智能化治理；公共价值管理理论在治理目标或使命方面，认为创造公共价值将是未来的方向。因此，我们在研究西方公共治理前沿理论的时候，应当具有整合思维，构建西方公共治理理论体系，将治理的理念、结构、方式、工具、使命等层面的优势整合起来，发挥出整体优势，理论群优势。我们对西方公共治理理论体系的探讨目的是为了促进我国治理的发展，一是反思我国治理的新背景，在全球化、新型工业化、后工业化、信息化、市场化、新型城镇化等“六化”背景下我国需要构建新的治理方案，这种新治理可以从西方公共治理理论体系中借鉴经验；二是用西方公共治理理论体系在理念层、结构层、 机制层、工具层、目标层启发我国公共治理理论体系的构建。

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【责任编辑 侯翠环】

The Western Public Governance Theory System Construction and the Enlightenment to Our Country

HAN Zhao-zhu1,ZHAI Wen-kang2

(1.School of Public Management,Yanshan University,Qinhuangdao,Hebei 066004;2.School of Public Affairs,Xiamen University,Xiamen,Fujian 361005,China)

Five frontier theories of the western public governance have commonness and differences;the differences are not the opposite of existence,but the existence of complement.The new public service theory,on the surface of the concept,highlights the service concept;Network governance theory,in terms of governance structure,emphasizes the network structure;Holistic governance theory,in terms of governance,promotes integration or cooperation governance;Digital governance theory,in terms of governance tools,claims data technology or intelligent of management;Public value management theory,in terms of governance goal or mission,thinks creating public value will be the direction of the future.Therefore,we should integrate the concept of governance,structure,methods,tools,and mission to build the western public administration theory system,giving full play to the advantages of the whole and the theory group.The construction of this theory system not only reflects China's current management background and designs a reasonable management plan,but also inspires the construction of the governance system in our country in the concept,structure,mechanism,tools and goal levels.

public governance;western public governance frontier theory;theory system

2016-08-25

国家社会科学基金一般项目“京津冀生态治理中的府际关系研究：基于整体性治理的分析框架”(16BZZ076)

韩兆柱(1965—)，男，河南沈丘人，管理学博士，燕山大学公共管理学院教授，主要研究方向：行政管理理论与实践。

D630

A

1005-6378(2016)06-0096-09

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.06.014