欧盟华侨受教育权的保护：以国际法为视角

程　荃, 曹云华



欧盟华侨受教育权的保护：以国际法为视角

程荃, 曹云华

【摘要】国际法上受教育权是一项无附随义务的权利，移民受教育权的国际保护遵循非歧视原则、平等原则和自由原则。里斯本条约明确了欧盟在教育领域和移民一体化领域的权能。但因其权能限制，欧盟不能在保护移民受教育权方面采取具有直接效力的次级立法。发展“软法”性质的政策措施是欧盟保障移民受教育权的主要方式。保护欧盟华侨的受教育权具有现实意义。作为华侨的国籍国，中国从国际层面上可以采取发展与欧盟的移民合作伙伴关系、加入移民问题的地区多边对话、利用国际争端解决机制、鼓励华侨团体参与欧盟非正式对话等措施，促进华侨受教育权的保护。【关键词】 华侨权利受教育权欧盟移民国际法

受教育权(right to education)是受教育者享有的一项国际法上的权利，也是移民应当享有的一项人权。在欧盟*里斯本条约生效后，欧盟取代欧洲共同体，具有国际法主体地位。本文中除特定情形外，均使用欧盟这一名称，不再严格区分欧洲经济共同体、欧共体、欧盟。范围内，移民(immigrants)是指至少12个月以上常驻在欧盟成员国内的非欧盟国家的国民(non-EU nationals)。*Regulation (EC) No 862/2007 of the European Parliament and of the Council of 11 July 2007 on Community Statistics on Migration and International Protection and Repealing Council Regulation (EEC) No 311/76 on the Compilation of Statistics on Foreign Workers.根据欧盟的有关统计，近年来常驻于欧盟境内的非欧盟国家国民总数约2 000万左右，大约占欧盟总人口的4%。2010年至2013年，中国(包括香港)连续4年位于当年度新进入欧盟的移民数量排行榜的前两位，其中2012年居于首位，当年度新进入欧盟的中国籍(包括香港)移民人数达到88 146人。*Immigration in the EU,欧盟委员会网站，2016-02-22,http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs。

欧盟把教育视为重要的移民一体化(integration)方式。对于中国移民——华侨*《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》第二条规定：华侨是指定居在国外的中国公民。这与欧盟对于移民的定义基本吻合，即定居在欧盟境内的中华人民共和国公民。来说，教育也是提高其社会地位和社会一体化程度的重要因素。本文以国际法为视角，分析欧盟保护移民受教育权的相关制度，对华侨的权利保护提出建议。

一、国际法视野下的华侨受教育权

移民的流动对来源国(origin country)、过境国(transit country)、居留地国(host country)及其居民都有着巨大影响。移民及其家庭成员离开国籍国，在居留地国可能遭遇种种困难而处于脆弱的境地。移民权利尚未在世界各地得到充分确认，需要适当的国际保护。*《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》序言，联合国网站，2016-02-20，http://www.un.org/Chinese/hr/issue/mwc.htm。按照国际人权法的代际划分理论，受教育权兼有第一代人权——公民与政治权利和第二代人权——经济、社会、文化权利的属性。*申素平：《受教育权的国际标准研究——基于国际标准确立文件的分析》，载《清华大学教育研究》2007年第5期。华侨虽然定居于非国籍国，但是这并不影响其享有国际法上的受教育权。

(一)国际法上受教育权的性质

《世界人权宣言》(the Universal Declaration of Human Rights)是联合国成立以来所创立的涵盖范围广阔的人权法体系的基础，它开启了受教育权作为权利的时代。《世界人权宣言》中阐明：“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。”《世界人权宣言》第22—27条规定了人人享有的经济、社会和文化权利，其中第26条明确指出“人人都有受教育的权利”。

在主要的国际人权公约中都有关于受教育权的条款，例如《经济、社会和文化权利公约》(the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights)第13条第1款、《儿童权利公约》(the Convention on the Rights of the Child)第28条第1款、《反对教育歧视公约》(the Convention against Discrimination in Education)序言等。从这些主要国际人权条约的表述可以看出，无论居于国籍国，还是侨居他国，在国际法上受教育都是受教育者应享有的一项无附随义务的权利。

(二)华侨受教育权受到国际保护

国际法上受教育权的权利性质，意味着国家应承担相应的保护受教育权的义务。这种义务包括尊重、保护和实施受教育者的受教育权。*杨成铭：《从国际法角度看受教育权的权利性质》，载《法学研究》2005年第5期。负有该义务的国家并不局限于受教育者的国籍国，华侨的受教育权无论在国内法还是国际法上都应受到保护。

最新生效的联合国人权条约《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families)，希望通过全面的、可以普遍适用的公约，以重申并建立基本规范，对所有移徙工人及其家庭成员的权利提供国际保护。联合国教育、科学及文化组织制定的《反对教育歧视公约》则是通过重申《世界人权宣言》不歧视原则并宣告人人都有受教育的权利，在尊重各国的不同教育制度的同时，禁止任何形式的教育歧视，促进人人在教育上的机会平等和待遇平等。以上述条约为基础，国际法上华侨受教育权的保护应遵循以下原则。

1.非歧视原则。联合国经济和社会理事会就《经济、社会和文化权利公约》第13条所作的一般性评论认为，在缔约国管辖的范围内，教育机构和教育项目应不加歧视地向所有人提供。*UN Economic and Social Council.Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights:General Comment No.13 (Tweenty-first session,1999) The right to education (article 13 of the Convenant). E/C.12/1999/10: para 6(a).《反对教育歧视公约》第1条即明确指出：“‘歧视’一语是指基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别、排斥、限制或特惠，其目的或效果为取消或损害教育上的待遇平等。”由此可见，国际法上移民享有受教育权，国家有义务不加歧视地向华侨提供教育机会和教育产品，不得以国籍等理由加以排斥、限制。

2.平等原则。国际法上的教育平等原则，包括教育机会平等和教育待遇平等两重含义。《反对教育歧视公约》在第1条中将基于国籍而取消或损害教育上的平等视为歧视，并对移民受教育权的非歧视原则作出规定。其第3条(戊)款明确指出，为了消除并防止歧视，缔约国承担的义务包括“对在其领土内居住的外国国民，给予与本国国内一样的受教育机会”。《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第四部分“有证件或身份正常的移徙工人及其家庭成员的其他权利”第45条第1款规定“移徙工人的家庭成员在就业国内在以下方面应享有与该国国民同等的待遇：(a)在符合有关机构和服务的入学规定和其他规章的情况下，享有教育设施和服务；(b)享受职业指导和训练机构的服务，但需符合参加的规定”；第30条则规定“移徙工人的每一名子女应有与有关国家国民同等的待遇享有接受教育的基本权利”。因此，居留国不得以任何基于国籍的理由，损害华侨的平等受教育权。

3.自由原则。教育自由权在《反对教育歧视公约》和联合国《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》中都有明确的表述。《反对教育歧视公约》第5条第1款(甲)项指出“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”；(乙)项规定父母和法定监护人有为孩子选择学校、保证按照其信仰接受宗教和道德教育的自由；(丙)项则与移民权利高度相关，确认“少数民族的成员有权进行他们自己的教育活动，包括维持学校及按照每一国家的教育政策使用或教授他们的语言在内”。《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第三部分“所有移徙工人及其家庭成员的人权”第12条第4款规定:“本公约缔约国承允尊重至少有一方为移徙工人的父母和适用时法定监护人确保他们的子女按照他们的信仰接受宗教和道德教育的自由。”国家应尊重移民的教育自由权，华侨可以根据需要自由选择学校，以及决定接受何种语言、宗教、道德教育。

二、欧盟华侨享有受教育权面临的主要问题

2014年，常驻欧盟境内的中国籍移民(包括香港)总数达736 886人，位居非欧盟国家国民常驻欧盟境内移民人数排行榜第三位，在亚洲国家中处于第一位。*Immigration in the EU,欧盟委员会网站，2016-02-22, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs。从国际法的角度来看，受教育权是华侨应享有的一项人权，同时也意味着欧盟、华侨居留国及其国籍国——中国均应承担相应的保护义务。在欧盟境内的华侨为了融入当地社会，付出了很多努力。然而，在享有受教育权，进而实现自身的经济和社会、文化权利方面，他们仍面临一些突出的问题。

(一)华侨急需加强就业培训

华侨作为少数族裔，在充分就业方面存在着障碍。这种现象既有外在原因，也有内在原因。移民自身的语言能力、受教育程度等影响其融入居留国社会。根据OECD和欧盟联合出版的《移民一体化指标2015》统计，2013年年龄介于16—64岁的欧盟移民中，18.3%的人仅具有基本语言水平；年龄介于25—34岁之间的移民中，有18%的人受教育程度在小学以下，而这一年龄段的移民中有大约8.4%的人既不工作，也没有接受学校教育或参加就业培训。*④⑤⑥ OECD/European Union.Indicators of Immigration 2015: Setting In.Paris : OECD Publishing,2015:11,23,18,13.欧盟华侨的受教育状况与欧盟移民的整体情况一致。尽管20世纪90年代以来，不少受过高等教育的中国公民移民欧盟，但是这并没有从根本上改变欧盟华侨的文化结构——中学文化程度及以下，仍是华侨的主体。*宋全成：《中国海外移民在欧洲：规模、特征、问题与前景》，载《理论学刊》2013年第11期。

受教育水平较高的移民(大专以上)更容易进入就业市场。但是，欧盟的移民就业同时也存在明显的“资质过高”(over-qualification)问题，一些华侨在国内取得了高学历，但是并不能在欧盟找到与其学历相称的工作。欧盟分析机构认为这主要有两方面原因：一是不熟悉居留国语言，难以沟通；二是雇主无法判断其专业素质。欧盟认为，培训(包括语言培训)能够帮助移民使其专业素质得到认可，最终进入就业市场。虽然研究表明这对移民融入就业市场有显著影响，但是实际上移民参加此类培训的很少。④

帮助华侨建立权利意识，保护华侨受教育权，使他们能够参加欧盟及其成员国为第三国移民提供的相关培训项目和取得资助，将有利于华侨进入欧盟就业市场，并提高就业质量。

(二)华侨子女学业表现有待提高

保护移民受教育权，提高移民受教育程度，不仅是经济和劳动力市场的问题，也是社会问题。教育是推动具有移民背景的年轻人融入当地就业市场的强大动力。父母的教育背景对其子女在校学业表现有很大影响。受教育程度低的移民家长占比例高的学校，移民儿童的学业表现系统性地处于较低水平⑤，这在欧盟国家有大量案例。根据OECD2012年的调查，出身于不利的社会经济背景的移民子女仅有6%在学校表现优秀，而同样社会经济背景的非移民子女中这一比例是12%。⑥与欧盟移民的总体状况一致，受教育程度不高的华侨，在子女教育方面也存在同样的问题。很多华侨没有认识到子女在受教育方面享有与欧盟公民基本一致的权利，不了解欧盟及成员国在儿童教育方面提供的资助项目，使子女失去一些有助于提高学业表现的机会。

欧盟把教育作为帮助移民子女融入当地社会的关键。只有增强华侨的权利意识，尤其是对儿童受教育权的认识，才能促使他们了解当地的教育政策和移民一体化政策，积极申请有关教育项目和教育资助，帮助华侨子女提高学业表现，更好地融入当地社会。

(三)需要通过教育改善华侨在司法程序中的地位

欧盟的有关研究表明，当移民在欧盟进入司法程序时，经常会处于特殊不利地位，其中一部分原因是他们不熟悉所在国的语言，另一部分原因是他们不了解相关的司法正式程序，不知道可以获得哪些救济。*EU Agency for Fundamental Rights. Fundamental Rights: Challenges and Achievements in 2014. Luxembourg: Publication Office of the EU,2015:7.在欧盟，受教育权如果受到侵犯，是可以通过司法途径获得救济的。例如，在“坎贝尔和克萨斯诉英国”案(Campbell and Cosans v. the UK)中，欧洲人权法院裁定，暂令停学的行为等于是对学生根据《欧洲人权公约第一议定书》第2条规定的受教育权的否定；“比利时语言”案(the Belgium Linguistic Case)表明，作为受益者的个人应当具备从所受教育中获益的可能性。*戴欣昱：《欧盟国际移民受教育权保护研究》，第19页，暨南大学2015年硕士学位论文。

与欧盟公民相比，华侨的权利意识总体上比较薄弱。长期以来，华侨极少通过组织、动员社团和传媒力量，维护和伸张被侵害的合法权利。*宋全成：《中国海外移民在欧洲：规模、特征、问题与前景》，载《理论学刊》2013年第11期。由于语言障碍、受教育水平以及文化差异等原因，多数华侨不了解在地方、国家、欧盟层面上自己所享有的经济和社会文化权利，利用社会舆论、行政、司法程序维护自身合法权利的能力不足，在欧盟范围内鲜有中国人主动维权的案例。华侨也很少要求居留国政府或行政工作人员救助，在所有移民群体当中，华侨被认为是最陌生也最默默无声的集体。*白宁迪：《当代西班牙中国移民状况研究——以托尔托萨市为例》，第57页，南京大学2012年硕士学位论文。保护华侨受教育权，使他们有机会提高语言能力，了解司法程序，能够从总体上改善华侨在司法程序中的地位。

(四)华侨及其子女需要学习中华文化

欧盟成员国国家层面上的移民一体化政策受着同化论和多元文化论的双重影响。如果同化论居于社会主流地位，则强调通过教育使移民接受当地语言、公共规则、文化传统甚至社会价值观念和生活方式。近年来，受到恐怖主义在欧洲活动的影响，欧盟境内多元文化主义呈衰落趋势，有些国家和地区出现较为明显的种族主义和排外情绪，导致少数族裔社区与主流社区进一步分化*Neli Demireva.Social Cohesion in Britain:Key Facts, Challenges and Responses.∥EU-Asia Dialogue: Social Cohesion Addressing Social Devid in Europe and Asia. Singapore:Konard-Adenauer Stiftung Ltd., 2014: 161.，移民及其子女难以平等参与社会事务。在这种社会观念影响下，一部分华侨逐步脱离中华文化，也很少让子女学习中华文化。

而事实上，无论是主要的国际人权公约，还是《欧洲基本权利宪章》，都把教育自由权作为受教育权的重要内容。国家应尊重移民的教育自由权，移民可以根据需要自由选择学校，以及选择接受何种语言、宗教、道德教育。因此，华侨有为子女选择学校、保证按照其信仰接受宗教和道德教育的自由，也有权进行自己民族的教育活动，包括使用或教授中文在内。这实际上为华侨及其子女学习中华文化提供了法律基础。加强华侨对教育自由权的认识，通过华侨团体等开展学习华文和中华文化的项目，将会鼓励华侨及其子女学习中华文化，加强他们与国籍国的联系。

三、华侨受教育权保护的欧盟法律政策基础

欧盟作为一个具有超国家性质的国际组织，其法律政策体系对移民的权利保护具有自身的特点。“软法”性质的政策措施是欧盟保障移民受教育权的主要方式。

(一)欧盟在教育领域的权能

里斯本条约为欧盟保护国际移民受教育权提供了法律基础，确定了欧盟在教育领域的权能，以及欧盟对于移民受教育权保护所能采取的措施。

《欧洲联盟运行条约》(the Treaty on the Functioning of European Union)第一部分第一编“联盟权能范畴与领域”(Categories and Areas of Union Competence)第6条规定，欧盟在7个领域可以采取支持、协调补充成员国的行动，其中包括教育、职业培训领域。这表明欧盟在移民教育领域并不拥有取代成员国或优先于成员国的权能。

关于教育方面，《欧洲联盟运行条约》第一部分第二编“普遍适用条款”(Provisions Having General Application)第9条中规定，反对社会排斥，重视高水平的教育、培训、保护人类健康等；第三部分“联盟政策与内部行动”(Union Polices and Internal Actions)第十二编“教育、职业培训、青年与体育运动”(Education, Vocational Training, Youth and Sport)第165条规定，欧盟可以在必要的情况下，通过支持和补充成员国的行动方式促进教育发展，并且保护语言文化多样性，在教育内容、组织体系、交流合作方面鼓励教育发展。

以上条款明确了欧盟在教育领域的权能，也限制了欧盟在立法层面上所能采取的措施。这为欧盟在保护受教育权方面定下了制度框架。

(二)《欧盟基本权利宪章》与移民受教育权

里斯本条约生效后，《欧盟基本权利宪章》(the Charter of Fundamental Rights of the European Union)也随之生效，具有了法律拘束力。欧盟人权保护制度发生了重大变化。《欧洲联盟条约》(the Treaty on European Union)第3条第3款以欧盟的内部市场作为出发点，在第1段中提出欧盟的目标是促进其价值，在第2段中提出必须防止社会排斥和歧视，必须促进社会公平、社会保护、男女平等、代际团结，保护儿童权利。从而将《欧盟基本权利宪章》规定的基本权利引入欧盟的所有政策中。

移民受教育权处于《欧盟基本权利宪章》构建的基本权利框架内。《欧盟基本权利宪章》的相关条款包括第三章“自由”中的第14条受教育权，第四章“平等”中的第20条平等权、第21条非歧视权和第22条文化、宗教及语言平等权。

《欧盟基本权利宪章》在欧盟范围内确立了基本人权保障的最低限度标准。欧盟成员国在基于欧盟法或欧盟法律可以适用的领域作出决定，通过立法、政策采取行动时，有服从宪章的义务。此后，欧盟在法律和政策措施中坚持保障该宪章所载的基本权利，成员国在欧盟和国际层面上加强法治和司法独立性，提高司法效率。同时，在该条约框架下，成员国改革人权领域内的原有国内立法，制定了一些新的法律和政策。欧盟法院(the Court of Justice of the EU)的判例法，特别是Akerberg Fransson(C-617/10)案中，强调了对这种义务应进行广义解释。*EU Agency for Fundermental Rights. Fundamental Rights:Challenges and Achievements in 2014. Luxembourg:Publications Office of the EU, 2015:11.

(三)次级立法受到欧盟权能的限制

虽然阿姆斯特丹条约生效以后，欧盟可以在移民领域以控制移民入境、居留为主要内容，为规定第三国国民入境欧盟的条件等采用条例、指令等次级立法措施，但是这些次级立法主要是限制性的规定，移民权利条款很少。与移民受教育权有关联性的次级立法有2003年的“家庭团聚权指令”*Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on Right to Family Reunification.和“关于作为长期居民的第三国国民的地位指令”*Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 Concerning the Status of Third-country Nationals Who Are Long-term Residents.。

“家庭团聚权指令”是一把双刃剑，其中的有关条款既是对移民儿童受教育权的保护，同时也是对家庭团聚权的减损。该指令第4条规定：“超过12岁的儿童独自离开家庭进入欧盟，成员国在批准其入境和居留之前，可以甄别其是否符合在实施本指令时的现有立法所规定的一体化的条件。”该条款实质上是要求儿童在早期具备一定的一体化能力，以保证他们在学校能够获得必需的教育和语言技巧。欧洲议会认为此条款减损了家庭团聚权，曾就此向欧洲法院(ECJ)提出咨询。欧洲法院认为虽然有减损家庭团聚权的可能，但是应保证儿童能够在学校获得必需的教育和语言技巧，应该考察每一个申请者的特殊情况，以儿童利益最大化为重。*Yves Pascouau. EU Integration Policy——An Overview of an Intricate Picture. ∥EU-Asia Dialogue: Shaping a Common Future for Europe and Asia - Sharing Policy Innovation and Best Practices in Addresing Common Challenges. Brussles: European Policy Centre,2015:5.

“关于作为长期居民的第三国国民的地位指令”以保护长期移民的权利为主要内容，其目的是给予长期移民与欧洲公民相类似的权利和施加相应的义务。其中第11条“平等待遇”和第12条“保护免受排斥”都与移民的受教育权相关，教育以及职业培训都被纳入促进权利和加强保护的范畴。但是，该指令第15条对一定情况下的移民申请者提出了参加语言课程的要求，这并不符合国际法上关于受教育权的权利观，而是对移民施加了接受语言教育的义务。由于一些成员国在指令实施过程中并不能为移民参加语言课程提供充足的经济和物质资助，因而该条款饱受诟病。

2011年12月“单一许可指令”*Directive 2011/98/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on a Single Application Procedure for a Single Permit for Third-country Nationals to Reside and Work in the Territory of a Member State and on a Common Set of Rights for Third-country Workers Legally Residing in a Member State.被采纳。这项新的立法对非欧盟公民采用单一居住和工作许可，简化了移民申请在欧盟内居留和工作的程序，也保证了合法居留在欧盟国家的华侨与欧盟成员国公民在平等待遇基础上享有一定共同的权利。

其他有关移民权利的指令中，几乎都包含了接受教育和职业培训的条款，其中大部分是保障儿童受教育权。但是，这些权利主要是赋予长期移民，对于短期移民的权利保护显得极其有限。

(四)“软法”措施起主要作用

欧盟虽然在移民受教育权保护上受到自身权能的限制，次级立法措施有限，但是20年来欧盟力图通过软性的政策工具，在成员国内实施欧盟层面上制定的移民一体化措施，这些措施实质上起到了保护华侨受教育权的作用。

1.将受教育权保护纳入移民一体化基本原则

欧盟司法与内政理事会制定的“一体化的共同基本原则”中，关于移民教育有两条原则，即第4条“关于东道国社会的语言、历史、制度等的基本知识是一体化所不可或缺的”和第5条“为了使移民更为成功和积极，教育方面的努力至关重要”。*Common Basic Principles of Integration. Council Justice and Home Affairs, Brussels 19 November 2004, Doc.14615/04.这些原则虽然对成员国没有法律拘束力，但是建立了成员国判断和评估其政策的标准，直接影响了成员国政策的形成，是在欧盟、成员国、地区乃至地方层面上制定移民教育政策的共同基础。

另外，该文件第6条“移民平等待遇及非歧视原则”、第7条“成员国与移民频繁互动机制原则”、第8条“基本权利宪章授权下的多元文化原则”，都间接地构成对华侨受教育权保护的基础。

2.通过政策创新对国家层面进行有效“干预”

如前所述，欧盟的权能问题严重限制了次级立法措施，欧盟无法通过次级立法直接“干预”成员国在移民和教育领域的立法和政策制定。为了解决这一问题，欧盟采取了积极的政策创新，通过决议、通讯等“软法”方式形成支持性机制，推动欧盟自身所建立的没有法律拘束力的“一体化的共同基本原则”在成员国内部转化。

这一措施有效地规避了欧盟法对其在移民和教育领域权能的限制，实现欧盟对成员国移民一体化政策的“干预”。其主要政策包括欧盟委员会2005年题为“一体化的共同日程——欧盟第三国国民一体化的框架”的通讯*Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 1 September 2005- A Common Agenda for Integration - Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union [COM (2005)389final].，欧洲理事会2008年10月通过的题为“移民与庇护的欧洲协议”的决议*European Pact on Immigration and Asylum, Brussels European Council 15 and 16 October 2008 Presidency Conclusion, Doc.14368/08.，以及欧盟委员会2011年的“第三国国民一体化的欧洲日程”通讯*Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 20 July 2011- European Agenda for the Integration of Third-Country Nationals [COM(2011)455final].。

“一体化的共同日程”通讯是通过政策来建立协调的欧洲框架，是对移民权利实施保护的第一个步骤。它提出了欧盟及国家层面的具体措施，将“一体化的共同基本原则”付诸实践，并辅之以一系列支持性的欧盟机制，这与欧盟在移民和教育领域的权能相一致，符合支持成员国法律和国家政策的原则，并且不违背里斯本条约所规定的欧盟权能范围。欧盟委员会在国家层面采取入境前措施、组织入门项目和多层次课程，同时加强欧盟层面的跨国行动和支持创新一体化模块，来实现“一体化的共同基本原则”的第4条。对于该原则的第5条的实施则采取“教育与培训2010”(Education and Training 2010)项目和“欧洲素质框架”(European Qualification Framework)来实现。这一政策措施非常有效，到2011年上半年，该日程中的欧盟行动均已完成。

在移民的受教育权问题上，理事会通过“移民与庇护的欧洲协议”号召成员国平衡权利与义务的关系，兼顾移民的权利保护和对居留国法律的尊重。要求成员国采取具体措施促进语言学习和公民知识教育，保证儿童接受义务教育，反对歧视等，使移民成为更重要的参与者。

欧盟委员会在“第三国国民一体化的欧洲日程”通讯中指出了欧盟所面临的移民政策方面的新挑战，其中关于移民教育权方面主要包括语言教育问题引起的就业资质过高、移民与公民教育效果上的差异以及社会排斥风险增加等问题。为应对挑战，欧盟提出在移民参与度、地方层面的行动、来源国参与等三个关键领域加强成员国的政策协调，建立灵活的欧洲政策工具箱(European Toolbox)，让成员国根据需要选择政策工具。其发展的重点领域包括入门教育和语言课程，促进移民全面积极参与集体生活等。

3.推进移民权利保护的国际合作框架

欧盟2011年推出新的“移民与人口流动的全球措施”(以下简称“全球措施”)，为欧盟与所有相关非欧盟国家的关系，建立更具协调性、系统性、战略性的政策框架。*④ Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 18 November 2011-The Global Approach to Migration and Mobility [COM(2011)743final].

“全球措施”使欧盟在全球层面的移民和人口流动问题上用一个声音说话，尤其是“移民与发展全球论坛”(Global Forum on Migration and Development)，为走向联合国高层次对话及未来的发展提供了途径。

尊重人权属于这一政策框架的跨部门优先事项，对移民和流动人口权利的国际保护是欧盟全球措施的四大支柱之一。“全球措施”以移民为中心，将教育和培训视为成功将移民融入社会和就业市场的重要内容，认为必须更加全面地考虑将终身学习政策置于移民和人口流动背景下，使移民有权利获得有关机会、权利、义务的信息。

4.建立基金促进移民权利保护政策的实施

2007年欧盟通过理事会决定成立“欧洲第三国国民一体化基金”，该基金的期限为2007年至2013年，涉及资金8.25亿欧元，用于支持成员国对第三国国民采取的一体化措施。*2007/435/EC: Council Decision of 25 June 2007 Establishing the European Fund for the Integration of Third-country Nationals for the Period 2007 to 2013 as Part of the General Programme Solidarity and Management of Migration Flows.“欧洲第三国国民一体化基金”设置了优先资助领域，包括入境前和新到移民项目，语言教育和公民知识学习。成员国可以在欧盟政策框架下规划移民教育项目，再由欧洲委员会对其进行财政资助。这在很大程度上解决了欧盟次级立法，如2003年“关于作为长期居民的第三国国民的地位指令”等实施过程中，成员国不能为移民参加语言课程提供充足的经济和物质资助的问题。

随后，欧盟又建立了“庇护、移民和一体化基金”(the Asylum，Migration and Integration Fund)，基金实施期限是2014年至2020年，经费总额为31.4亿欧元，用于提高移民管理效率，以及实施、加强和发展移民方面的欧盟措施。该基金的实际行动包括对于非欧盟国家国民的教育和语言培训、对相关弱势群体的培训等。*Commissioner Malmström Welcomes the Parliament’s Vote on the New EU Home Affairs’ Funds 2014-2020, European Commission Brussels 13 March 2014, MEMO/14/188.

欧盟制定了移民一体化基本原则，并成功促使成员国将其转化为国家法律和政策。欧盟所采取的“软法”措施，为在事实上协调成员国政策创造了条件。因此，发展至今，在欧盟层面上的一体化政策已足以影响成员国对华侨受教育权的保护。

四、保护欧盟华侨受教育权的建议

受教育权是移民在国际法上应享有的一项权利，而对移民人权的国际保护是欧盟“全球措施”的四大支柱之一，尊重《欧盟基本权利宪章》是欧盟移民政策的基本组成部分。因此，无论从全球层面还是欧盟层面，移民的受教育权都应该得到保护。中国作为华侨的国籍国，从国际层面上可以采取积极措施保护和促进在欧盟境内的华侨的受教育权。

(一)发展中国与欧盟的移民合作伙伴关系

欧盟认为开展对话是移民领域合作的驱动器。这种对话既包括地区进程，也包括与关键伙伴国的双边层次上的对话。④长期以来，中国与欧盟通过高层次会谈、移民合作项目、中欧移民和人口流动对话等建立了移民领域的合作伙伴关系

欧盟在2007—2014年为了建立与中国移民问题上的伙伴关系，确定中国与欧盟有关机构的共同感兴趣领域，由欧盟提供技术支持，资助实施了“中国移民管理能力建设一期、二期项目”，促进双方就移民问题展开政策对话。2015年欧盟伙伴关系项目倡导并资助了“支持中欧人员往来和移民领域对话”项目。该项目为期三年，将评估移民发展的各个层面，并密切关注移民和人口流动对发展进程的影响，其四个预期成果中包括加强和促进中国与欧盟间的合法移民和人口流动机会，并保护移民工人的权利。

在中欧的移民相关议题对话中应包括对移民受教育权的保护，可以从合作和对话的层面加强对华侨在欧盟权利的保护。另外，中国作为移民来源国加强与欧盟合作，指导移民参加欧盟的入境前语言、公民知识等培训，将有助于提高中国移民的权利意识，增强移民自身的权利保护能力。

(二)加入移民问题的地区多边对话

长期以来，地区和次地区的对话是移民领域进行多边国际合作的重要方式。欧盟在移民领域国际合作方面，倡导立足于各国移民向欧盟及其成员国流动的现实，更好地发挥地域优先性，与移民来源国及过境国展开地区和次地区的多边对话。

在移民问题上，中国与欧盟已经利用地区层次的多边对话平台，开展合作。例如布达佩斯进程又被称为“丝绸之路”(Silk Routes)，由50多个国家和10个国际组织组成，是与欧盟有着深层联系的主要移民来源国与过境国的非正式对话平台。*Towards a Comprehensive European Migration Policy: 20 Years of EU Action, European Commission - fact Sheet, Brussels 4 March, 2015.中国是其协商论坛(consultative forum)的成员。另外，欧盟与相关亚洲国家之间的布鲁塞尔论坛(Brussels-based forum)也是移民问题对话的重要平台，该论坛近年关注欧盟移民的一体化政策，倡导移民权利保护，欧盟也有意加强该平台在欧盟—亚洲移民对话中的作用。中国作为欧盟的移民来源国，可以进一步参与地区和次地区多边对话机制，提出受教育权保护的相关议题，促进华侨权利保护。

(三)利用国际争端解决机制

国际组织与多边条约开启和促进了各种解决国际争端的方法有机结合的组织化、系统化和制度化的进程，从而使统一性、多样性并行不悖成为国际争端解决的国际法的一大特点。*邵沙平、余敏友：《国际法问题专论》，第344页，武汉大学出版社2002年版。《反对教育歧视公约》作为保护受教育权的重要国际公约，目前已有超过100个缔约国，欧盟28个成员国中有22个是该公约缔约国。中国于1999年10月21日通知联合国教育、科学及文化组织总干事，该条约1999年12月20日以后对澳门特别行政区继续有效。联合国教育、科学及文化组织于1962年通过《建立负责解决〈反对教育歧视公约〉缔约国之间可能发生争端的调解与斡旋委员会的议定书》(以下简称“议定书”)。该议定书于1968年10月24日生效，现有35个缔约国，其中包括英国、法国、德国、意大利、西班牙、葡萄牙、荷兰、塞浦路斯、马耳他等十个欧盟国家。

议定书的缔约国可以就其他缔约国未履行《反对教育歧视公约》所载义务的行为，按照一定程序提交给调解与斡旋委员会处理。根据议定书第13条的规定，在满足一定条件的情况下，《反对教育歧视公约》的缔约国，即使不是议定书的缔约国，也可以将与议定书缔约国的争端提请该委员会处理。因此，理论上中国(澳门特别行政区)移民所享有的《反对教育歧视公约》中的受教育权在上述欧盟国家受到侵犯，且根据国际法一般公认原则在穷尽居留国国内救济，权利仍无法得到保护时，可以提请该争端解决机制来加以解决。未来在条件成熟时，中国可以考虑加入《反对教育歧视公约》，甚至加入其议定书，这将为保护华侨受教育权提供一条有效途径。

(四)鼓励华侨团体参与欧盟非正式对话

欧盟的移民一体化政策，包括教育、医疗、经济和就业、反仇外和社会排斥等方面政策的实施，需要移民团体和相关国际组织积极参与。

欧洲一体化论坛(the European Integration Forum)是欧盟层面上进行关于一体化对话的一个平台，为民间团体代表就移民一体化问题提供发言的场所。该论坛与欧洲经济与社会委员会合作，并得到“欧洲第三国国民一体化基金”的资助。欧盟委员会对这样的讨论采取积极主动的态度，认为该论坛使欧盟机构能够得到基层的反馈，评估其政策选择是否能够满足移民一体化进程的需要。

2012年，欧洲的华侨华人社团已超过1 300个*李明欢：《21世纪初欧洲华人社团发展新趋势》，载《华人华侨历史研究》2015年第4期。，表达华侨群体的权利诉求、维护华侨合法权益是华侨民间团体的功能之一。中国政府应鼓励华侨民间团体利用欧洲一体化论坛等非正式对话渠道，与欧盟机构讨论移民受教育权保护等与切身利益相关的问题，促进欧盟对华侨群体权利的重视和保护。

里斯本条约明确了欧盟在教育和移民一体化领域的权能，欧盟通过发展共同的移民政策来实现对移民受教育权的保护。在国际法和欧盟法律政策框架基础上，中国采取多层次的合作措施，促进华侨受教育权的保护，将有助于加强华侨就业能力，帮助其积极融入当地社会，为国籍国和居留国的经济、社会发展作出贡献。

【责任编辑：肖时花】

【基金项目】教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“海外排华、反华的演变及其应对”(13JJD810003)

【收稿日期】2016-04-12

【中图分类号】D99

【文献标识码】A

【文章编号】1000-5455(2016)03-0155-08

(作者简介:程荃，安徽滁州人，法学博士，暨南大学法学院副教授，暨南大学政治学博士后流动站研究人员；曹云华，广东梅州人，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授、博士生导师。)