我国地方政府债务风险研究

杨　超，张　伟

(湖北大学　商学院，湖北　武汉　430062)



我国地方政府债务风险研究

杨超，张伟

(湖北大学商学院，湖北武汉430062)

2008年金融危机爆发之后，为了抵制金融危机给我国经济带来的不利影响，政府实施积极的财政政策，拿出四万亿的财政资金帮助我国经济尽快恢复，但是这笔资金来源，中央政府投入不足30%，剩余部分全部由地方政府承担。地方政府的资金水平有限，不得不通过借债方式募集资金，但是我国法律不允许地方政府发行债券，使得它们只能向银行以及民间其他融资机构筹资。相对于发行债券，这些借债方式缺乏严格的监管，会给地方政府债务带来潜在的风险，随着债务风险的积累将会危及政府部门的正常运行，不利于经济的稳定发展。本文首先介绍地方政府债务风险的相关种类，然后说明目前我国地方政府债务风险的主要表现，接着对我国地方政府债务风险的原因进行分析，最后提出防范与控制债务风险的相关建议。

地方政府债务；债务风险；风险管理

地方政府债务风险主要是随着地方债务的不断累积，造成政府面对这些巨额债务时不确定能否及时全额偿还，给政府信用以及经济发展带来不确定性影响。依据不同的准则标准地方政府债务风险具有不同的种类，主要从内在与外在两个方面进行区分。内在风险主要是由于政府债务本身所引起的风险，分为三个方面，第一债务规模过大，政府自身积累的债务随着时间推移不断扩大，造成到期时政府没有能力及时偿还。第二债务结构风险，由于地方政府不同类别的债务额在总的债务额当中占比不同所出现的风险。第三债务效率风险，主要是因为地方政府未能高效地使用所借资金，造成资金收益率不及资金使用利息率，出现政府资金周转困难风险。外在风险主要是由于内在风险对经济环境所造成的影响引起的风险，同样分为三个方面，第一税费风险，当政府资不抵债时可能会选择增加企业的税收来进行偿债，但是税收的增加会减少企业的经济效益，降低企业投资的积极性，不利于经济的发展。第二债务转嫁风险，地方政府有时需要对所借债务进行整顿，向上级部门申请专门的借款，如果款项到期时地方政府经营状况不佳资金周转困难，没有能力对所借款项进行偿还，这时就可能把这些债务转移到上级部门身上。第三经济政策风险，地方政府的债务不管是通过借贷还是赤字，都可以看作是一种扩张性的财政政策，假如此时国家实行紧缩的财政政策，这时政府的债务会削弱政策效果。这里由于地方政府债务外在风险主要是通过内在风险所引起，所以本文接下来的分析论述，主要把重点放在内在风险研究上。

我国预算法规定地方政府不能通过发行债券募集资金，所以政府不得不通过各种渠道融通资金，但是民间融资机构水平层次不齐，借贷方式过多过杂会进一步加大债务监管风险，对于地方政府而言，如果能够有效规范借债或者高效地运用所借资金，不仅可以带动经济增长还可以提升财政收入，但是如果借债不规范或者对所借资金不能高效地使用，只会增加政府的债务负担形成一种恶性循环，最终会给整个经济带来不利的影响。因此本文主要研究现行我国地方政府债务所存在的风险，对于如何更好地防范与控制债务风险，稳定政府职能，加快经济增长具有重要的作用。

一、地方政府债务风险表现

(一)债务规模风险

根据统计数据显示，2014年我国地方政府债务余额大约为十五万亿元，而2015年地方债务限额为十六万亿元，根据这个发展趋势，接下来地方政府债务很有可能会超过规定的限额，可见我国地方政府债务规模十分庞大，存在较大的规模风险。地方政府债务的规模风险同时可以从以下两个方面进一步说明，首先通过借债筹资的地方政府数量过多，据统计数据显示2014全国只有大约五十几个县城没有地方债务，而剩余其他一百多个市，四百多个县的地方债务规模都超过百分之百，举债的地方政府数量十分巨大。其次地方政府债务金额过于庞大，2014年我国地方政府债务余额大约为十五万亿元，当年国家财政总收入却只有约十四万亿元，可见2014年全国的财政收入都不能偿还当年地方政府债务，地方政府债务金额过于庞大。

(二)债务结构风险

我国地方政府债务结构风险主要从债务来源以及债务形式两方面来看，首先根据统计数据显示，2014年地方政府债务向银行贷款资金额大约占总债务金额的70%以上，剩余债务资金通过其他方式筹集。然而银行贷款相对于其他借贷方式来讲，存在银行贷款易于受到地方政府的干涉，有时候银行会放宽对地方政府的贷款要求，或者提供更加宽松的还款条件。从某种意义上来说，这些行为会帮助政府获得融资便利，但是从另外一个角度来看，宽松的贷款条件或者还债措施，会进一步增加政府潜在的债务风险，盲目的进行举债筹资，降低政府对资金的使用效率，增加政府的偿债负担。其次从债务形式来看，地方政府的举债形式包括普通借款和其他行为演变出来的欠款，我国地方政府普遍存在通过发行理财产品、融资租赁等渠道筹资，通过建设移交方式和垫付施工资金进行项目建设筹资，通过违规集资渠道募资，以上这些列举的借款渠道，往往存在借债方式复杂，缺少相关部门监管，借贷成本过高，债务风险过大等问题，从而会进一步加大我国地方政府债务安全隐患，增加地方政府的债务结构风险。

(三)债务效率风险

地方政府债务的效率风险主要在于政府是否高效地利用所借资金。对于政府来讲偿还债务的资金大部分来自政府项目投资获得的收益，如果政府投资交通、能源等项目建设，从长远利益来看，这些项目有助于促进经济增长，但是从短期利益来看，这些项目很难在短时间内获得较大收益。并且项目前期需要投入的资金量过大，政府需要通过不断发行新的债务来弥补以前旧的债务，但是如果资金链断裂则会出现一系列的连锁反应引起债务危机，从而加重政府的债务负担。根据统计数据显示，2013年全国36个地方政府的债务资金大约有92.2%投入到交通、生态、保障性住房等项目建设当中，与2010年相比交通项目资金投入增长的金额最多大约为3 295.5亿元，保障性住房资金投入增长速度最快大约为141.5%，这些种类的项目投资如果没能很好的加以管控，则会带来很大的偿债风险。并且根据统计数据显示，政府债务大约有378.2亿元的资金没有按照合同约定范围使用，而是被用作其他方面的投资，这些不按照规定用途使用的资金，会因为缺少相应的监管，不能帮助政府很好实现资金使用目标，会给接下来政府偿债资金来源带来诸多不确定性影响，增加政府潜在的偿债风险。最后政府2010年所借的债务当中大约有200亿元以上资金，到2013年为止一直闲置没有被使用，这些闲置的资金一方面会增加政府的财政额外开支；另一方面会降低政府项目实施效率，政府不能很好的运用资金牟利，不利于提升政府的经营项目的能力，从而会给政府的项目收益带来影响。因此从以上现象可以看出地方政府债务存在一定的效率风险。

二、地方政府债务风险原因

(一)财政体制不合理

中央和地方政府权力分配不合理，之前国家为了加强中央对地方政府的监管力度从而实行分税制改革，主要内容包括中央政府负责国家外交、安全，调节经济发展，政策调控等费用支出，地方政府负责所管区域的经济、事业发展等费用支出。但是随着我国市场经济的不断发展，地方财政承载着更多的政府职能，随着地方城市化的不断扩大，越来越多外来务工人员来到城市工作生活，城市居民人口不断扩大，给当地交通、教育、住房等公共资源带来更大的需求，但是分税制的改革使得中央政府掌握着国家的主要财权，获得的财政收入也就越多，致使地方政府可以使用的财政资金有限，这种权力的不匹配使得地方政府在面对不断扩大的基础需求时，更多地开始向市场融资机构进行借贷资金，从而出现较大的债务负担。

国家转移性支付体制不健全，转移性支付主要是为了减少地区之间的收入不平等，中央对地方政府的资金划拨，对于调节地方政府债务风险具有重要的作用。中央的转移性支付主要包括一般性和专项转移性支付，税收返还支付，其中税收返还支付属于主要的转移支付方式，但是税收返还金额主要以一种固定算法进行计算，不太符合实际需要，不利于调节地区之间的收入不平等。一般转移支付是中央政府可以灵活对地方政府进行资金转移支付，但是存在国家投入较少支付规模有限，不能很好地发挥职能作用。专项转移支付是由于某些特殊用途，中央对地方进行的专门资金划拨，但是存在资金补助倾向往往偏向发达地区，划拨之前需要一定的配套资金缺点，从而不利于缩小地区之间的收入差距。

(二)地方债务管理不规范

地方债务管理对于减小债务风险具有重要的作用，但是现行的债务管理存在一些问题不利于债务风险的控制。首先地方政府债务缺乏统一管理，现行的地方政府举债往往处于一种各自为政的状态，没能从一个整体的角度考虑借债影响，造成债务规模越来越大，债务种类越来越复杂，增加政府偿债的风险。其次政府的举债行为缺少相应的约束，有时地方政府为了尽快满足自己的资金需求，在还不确定自身是否可以偿还所借债务的情况下，大量的进行举债，倘若一旦资金管理出现问题，就会发生债务的连锁反应，增加债务的潜在风险。最后地方政府通过借债获得的资金并未能得到高效地利用，政府在进行项目实施之前缺少有效规划，项目实施过程中对所借资金缺少有效监管，使得政府的资金投入没能获得预期回报。

(三)经济体制不合理

市场经济体制存在先前计划经济的弊端，经济运行存在相应的问题，地方政府的举债行为往往受到经济环境的影响，从而诱导出相应的政府债务风险。首先地方政府对于当地资源有一定的控制权，金融机构为了谋取优势地位被动听命于政府，造成金融机构不能客观公正地对待政府的金融行为，地方政府过多地干涉金融机构为后期的政府债务安全埋下隐患。其次国有企业政企不分，地方国有企业在市场上理应经营独立、盈亏自负，但是往往存在部分国企受到政府的过多干涉，不能做到企业和政府分开，主要表现为企业的债务由政府负担，当企业面临债务破产，由于涉及到政府利益或者居民生活稳定，这时政府就会划拨资金进行帮助，不管企业经营的好坏，加重政府债务风险。最后由于市场经济的改革不彻底，地方政府残存计划经济思想，致使在基础项目建设的过程中缺乏市场的有效性，进一步加重政府的债务负担。

三、防范与控制地方政府债务风险建议

(一)完善财政管理机制

首先要对中央和地方权力进行合理分配，国家应该明确中央和地方各自的职责范围，通过制定法律确保双方能够严格执行，然后根据各自所应承担的责任大小，适当对相关权力进行合理分配，使得双方的事权与财权得到统一。其次国家应该适当增加地方政府征收特种税的权限，让其可以根据自身实际状况扩大资金来源，同时地方政府也要加强对税收的改革，努力培养一批稳定的税收，从而增加自己的收入水平。最后国家需要完善转移支付制度，着重关注地区之间收入不平等现象，加强对转移支付制度建设，对不合理的制度规定进行改进，加大对一般性支付的资金投入，对转移性支付进行相应的立法，有效地对其行为进行约束。对于专项转移支付存在资金配套要求问题，政府需要根据提供者的资金实际状况对其进行合理征收，从而更好地发挥转移性支付的政策功能。

(二)加强地方债务管理

国家应该建立统一的政府债务管理体系，对于地方政府的每笔债务都要有相应的风险评估，进行举债时需要向上级汇报确认，在征求上级同意之后才能开展举债活动。对外公开地方政府的债务信息，让公众能够参与到政府债务监督中来，做到债务的公开透明，有效规范约束政府的举债行为。其次对于地方政府不同的债务来源，国家应该严格监管债务的稳定性，防止债务风险的扩大，同时增加地方政府偿还债务的途径，对于不同种类的政府债务制定出不同的偿还策略，高效地利用所借资金，定期对债务风险进行评估，发现不良债务并且及时解决不良影响，防止爆发较大的债务风险。最后地方政府应该提高债务资金的管理水平，在进行项目投资之前，要进行严格的可行性评估，在项目实施过程中，要加强对项目的监管，解决运营过程中所出现的问题，才能更好地利用所持有的资金。

(三)改革经济体制首先对于政府过多干扰企业的投资行为，国家应该进行有效的监督，降低地方政府给企业带来的不必要的干扰，减少政府的隐性债务风险，帮助企业更好地成长。其次深化国企改革，通过实行股份制改革、并购、破产等方式，降低国有企业的负债水平，提升企业的经营效益，同时完善企业制度建设，明确产权关系增强企业市场自主经营能力，通过建立风险管理机制，及时发现并解决风险，降低企业不良贷款率。最后改善政府和企业过于亲密的关系，对于国有企业的日常经营，政府不能过多的干预，同时政府也不能盲目的承担企业的债务，要视企业之前的经营状况、发展能力以及对经济的影响，综合权衡之后再对其进行适当的救助。

四、结语

本文主要通过揭示我国地方政府债务相关现状，发现主要存在相应的规模风险、结构风险、效率风险，分析风险产生的原因主要在于，政府财政体制不合理，地方债务管理不规范，经济体制不合理，最后提出应该进一步完善财政管理机制，加强地方债务管理，改革经济体制建议，旨在更好地防范与控制我国地方政府债务风险，帮助政府职能更好的发挥促进经济增长。

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2095-4654(2016)07-0065-03

2016-03-12

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