我国大学章程建设实施的意义存在的主要问题及改进对策研究

关雯文

(1.南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 210016；2.金陵科技学院 合作与发展规划处，江苏 南京 2111691)

我国大学章程建设实施的意义存在的主要问题及改进对策研究

关雯文1,2

(1.南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 210016；2.金陵科技学院 合作与发展规划处，江苏 南京 2111691)

大学章程是大学合法性的来源和依法办学的保障，是建立、完善现代大学制度的法律依据，是昭示大学理念和大学精神的主要载体，也是大学接受社会“开放式监督”的窗口。我国大学章程还存在大学理念彰显不够、章程灵魂缺失，过于关注形式规范而忽视了章程本身，缺乏对自身准确定位、特色不鲜明，内外部关系未能理顺、章程的法律地位尚不明晰等问题。建设实施大学章程，大学必须在深刻认识章程建设实施意义的前提下，全员参与、凝炼校本特色、理顺大学的内外部关系，同时，需要国家专门立法机构对大学章程进行核准。

大学章程；建设实施；意义；问题；对策

按照教育部要求，截至2015年底我国所有高校章程的核准工作已经完成。但是，在初步解决了大学内部有法可依的问题后，不代表这一论题失去了探讨的必要性，因为“建设”本身即是进行时态，在依法治国的视域中，在高等教育法制建设大框架下，章程还要在逐步与我国既定法律以及新修、新立法律法规的对接过程中实现自身的日臻完善。同时，在围绕以“章程”进行的大学内部治理改革过程中还要进行对“章程”这一本体的再挖掘。因此，有必要对本轮大学章程建设实施的意义、问题以及改进对策等进行反思。

一 我国大学章程建设实施的意义

当前我国大学章程的建设实施，既是国家统一意志的体现，亦是大学自身发展的内在需要，更是中国高等教育走向成熟的必然选择和重要标志。

1.大学章程是大学合法性的来源和依法办学的重要保障。

因为“组织的因素必然包含章程因素，靠共同控制来聚合资源必须以章程为基础，章程将单项资源的所有者结合起来，形成一个组织”。[1]247对于一个法人组织来说章程是必不可少的，作为社会团体法人的大学也不例外。大学章程是大学获得合法性地位的重要来源，也是大学设立、运行和发展的必要前提。

大学章程是学校依法办学的重要保障。从国家法律体系看，大学章程实际上是国家法律、法规的下位法，是国家法治精神、治理模式及法律法规向大学的进一步延伸和生动化、具象化。在依法治国背景下，大学章程更能凸显其“规约”意义：无论是对大学内部还是对政府、社会，章程都是大学办学行为的“边界”，它不是要束缚住大学创新发展的手脚，而是在尊重教育发展规律和大学自身学术逻辑的基础上，为其改革和创新保驾护航。

2.大学章程是建立、完善现代大学制度的法律遵循。

理想的大学是制度文明的产物。在高等教育结构战略调整的宏观背景下，大学制度的科学设计，已成为中国高等教育的一个新的生长点。从政府方面看，以大学章程为支点，建立现代大学制度，从而撬动整个中国高等教育改革，已成为教育主管部门从纷纭复杂的头绪中理出的改革新思路。[2]28-35

大学章程是建立、完善现代大学制度的法律依据，也是建立、完善现代大学制度的基础和重要保障，推动以大学章程为核心的现代大学制度体系建设将成为我国传统大学治理模式改革的重要突破点。大学章程的科学制定对学校加强内涵建设、提高治理水平具有引导、规范和保障作用，终将有利于释放大学的本质功能，激发大学的创新精神和无限创造潜力。

3.大学章程是昭示大学理念和大学精神的主要载体。

大学不只是客观物质存在，更是一种精神文化存在。大学理念、精神看似无形，但却是带有基础性和方向性的东西，是大学之间相互区别的重要标志，具有熏陶、导向和激励等功能。大学理念、大学精神的产生和传承过程，对建设底蕴深厚、特色鲜明的大学，具有不可估量的作用。

大学理念和大学精神是大学章程的灵魂，大学章程是大学理念和大学精神的主要载体，是承载大学精神、昭示大学理念的精神旗帜。凝聚了办学历史中积淀而成的、为大学学人所认同的理想、信念与价值观的大学章程不仅是规范大学具体活动的行为准则，更是约束全体学人的“内在律令”，它潜移默化地规约着师生的思想和行为，并转化为大学学人深层次的群体意识，最终在全体师生中形成强大的凝聚力。

4.大学章程是大学接受社会“开放式监督”的特殊窗口。

大学章程是学校的根本大法，是用于指导学校工作的政策性文本，也是学校的行为宣言，通过章程，学校全体师生、上级主管部门、全社会都可以清楚地了解一所大学的办学理念、办学宗旨、人才培养模式、体制机制、发展愿景等基本内容，并可以依此为据，对大学实际办学的功过是非加以评判，进行舆论监督。

大学章程也是学校精神内力的制度性彰显，它不但承载着学校的辉煌历史，而且构筑着学校的将来。通过章程，不仅能够塑造出极具个性魅力的大学形象，而且来自管理者的监督、来自社会的监督以及大学的自我监督交互形成合力，共同构筑的合作、参与、互动式的治理模式和开放式的监督模式，为大学获得一个更为广阔的自主办学空间提供了有力的保障。

二 我国大学章程存在的主要问题

我国大学章程的制定形式规范、内容要素完备、符合国家法律法规和《高等学校章程制定暂行办法》的原则要求。但章程建设工作不可能一步到位，审视大学章程，仍存在诸多问题，大学章程的建设依然任重道远。

1.大学理念彰显不够，章程灵魂缺失。

亚伯拉罕·弗莱克斯纳认为：“大学是由相同的理念或理想，而非行政力量，所形成的富有生命力的有机体。”[3]44理念是大学的灵魂，它决定了一所大学的思维方式和发展方向。章程作为大学理念的制度载体与表现形式，规约了大学最根本的特性，彰显了其未来的发展理想和追求，是大学精神祈望的全方位展示。大学章程是大学之所以成为大学的依据，刻绘了大学本然或应然的状态，具有超越性属性。

大学理念以润物细无声的方式贯穿于章程的始终。仅以诠释大学理念的办学宗旨为例，美国的密西根大学章程：“通过卓越的创造、传授、保护与应用知识、艺术与学术价值观念服务于密西根和全世界的人民，培养能够应对现在与未来挑战的领导人与公民。”密西根大学把“领导与公民”共同作为大学的培养目标，既阐明了大学的精英价值，也体现了大学“顶天立地”的人才观。而培养的人应当“应对现在与未来挑战”，则表达了大学深刻的社会责任感。从这一章程宗旨中，我们可以看到大学高定位下追求卓越的自信。解读我国大学章程，其中不乏令人印象深刻的理念彰显，但大部分学校的章程并没有明晰的理念表达，大学面目模糊，灵魂缺失。

2.过于关注形式的规范，忽视了“章程”本身。

大学章程虽无定法，但合理的框架设计是必然要求。我国大学章程是隶属于国家法律、法规的“下位法”，《高等教育法》第 28 条规定了章程法定绝对记载事项，包括：学校名称、 校址；办学宗旨；学科门类的设置；经费来源、财产和财务制度等等。这一法律文本规约了我国章程的大体框架。

从各校的大学章程看，其框架构成要件较为整全，然而推敲其内容，会发现一些学校在制定大学章程时，并没有吃透《高等教育法》对于章程建设精神的理解，章程的制定被认为是完成上级布置任务的应付工作，条款的雷同现象比比皆是。甚至有的章程为了逃避法律束缚，为“人治”留有更大的操作空间，只是在行政领导和学校部分管理人员手中“闭门造车”，有意玩堆积文字游戏，使其内容模糊空泛。总之，忽视“章程”本身的建设，使章程多沦为装点门面的“形象工程”，可操作性不强。

3.缺乏对自身的准确定位，章程特色不鲜明。

有学者认为：特色是高等教育组织的生命，离开了特色，高等教育组织将失去生存的理由。[4]189检视我国大学章程内容，如果剔除学校的发展历程、校名、校址以及校标、校徽等有关学校标识的表述，很难分辨该章程究竟属于哪一所大学，章程特色缺失的现象十分普遍。

大学面目模糊，计划体制是其源头,随着经济体制改革的推进，这种大一统的局面被打破。然而这一“权利”落实得还远不够。政府方面，大学的办学自主权仍十分有限，许多本应还给大学的权力仍停留在纸头上；高校方面，由于政府手握教育资源的分配权，学校不去用心思考如何凝炼自身特色，而是专注于如何在抢夺资源大战中争取有利地位。

大学追求价值的多元性，决定了大学章程的独特性。大学章程的制定过程是大学认识自己的过程，以历史、现实和自身为三维坐标，认清自己的比较优势，是大学章程制定的前提。

4.内外部关系尚待理顺，章程的法律地位不明晰。

虽然高等教育法规定了高校的法律地位，但从章程内容可见，高校的法律地位并未得到真正落实，其在管理上仍被视为国家行政权力链条末端上的一环。随着近年对“法治”精神的弘扬，“厉行法治”将成为国家理政的新常态，这也为大学章程的制定实施提供了环境保障。中国大学已经走出了“完全不享有自主办学权”的阶段而过渡到了“享有不完全自主办学权”的阶段。[5]152-160章程是大学的“母法”，上承大学外部的国家法律、法规，下启学校内部各种具体的规章制度。充分利用大学章程建设的契机，撬动大学内、外部治理结构改革，对高校提高内生发展质量、推进现代大学制度建立意义深远。

然而，从我国大学章程看，更多是出于求稳心理，不敢或不愿打破旧的体制、机构束缚，也不愿大胆尝试建立新的体制和机构，章程的内容只要向上满足《教育法》等法律要求，向下不与学校现存的规章制度出现过多的抵触，即完事大吉。另外，因国家并没有明确指出大学章程究竟在国家法律体系中处于何种地位，这也造成了大学章程本身的法律性质不明晰、法律效力尺度模糊的问题。

三 我国大学章程建设实施的对策建议

我国高校办学已全面进入“宪章时代”。但是，必须看到，大学章程虽然会在短时间内保持相对的稳定，期间会经历一个不断试错的过程，从长远看来，又必须是发展变化的，这也需要政府和社会对其持有一定程度的理解和包容。从目前看，我国大学章程的建设至少可以从以下方面加以改进：

1.深刻认识章程建设的意义，在追求卓越中凝铸灵魂。

大学需要制度性架构来安放灵魂，章程就是大学制度性架构的集中体现。我国大学章程的制定是在国家要求下展开的，具有外源性特征。建国以来，大学一直浸染着较为浓重的“官学”色彩。本应是独立社会组织的大学，其职能往往让位于压倒一切的政治职能。近年，在市场经济的冲击下，大学转而依附于经济，其趋利性行为更是饱受诟病。有学者认为：当今中国的大学不是没有规矩，而是缺少体现大学灵魂，表达人类教育理念，具有前瞻性的大规矩。大学章程的制定，对于破解中国教育发展的障碍，办成梦想中的世界一流大学，养成学术大师，有着非同寻常的意义。[6]5-8章程的制定实施是个双向互动的过程：一方面，章程的建设是国家在落实顶层设计的前提下，探索逐步把权利还给高校的有效方式；另一方面，章程建设过程是大学作为办学主体对自身的办学理念及价值理想进行内省和检视、在追求卓越中凝铸灵魂的过程。

2.全员参与章程建设，在凝聚共识的过程中彰显章程的严肃性和可操作性。

马克斯·韦伯认为形式合理性和实质合理性是评价社会规范合理与否的基本范畴。[7]127大学章程是形式合理性与实质合理性的有机统一。大学章程的制定实施过程是对《高等教育法》法理精神的诠释过程，也是一个在学校发展实践中凝聚全校师生共识的过程。

“人”是大学章程制定的出发点和落脚点，章程建设的实质就是要在制度设计上赋予师生未来更广阔的发展空间。师生的权益是章程制定必须观照的核心，章程的制定和实施过程实际上是高校的举办者和管理者以改革者的姿态引导下，打破既有条框束缚，鼓励教师和学生这两大主体深度参与学校管理的过程。在民主协商中达成共识，章程才能提高其可操作性，才能获得持久的生命力，师生在对章程产生认同感和敬畏感的同时，势必成为其最虔诚的守护者。

3.梳理、检视学校历史，在发现并确立比较优势的过程中凝炼校本特色。

一所特色鲜明的大学，必定是善于自我守望的大学。这不仅意味着大学应该以最大的诚意坚守学校的历史文化，更意味着当大学穿越时空来到新的环境时，以其自身发展的内在逻辑积极调整以应对新环境提出的挑战，并使其坚守的历史文化得以延续和彰显。

章程的建构应把学校的历史传统点亮光大为校本特色，并对其进行制度性梳理、传承和发扬。这不仅要求对学校过去的发展轨迹认真检视，还需要对当前的发展模式进行理性拷问，对学校未来的发展愿景进行制度引领。只有以更积极主动的姿态进行章程建设，找准自身在高等教育结构调整中的定位以及在同类学校比较优势的发展目标定位，凝炼校本特色于章程，大学才能够扩大、延伸制度空间的内涵。

4.完善大学协同治理机制，以专门立法核准大学章程。

依章而治是大学摆脱传统行政管理方式效率低下的必由之路。完善大学协同治理机制，就是要对各方主体的权力和义务进行明晰界定，在协同治理过程中达到各方权力的动态制衡。就大学的外部关系而言，主要是大学如何处理与政府的关系，政府要尽快完成从“管理”走向“治理”的理念转换；从大学的内部关系看，调整大学内部学术权力和行政权力的关系，是未来大学章程建设最有可为的空间。在坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”这一具有中国特色的治理模式基础上，以制度规约为保障，改变行政过度参与学术的模式，使行政、学术逐渐分离，营造在行政权力监管下学术权力“欣欣向荣”的民主氛围。

大学章程本身的法律地位仍有待认可，因为我国的立法机构是各级人民代表大会，教育行政主管部门不是立法机构，由教育行政主管部门核准的大学章程权威性令人质疑，其结果是高校的办学自主权很难跳出国家行政主导的窠臼。由权威的立法机构专门立法来保障我国大学章程的法律效力，大学章程才能避免沦为“一纸空文”的命运。

总之，虽然制定工作已经告一段落，但大学章程的建设依然任重而道远，“大学章程建设”作为一个开放式的、指向未来的议题，必将会引起更多的关注和探讨。

[1]梁慧星.民商法论丛(第6卷)[M].北京:法律出版社，1997.

[2]柳园.大学章程——权力的边界[J].教育与职业，2011(10).

[3]刘宝存大学理念的传统与变革[M]．北京：教育科学出版社，2004．

[4]潘艺林.大学的精神状况[M].北京: 中央编译出版社, 2004.

[5]刘莘.制定大学章程，改革高校治理——一个政治哲学的视野[J].四川大学学报(哲学社会科学版)，2014(3).

[6]周鲁卫.浅议大学章程中的内部治理结构[J].复旦教育论坛，2013(2).

[7]马克斯·韦伯．经济与社会(上卷)[M]．林荣远，译．北京：商务印书馆，1997．

Class No.:G647 Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

Significance, Problems in Construction and Implementation of University Regulations in China

Guan Wenwen1，2

(1.School of Humanities and Social Sciences, Nanjing University of Aeronautics and Astronautics, Nanjing, Jiangsu 210016, China; 2.Cooperation and Development Planning Office, Jinling Institute of Technology, Nanjing, Jiangsu 211169, China)

University Regulation is the source of the university's legitimacy and the guarantee of running a school better and a legal basis to establish and improve modern university system . It is also a window to accept the "open supervision" of the society. There are still a lot of problems in the establishment of university regulations, such as lack of university ideas and soul , too much attention has paid to the norms and ignored the content itself, etc. Universities have to understand nature of the university regulation, the school's own characteristics, to straighten out the internal and external relations. The university regulation should be approved by some authorities of the government.

university regulations; construction and implementation; significance; problem; countermeasure

关雯文，在读博士，南京航空航天大学人文与社会科学学院；讲师，金陵科技学院合作与发展规划处。研究方向：高等教育管理。

江苏省普通高校研究生科研创新计划项目(CXLX12_0131)；江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目(2016SJD880025)；金陵科技学院大学文化建设专项重点课题(JIT-DXWH-201506)。

1672-6758(2016)12-0022-4

G647

A