论污染环境违法行为行政处罚与刑事处罚的衔接——以污染空气违法行为为切入点

尚应林

(中国人民公安大学 ，北京 100038)

论污染环境违法行为行政处罚与刑事处罚的衔接
——以污染空气违法行为为切入点

尚应林

(中国人民公安大学 ，北京 100038)

自2011年《刑法修正案八》将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪之后，2013年最高人民法院和最高人民检察院又出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，使得污染环境罪的罪状得到一定程度上的细化，使轻重程度不同的污染环境的犯罪行为都能得到与其罪责相适应的刑罚，但对于尚未构成犯罪的污染空气违法行为的行政处罚情节却并不明确，为保证“两法衔接”的顺畅，需要对污染空气违法行为的行政处罚情节进一步明晰，建立以“处罚情节衔接”为中心的“两法衔接”机制。

空气污染；刑事处罚；行政处罚；两法衔接

一、 污染空气违法行为的行政处罚情节不够明确

1997年修订的中华人民共和国《刑法》将破坏环境资源保护罪列为单节，2011年《刑法修正案八》将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，最高人民法院和最高人民检察院随后在2013年出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“两高司法解释”)，对污染环境罪的构成标准和量刑情节进行了进一步细化和规范。这一切显示出我国对环境问题的日益重视和从法律层面解决环境污染问题的决心。为了改善大气质量，对污染空气的违法行为进一步规制，我国于2015年出台了《大气污染防治法》，对污染空气构成违法行为的标准进行了设定和细化，并规定了相关违法行为应承担的法律责任。在我国各大城市空气质量不断下滑甚至不断出现大规模的污染天气的背景之下，此法的出台无疑具有重要意义。

“两高司法解释”已经对污染环境罪的客观方面及量刑情节进行了较为详细的规定，如对因污染基本农田或破坏林木构成污染环境罪的行为，依据破坏农田的亩数是否达到5亩以上或者致使林木死亡是否达到50立方米以上来认定是否属于严重污染环境的行为，进而判定是否构成污染环境罪。针对某一种行为是否构成污染环境罪，“两高司法解释”给出量化标准，解决法官在此罪的判定上自由裁量权过大的问题，以免造成同一情节不同刑罚的问题。

但在分析《大气污染防治法》和“两高司法解释”之后却发现，不同程度的污染空气违法行为应处以何种程度的行政处罚，并没有给出确切的标准，如《大气污染防治法》第112条规定的伪造机动车排放检测结果或者出具虚假排放检测报告，情节严重的，应取消相关部门的检测资质，但怎样才能构成情节严重却没有具体的标准。又如第122条规定对造成普通大气污染事故的行为和造成重大或者特大大气污染事故的行为，按照不同的罚款标准进行处罚，但如何区分普通大气污染事故和重大或者特大大气污染事故却没有说明，这难免会给司法实践上带来困惑，甚至导致类似的法律条文无法得到适用。

二、 污染空气违法行为行政处罚情节的细化标准

根据“两高司法解释”，污染空气构成污染环境罪的情节可进行定量分析，如可以根据破坏林地的立方数和污染农田的亩数来判断是否构成“情节严重”或者“情节特别严重”。但在污染空气行为构成违法但尚不及犯罪时，却没有具体的标准来判断违法情节的轻重，这容易造成司法实践中行政处罚标准的混乱。据此，本文认为应当对《大气污染防治法》中的不同情节进一步细化，以更好地适应司法实践的需要。根据“两高司法解释”，因污染空气构成污染环境罪的行为主要有三种：一是排放含有有毒有害物质的空气超出国家污染物排放标准3倍以上的，二是因污染环境受过两次行政处罚再犯的，三是因排放污染物造成较大财产损失或人身伤害的。对应受行政处罚污染空气违法行为的相关情节的分析，本文主要从以上三个层面进行。

(一)排放含有有毒有害物质的空气超出国家标准在3倍以下的定量分析

首例因涉嫌污染空气而被判处污染环境罪的案件是2015年的河北邢台建滔焦化有限公司的污染环境案。河北建滔焦化有限公司因用蒸焦的废水直接用于熄焦致使大量含有有毒物质的废气进入大气，废气中有毒物质含量超出国家标准137倍，烟尘超标率达71.7%*建滔化工污染频发河北分厂被罚没245万，http://news.xinhuanet.com/energy/2014-06/02/c_126568503.htm。。根据“两高司法解释”，非法排放有机污染物超出国家污染物排放标准3倍以上的，应认定为“严重污染环境”，构成污染环境罪。因此，河北建滔焦化有限公司构成污染环境罪殊无问题。但倘若其排放的废气超出国家污染物排放标准但尚没有超出3倍的范围时，如何理解《大气污染防治法》才能对其做出合理的处罚呢？

以《大气污染防治法》第99条为例，超出大气污染物排放标准排放大气污染物在普通情节下，责令改正或者限制生产、停产整治并处以罚款，情节严重的，应责令停业、关闭。“两高司法解释”明确规定排放污染物超出国家标准3倍以上的，属于污染环境情节严重的情形，构成污染环境罪，因此，此处应指的是超出国家污染物排放标准3倍以下的情形。对3倍以下的情形应按照普通违法情节与严重违法情节进一步细分，如对排放污染物超出国家标准2倍以下的按照普通违法情节进行处罚，而对2倍以上3倍以下的视为严重情节，处以责令停业、关闭的处罚。需要注意的是，第123条对第99条的普通违法情节做了进一步细化，超标排放大气污染物被责令改正后，拒不改正的，可按日对其进行连续罚款。但倘若企业违法成本远远小于其收益时，不能无限制地对其进行连续罚款。罚款的功能在于警告与预防，为使其充分发挥作用，应建立与严重情节的衔接机制，如可规定：连续罚款超过30日的，可按照情节严重对其处罚。如此才能保证轻重程度不同的超标排放大气污染物的行为，都能够按照统一的标准合理地进行处罚。

(二)受过两次行政处罚之后又实施污染空气行为的定性分析

依据“两高司法解释”，因实施污染空气行为两次受过行政处罚的，再违法实施污染空气行为的，属于污染环境情节严重的情形，应构成污染环境罪。此处产生两个问题：一是受过的行政处罚中是否应包括行政处罚的所有类别；二是受到两次行政处罚的行为或者受到两次行政处罚与再违法实施的污染空气的行为，所针对的是否可以是同一个污染行为。

中国的行政处罚种类，是“6+1”式的，即包括警告、罚款、没收、责令停产停业、吊扣证照、行政拘留以及其他行政处罚，行政法学界对其他行政处罚尚有争议。但“两高司法解释”中的行政处罚种类至少应该包括以上6种行政处罚中的任何一种，而且只有种类的限制，没有轻重的限制，比如，某企业因排放废气超标即使只受到几百元的罚款处罚，也应当算作一次。

为保证行政处罚的功能得到及时有效的发挥，针对同一个污染行为的行政处罚应当叠加计算。例如，超标排放大气污染物受到责令整改和罚款的处罚之后，拒不整改，再次受到罚款处罚，应当算作两次行政处罚，再次受到罚款处罚之后仍然继续违法排放大气污染物，则应构成污染环境罪。倘若持续性地排放超标大气污染物受到的所有处罚，只算作一次处罚的话，在彻底被关停之前无疑为非法经营者提供了保护伞，致使很多应当受到刑罚处罚的行为只能被处以行政处罚，不利于环境法益的保护。

因此，在计算行政处罚的次数时，应当是不分行政处罚的轻重和类别，不分每一次行政处罚针对的是不是同一个污染行为，只要行政处罚完整地做出，就应当算作一次。

(三)排放大气污染物造成较大财产损失或人身伤害的定量分析

根据“两高司法解释”，排放大气污染物造成公私财产损失在30万元以上，或者转移疏散群众5000人以上、30人以上中毒、3人以上轻伤或轻度残疾或者器官组织损伤致使一般功能性障碍、1人以上重伤或者中度残疾或者器官组织损伤致使一般功能性障碍的，属于“严重污染环境”，应当构成污染环境罪。那么，排放大气污染物造成财产损失或人身伤害在上述标准以下的情形，则应根据财产价值或人身伤害的数量和轻重程度，确定具体的行政处罚标准。

以《大气污染防治法》第112条为例，对于伪造机动车或非道路移动机械排放检验结果或者出具虚假排放检验报告的行为，情节严重的，取消相关部门的检验资格。此处同样没有提及何种行为才可以构成所谓的严重情节。笔者认为，可以根据对相关案例的研究确定出具虚假报告的具体份数或者违法所得的数额，根据份数和数额来判定是否构成情节严重的情形。

同样，第122条将大气污染事故划分为“普通”与“重大或者特大”两个级别，并分别规定了轻重不同的行政处罚，这两个级别的区分应根据事故所造成的财产损失大小*污染环境行为所造成的财产损失，包括污染环境行为直接造成财产损毁、减少的实际价值，以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用。见《最高人民法院、最高人民检察院〈关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释〉》第9条。及人身伤害的数量和后果来判断，应比照污染环境罪的客观方面要件，在构成犯罪的标准以下进一步细化行政处罚的不同情节。例如，可规定污染大气造成他人或国家财产损失在20万元以下时，按照“普通”级别进行处罚，在20万元到30万元之间的，按照“重大或者特大”级别进行处罚；造成20人以下中毒的，按照“普通”级别进行处罚，20人到30人中毒的，则按照“重大或者特大”级别进行处罚。

三、 以“处罚情节衔接”为中心的两法衔接问题解决路径

受行政处罚与刑罚处理的分别是轻重程度不同的违法行为，其区分界限往往仅在于程度的差异，在一定程度上存在交叉、牵连甚至转化，一旦二者牵连不清，就会导致应当受到刑事处罚的行为仅仅以行政处罚了事或者应当只受行政处罚的行为却受到刑事处罚。处罚的功能首先在于警示和预防，其次才是惩罚，对违法行为处以过轻或者过重的处罚，都将使法律所发挥的效能大打折扣，这就需要扫清行政处罚过渡到刑事处罚的障碍，建立二者之间顺畅的衔接机制。

而无论刑事处罚还是行政处罚，所依据的都是违法行为在事实上所对应的具体情节。在法律适用上，法律解释所能解决的问题便在于处罚情节的衔接。如超标排放大气污染物，造成公私财产损失在30万元以上的，构成污染环境罪，处3年以下有期徒刑，并处或者单处罚金；造成公私财产损失在100万元以上的，处7年以上有期徒刑，并处罚金；造成公私财产损失在30万元以下20万元以上的，应认定为《大气污染防治法》中的“情节严重”，责令关闭、停业；造成公私财产损失在20万元以下的，认定为《大气污染防治法》中的普通违法情节，责令整治或限期改正。这样，污染空气的违法行为无论造成何种后果，都可以按照其违法情节的轻重，处以轻重程度不同的行政处罚或刑事处罚。

以“处罚情节衔接”为中心，既有利于扫除“两法衔接”障碍，使两种处罚能够以“情节”为纽带顺畅衔接，又有助于降低行政执法人员的执法难度，使其能明确地按照法律规定对相关违法行为进行处罚，这对于我国各地行政执法人员素质参差不齐的现状来说，尤为重要，还可以简化案件移送程序，有助于提高将涉嫌构成犯罪的案件移送司法机关的积极性。尤其在办理环境污染违法案件中，将严格依照环境监测技术所得出的客观数据，保证执法标准的统一性。

[1]胡建淼.“其他行政处罚”若干问题研究[J]. 法学研究,2005(1).

[2]李本森. 法律中的二八定理——基于被告人认罪案件审理的定量分析[J]. 中国社会科学,2013(3).

[3]吴振宇. 行政处罚与刑罚交错适用之困境与出路——从“永帮公司诉枣庄国税局税务行政处罚案”展开[J]. 当代法学,2013(5).

[4]周林彬. 中国法律经济学研究中的定量分析问题[J]. 制度经济学研究,2006(4).

[5]董邦俊. 论我国环境行政执法与刑事司法之衔接[J]. 中国地质大学学报：社会科学版,2013(6).

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[责任编辑 刘馨元]

Theory of Environmental Pollution by Illegal Administrative Punishment and Criminal Punishment——As the Breakthrough Point to Pollute the Air Offenses

SHANG Ying-lin

(People’s Pubic Security Uiversity of China,Beijing 100038,China)

Since 2012, the criminal law amendment eight amend the significant environmental pollution accident crime to pollution to the environment,The Supreme People’s court and the Supreme People’s procuratorate issued the “interpretation of several issues concerning the application of law in criminal cases of environmental pollution” in 2013. The environmental pollution crime indictment has carried on the elaboration.In the environmental pollution crime criminal penalties under the premise of relatively clear,2015 introduction of the “air pollution prevention and control law” in which the administrative punishment of the illegal acts of air pollution is not clear.To ensure the smooth of the two laws,need to pollute the air illegal administrative punishment plot of further clarity,to establish the “punishment convergence” as the center of the two laws convergence mechanism.

air pollution；criminal punishment；administrative punishment；the reduced cohesion

2016-07-16

尚应林，中国人民公安大学刑法学硕士研究生，研究方向：刑法学。

D922.683

A

2095-0292(2016)05-0052-03