生态文明建设视阈下辽宁省海洋生态损害补偿研究

安 然

(大连海洋大学 外国语学院，辽宁 大连 116023)



生态文明建设视阈下辽宁省海洋生态损害补偿研究

安 然

(大连海洋大学 外国语学院，辽宁 大连 116023)

生态文明建设受到高度重视，辽宁省应加强海洋资源科学开发和海洋生态环境保护。随着经济的发展，各类海洋产业的发展都直接或间接地影响或损害了海洋生态系统的服务功能，造成了海洋生态的损害。因此，辽宁省制定了海洋生态补偿政策和措施，推动海域生态环境进一步改善。然而，海洋生态损害补偿的过程中，也存在着一些问题。针对这些问题，提出了辽宁省海洋生态损害补偿的对策建议，以利于保护海洋经济健康可持续发展。

生态文明；海洋生态损害补偿；现状与问题；对策建议

党中央、国务院历来对生态文明建设都十分重视，在党的十八大上将生态文明建设置于了非常关键的位置，并纳入到国家发展战略中。在十八届三中全会上重点提出了生态文明制度的构建，在十八届四中全会上又再次提出生态文明需要构建与之相匹配的法律制度。辽宁省海洋生态价值巨大。辽宁海域分属渤、黄二海。2015年，辽宁省海洋经济持续稳步增长，海洋生产总值预计实现4370亿元，同比增长3.6%。全省渔业经济总产值实现1366亿元。然而，从海洋生态系统服务功能的角度来看，各类海洋产业的发展都直接或间接地影响或损害了海洋生态系统的服务功能：滨海占地导致滨海湿地萎缩，生物多样性减少，渔业资源衰减，溢油和排污导致海洋生态调节功能下降，大规模海岸带资源的开发、陆源污染和过度的海水养殖行为导致环境容量功能逐渐丧失和自然景观受损严重等。

海洋生态环境是一个比较复杂的系统，与其他生态系统相比，其存在着比较突出的特征，包括整体性、流动性和连通性等。根据市场失灵相关理论所述，由于市场的不完全、公共物品的特征以及产权问题都将会产生市场失灵的问题。所以，必须借助于政府的调控，对利益相关者进行管理，来推动海洋生态损坏补偿策略的实施。

一 辽宁省海洋生态损害补偿的内涵

2014年10月国家海洋局印发了《海洋生态损害国家损失索赔办法》。结合该文件，在明确了辽宁海洋资源开发利用过程中海洋生态损失现状的基础上，分析了辽宁省海洋生态损害补偿的表现形式，具体包括：新建、改建、扩建海洋、海岸工程建设项目；围填海活动及其他用海活动；海岛开发利用活动；破坏滨海湿地等重要海洋生态系统；捕杀珍稀濒危海洋生物或者破坏其栖息地；海洋石油勘探开发活动；海洋倾废活动；向海域排放污染物或者放射性、有毒有害物质；在水上和港区从事拆船、改装、打捞和其他水上，水下施工作业活动；突发性环境事故及其他损害海洋生态应当索赔的活动等。

海洋生态损害最终会使海洋生态系统逐渐失去相应的服务功能。由于海洋环境的平衡被打破，从而对整个海洋生物甚至对人类将产生严重的影响。海洋生态损害不仅仅关系到经济利益，从长远的发展角度来讲，其损害的是人类未来的利益和发展。

二 辽宁省海洋生态损害补偿存在的问题

1.法律制度有待完善。

目前，我国仍未构建相关海洋生态补偿的法律体系。尽管，我国出台了部分法律条款，但是这些文件比较分散，并没有形成一个整体，包含在多部法律中，在操作性和系统性等方面比较欠缺，在出现具体的问题时，并不能很好地提供参考标准和依据。我国相关环境保护的法律主要有《环境保护法》，但其中并没有针对生态补偿进行详细地阐述。另外，在我国《海洋环境保护法》等法律中，仅仅是提出了相关部门，或者海洋环境监督部门，可以对给海洋环境造成损害的责任者提出赔偿的要求。这些部门主要涉及到环境保护、海洋、海事、渔业和军队环境保护等部门，但赔偿实施主体比较模糊。并且，“责任者应当排除危害，赔偿损失”及“可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失”等，这些条款不是非常明确。同时，在立法中没有针对哪些具体的损失进行概括。同时，海洋生态损害赔偿规定只是原则性的,在细节上和实践中仍存在诸多难以解决的问题,这些问题的存在，导致海洋生态损害事故无法实现完全赔偿，损害行为与赔偿责任不对等的局面。

2.缺少适用的海洋生态损害补偿标准。

对于实施海洋生态损害补偿来讲，其关键在于标准的合理性、可行性和科学性等，是研讨的核心关键问题，与其关系密切的是补偿效果和补偿者的承受力。生态补偿在早期仅体现为对生态环境破坏者的惩罚性措施，随着生态补偿理论的发展逐步提出了使用者或受益者付费的方式。目前，在海洋生态补偿标准的制定上，我国仍持有不同观点。其标准确定的方法分为市场理论法、半市场理论法和海洋生态系统服务功能价值法。各种方法各有偏颇，皆不适用于海域生态补偿标准的制定。目前，辽宁对溢油事故等专项海洋生态损害的补偿过程中，补偿资金并不能完全弥补为建设和保护生态环境及自然资源所投入的人力、物力、基础设施及因此导致的机会成本的丧失。

3.补偿资金来源比较单一。

海洋生态环保资金的来源分别是国家财政、企业投资和社会救助,其中国家财政占据非常重要的地位。在辽宁海域，由于环境破坏日益严重，以及海洋生态补偿的实施，使得相关海洋生态环境保护的资金不断增加，其结果是资金缺口进一步扩大。但事实上，国家财政主要负责海洋环境保护的资金需求，但由于收支不平衡等情况，不能有效地保障资金供应，缺乏稳定性，海洋生态保护的资金渠道比较单一。

另外，海洋生态补偿资金在征收方面也困难重重并且管理不善。海洋生态补偿资金的管理历来由财政部负责，但在实施过程中并没有相关配套细则，造成了海洋生态补偿资金的征收和管理阻力较大。再者，省内部分企业，对于海洋生态补偿方面意识匿乏，甚至为逃避资金征缴不惜采取各种措施。

4.监督管理效率有待提高。

目前，虽然国家和地方政府采取了一系列应对海洋生态损害及紧急事故的补偿措施。但是从海洋生态补偿的效果可明显看出，在监督管理方面仍有很多不足。2010年大连港溢油事故的应急处置反映了辽宁海域生态补偿体系监管体制缺乏。事故发生一周后油污仍不断扩散,清污没有明确的时间表。并且，不同层面和部门应急预案预警等级不一致(船只溢油和石油平台溢油预警等级不一致)，后续的赔偿问题没有统一标准。由此看出，辽宁海域在实施生态补偿时，缺乏有效的监督管理，补偿中的所有细节，包括资金使用和流向，以及补偿的程度均需要科学的评估标准，也需要相应的监督与管理制度。同时，生态补偿政策也需要可操作性、统一性和完整性。

5.海洋生态保护意识淡薄。

辽宁的大部分群众比较关心海洋的经济建设，而对相关生态保护和补偿等方面缺乏了解。对海洋这种公共产品性质明显的资源，并没有表现出足够的生态保护意识,缺乏对长期的、广泛的海洋生态问题的了解和关注。如在2011年，渤海海域发生了康菲漏油事件，新浪网针对此事件进行了相关调查，通过网络投票的方式，发现会担心海洋环境污染问题的人仅仅占据9%。广大群众缺乏对海洋生态环境保护的意识，缺乏对生态补偿的了解，以及缺乏相关宣传，才最终导致广大群众对海洋环境的关注度低、参与度差的情况，并不能在海洋生态补偿机制的实施中成为有效的监督者。

三 辽宁省海洋生态损害补偿的对策建议

1.建立健全法制。

环境侵害有着持续性与复杂性等特点，如此也就不可孤立地看待环境侵权救济。需要为之构建一个多样而又全面的问责机制。对此有很多国家已然制定了相应的环境损害赔偿法。由于相对于环境的违法行为同时涉及到了公众与私人利益，故而仅靠某一个部门是很难完成救济工作的。为了使之更具有操作性，在此不妨学习日本的混合立法模式。即可基于我国当前的《海洋环境保护法》，编制《海洋生态损害赔偿法》。进而以对赔偿的具体范围、前提以及形式与程序等做出明确规定。

为了有效地整治海洋生态环境，切实实现持续发展，基于《中华人民共和国民法通则》等法律法规，结合辽宁省实际，制定本省的海洋生态损害补偿办法。规定在辖区海域内，若是出现污染事故、违法行为造成海洋生态破坏的以及开展相关工程建设时倾倒废料影响到海洋生态的，均应缴纳相应的损害赔偿与损失补偿费。并在“赔偿费和补偿费的征收与使用管理”等方面做出详细规定。

2.建立海洋生态损害补偿标准。

在确立补偿标准时，主要依据受损海洋实施就地恢复或是替代性修复及区域性保护所需的成本与相关资源的投入。

(1)渔业资源损失的补偿量。一般来说，海洋工程建设造成的海域渔业资源损失主要体现在规模养殖的损失和渔业捕捞的损失上。对于养殖户的损失,通过市场价值法来判断在海洋工程项目建设当中，规模养殖户的损失。

(2)生物多样性损失的补偿量。

海洋生物多样性有广义和狭义的解释，广义的多样性是指海洋生态系统当中各类要素的多样性，反之则指物种的多样性。就其作用而言，其相对于海洋生态系统的稳定性起到了非常重要的作用。如果辽宁海域生物物种减少，那么其价值量的损失就直接影响海域生态系统服务功能的评估。由于利益关系的不同，人们对生物多样性损失后的状态也表现不一。因此，计算海洋生物多样性的损失价值，首先要确定生物物种减少的海域面积，其次再根据辽宁海域生物物种数量及其单位面积物种带来的功能性价值。

(3)生态环境逐步丧失的补偿量。

各种底栖动植物所形成的海藻森林和珊瑚礁是海洋生物主要的生存环境。辽宁海域生物生境面积的大小和质量的优劣直接影响到海域生物的存活和繁衍。针对辽宁海域这一突出的生态损害问题，目前己采取投放人工鱼礁、人工种植海藻等方法试图恢复部分被破坏和丧失的生态环境及其服务功能，但是补偿效果并不显著，仍存在生态环境逐步丧失的现象。

(4)溢油排污类损失的补偿量。

近年来溢油事故频发，致使当地水质与环境容量均受到了较大的影响，故而在制定生态补偿标准的过程中，一定要考虑溢油污染导致的价值损失。探讨海洋生态补偿标准主要从支付补偿金出发，核算生态的补偿量，所得结构是构建相关标准的重要依据。在确定补偿标准时，由于核算出的补偿量是总量结果，所以考虑支付补偿金主体的承受能力及支付期限。

3.改革海洋生态损害补偿财政政策。

相对于整个生态税收体系，税收政策毫无疑问地成为了辽宁政府调控海洋生态保护最有力的政策手段。但我国目前在生态税收体系建设方面还是空白，还未开征生态税。对此，建议致力于损害补偿金渠道的丰富，扩充资金来源。一是针对辽宁海域进行开发利用活动的补偿主体开征补偿费。具体范围应包含养殖业、海洋工程项目等。具体的核算标准应严格按照上述模型进行构建。征收这一补偿费不但可以增加保护和建设辽宁海域生态系统的财政收入,而且可将开发利用活动的外部成本内部化，从而间接体现海域生态资源的价值。二是加大地方财政支持力度，设立辽宁海域生态补偿专项基金，对辽宁海洋生态损害补偿资金设立专项账户，做到专款专用。作为地方政府还要在每年拨付专项资金，专用于海洋生态的整治与恢复工作。三是构建起蓝色金融聚集带。对于那些对于环境有益的项目以及对于生态恢复做出一定贡献的单位或个人应给予相应的优厚政策。

其次，政府应该积极建立财政转移支付制度，增强辽宁政府财力，减少海洋经济发展与生态保护之间的冲突。因此，建议辽宁政府在向财政转移支付的项目中增加生态补偿项目，在加强海域生态补偿补贴力度的同时制定分类指导政策。在资金使用方面，应最大限度地丰富补偿的形式。具体而言可采用诸如技术、实物以及资金等方式。

4.强化海洋生态补偿监管机制。

为了确保相关资金能够足额且高效地用于生态环境整治，有关部分应充分考虑因开展生态保护而造成的财政减收。并构建起专项资金，以确保能够专款专用。由于海洋生态的建设工作同时涉及到了水利、环保等多个部门，需要协调陆海间以及不同行政区域间的利益，因此，应构建起全面的横向补偿机制。协调好不同区域及陆海间的关系，统筹好各单位与行政区的建设措施与补偿机制。鉴于我国当前的行政区划分形式与管理体制，并不利于横向转移支付的实施，因此应当综合考虑各方情况，分步予以推进。

在具体管理过程中，应该重点抓住3个节点的定期检查，即初期检查，看项目现状和本底，防止以旧充新；中期检查，查实施内容与实施方案批复和初设批复是否相符，防止乱建乱占；竣工前检查，看项目档案、执行情况和验收准备情况，防止虎头蛇尾。以期海洋环境质量得到改善，生态环境功能得到提升，产生了良好的生态效益、社会效益和经济效益。

5.提高海洋生态保护意识。

增强群众的海洋生态补偿意识，即，要争取获得全社会的支持，应令公众意识到保护海洋生态的重要性，切实提高生态补偿工作的效率与效果。只有在海洋生态补偿管理当中,不断提高公众的生态道德意识和参与意识，普及相关知识并使其配合政府工作，主动参与到生态保护的活动中，才能更好地从本质上解决生态保护问题，为辽宁海域生态补偿机制的顺利实施创造良好的环境。

在学校基础教育方面,应当培养学生形成正确的生态价值观，增强学生的海洋生态补偿意识和自我的道德约束，将生态教育作为全面性教育积极开展。同时，政府还可以通过更多的渠道来丰富对于公众的生态教育工作，由基层着手提高公众的补偿意识。此外，生态补偿工作的开展离不开社会各阶层的积极参与。建议政府通过引入公众监督来提高企业等的生态保护责任感，即逐步推动涉海企业环境信息公开制度化。

合理地利用海洋资源，是实现持续发展的关键与必然要求。海洋生态损害补偿能够统筹协调各方的利益关系，整合各界力量共同致力于海洋生态的整治与恢复。辽宁省急需在此方面开展理论与实践研究，以期提高当地对于海洋资源开发的合理性，确保辖区海域的生态环境，建设辽宁海洋强省。

[1]辽宁：努力推动形成海洋经济发展新格局[N].中国海洋报，2016-02-22.

[2]宫小伟.海洋生态补偿理论与管理政策研究[D].中国海洋大学，2013.

[3]冯红胜.海洋生态损害赔偿责任存在的问题及完善[J].今日湖北，2013(7)：112-116.

[4]俞虹旭.海洋生态补偿研究进展与实践[J].环境科学与技术，2013(5)：100-103.

[5]王金坑.构建海洋生态补偿机制的关键问题探讨[J].海洋开发与管理，2011(11)：55-58.

[6]阮成宗.浙江省海洋生态补偿机制实践中的问题与对策建议[J].海洋开发与管理，2013(3)：89-91.

Class No.:X321：F287 Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)

Marine Ecological Damage Compensation in Liaoning Province From the Perspective of Construction of Ecological Civilization

An Ran

(School of Foreign Language , Dalian Ocean university, Dalian, Liaoning 116023，China)

Great importance has been attached to the construction of ecological civilization. Liaoning should strengthen the scientific development of marine resources and marine ecological environment protection. All kinds of marine industries has directly or indirectly affected or damaged the marine ecosystem service functions and the marine ecology. So, the marine ecological compensation policies and measures have to be made to improve the marine ecological environment. We proposed some suggestions solve the marine ecological damage compensation in Liaoning in order to make the marine economy healthy and sustainable.

ecological civilization; marine ecological damage compensation; current situation countermeasures

安然，博士，副教授，大连海洋大学外国语学院。

辽宁省社科规划基金项目“构建辽宁海洋生态补偿财政实现机制研究”(编号：L14BJY016)，辽宁经济社会发展项目重点课题“生态文明建设视阈下辽宁省海洋生态损害补偿体系研究”(编号:Lslktzdian-15)的阶段研究成果。

X321：F287

A

1672-6758(2016)11-0153-4