论工伤保险基金先行支付制度

王 璇

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)



论工伤保险基金先行支付制度

王 璇

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

工伤保险基金先行制度的实施，使受工伤劳动者可以得到便捷充分的救济，具有开创意义。但由于先行支付制度本身存在缺陷，包括违背专款专用原则、可能威胁基金安全、追偿环节薄弱等问题，加之“不支付”和“无法确定”缺乏认定标准、社保机构积极性缺失等现实问题，导致先行支付制度并没有实质性展开。建议出台实施细则，为先行支付提供操作指南，严惩不参保单位，提高参保率，完善追偿机制，并设立先行支付专项基金，以保障先行支付制度的落实。

工伤保险；先行支付；基金安全；追偿权

一 先行支付制度内涵

1.先行支付制度及其意义。

(1)先行支付制度。

先行支付制度是指劳动者在遭受工伤后，由于用人单位没有为劳动者缴纳社保且拒不给付工伤待遇，以及劳动者遭受第三人侵权造成的工伤事故，第三人拒不支付医疗费用或者第三人无法确定的，受工伤劳动者及其近亲属可以向工伤保险基金申请先行支付，由保险机构向第三人追偿的制度。

(2)先行支付制度意义。

先行支付制度使得遭受工伤的劳动者可以得到更加便捷、充足的救济，为劳动者在遭受工伤时提供一个更为及时有力的救助，充分体现了劳动法律以人为本的法律情怀。在我国目前的司法实践中，由于第三人侵权造成的工伤事故的纠纷解决方式，一般采取“先侵权后工伤”模式，而民事程序耗时费力，对普通劳动者而言显然诉累较大，与此相比，先行支付制度的优越性是显而易见的。先行支付制度对单位未为其缴纳社保的劳动者实行同等保护，也是社会保险制度的自身完善和飞越。

2.先行支付的适用条件。

(1)用人单位有因型。

即发生工伤事故，因用人单位未缴纳且拒不向劳动者支付工伤待遇而发生的先行支付。根据《中华人民共和国社会保险法》(以下称《社会保险法》)第41条第一款规定，因用人单位原因未缴纳社保费用的先行支付适用条件有：第一，用人单位没有为劳动者缴纳社会保险；第二，劳动者在遭受工伤并经工伤认定部门认定；第三，用人单位拒不为劳动者支付工伤待遇。以及《社会保险基金先行支付暂行办法》(以下称《暂行办法》)中第六条规定的用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案等四种情形下，受工伤的劳动者及其近亲属可以向工伤保险基金申请先行支付。在这种情况下，先行支付的范围应该为应由单位承担的，若缴纳社保费用即由工伤保险基金支付的部分，包括一次性伤残补助金、一次性医疗补助金、医疗费用等，但不包括应由单位承担的一次性就业补助金。

(2)第三人侵权型。

即因第三人侵权发生工伤事故，侵权第三人拒不支付赔偿或者无法确定侵权第三人情况而发生的先行支付。第三人侵权造成的工伤事故主要有两种情形：一种是上下班途中发生非因本人负主要责任的交通事故；另一种是在履行工作职务过程中遭受第三人侵害。在这两种情况下，受工伤的劳动者及其近亲属都可以在认定工伤后向工伤保险基金申请先行支付，并告知第三人无法支付或第三人不确定的情况。

因第三人侵权的先行支付的适用条件为：第一，因第三人原因发生工伤，此时也产生了侵权责任和社会保险责任的竞合；第二，劳动者发生工伤，并经工伤认定部门认定；第三，第三人拒不支付医疗费用或者第三人无法确定。在这两种情况下，《社会保险法》只对医疗费用做出规定，对于其他工伤待遇并没有明确规范。其他费用是否能够一并支付，理论界也众说纷纭。

二 先行支付制度实施现状和困境

1.先行支付制度实施现状。

2012年，针对工伤保险基金先行支付制度的实施情况，北京义联劳动法律援助与研究中心对287个城市的社保机构进行调研，四分之三以上的社保机构明确表示“不可以申请”，有23个城市的社保机构表示“不确定”是否可以申请，有5 个城市的社保机构“不知道”是否可以申请，仅有 28个城市的社保机构表示可以接受先行支付申请。[1]劳动者对这一制度更是知之甚少，近90%的劳动者表示不知道工伤保险先行支付制度。2014年，先行支付制度的实施获得进展，全国范围内已有十八个省市的地方社保机构发生了向劳动者先行支付工伤保险待遇的案例，工伤保险先行支付制度的成功个案已经逐步增加，但仍未在全国范围内形成示范效应，其中部分省份虽然有个别先行支付的案例，但是主要是特事特办，并未制度化，成功的个案大多需要通过行政复议或行政诉讼加以推动。

司法实践中，由于申请主体条件严苛，“不支付”和“无法确定”缺乏具体认定标准，同时劳动者对这一制度知之甚少，未参保受工伤劳动者很难顺利申请先行支付。社保机构普遍以没有具体实施细则为由拒绝劳动者的申请，部分社保机构增设受理条件和支付条件来提高先行支付制度的门槛。加之先行支付制度加重了社保机构的职责，先行支付后追缴的成功率低等原因，社保机构主观上并不愿意开展这一制度，使得先行支付制度并没有实质性展开。

2.先行支付制度实施困境。

(1) “不支付”和“无法确定”缺乏认定标准。

《暂行办法》用列举式的规定对“用人单位不支付”的情形作出列举，但仍然无法穷尽 “用人单位不支付”的情形，列举之外的情形如何认定没有明确，为社保机关执行现行支付这一制度留下了较大的“回旋空间“。先行支付要求劳动者告知第三人无法支付、第三人不确定或用人单位拒不支付的情况，然而这一情形劳动者难以把握，《暂行办法》没有明确其认定标准和举证责任，实践中社保机构一般要求法院出具的终结或中止执行的法律文书，这意味着受工伤劳动者要经过繁冗的司法程序，使得劳动者往往付出极大的时间和精力。此外，“不支付”和“无法确定”这一前提条件没有明确的认定标准，且举证责任由劳动者承担对遭受工伤的劳动者明显不公。

社保机构作为社会保险费用的征缴和社会保障待遇支付机关，工作职能比较单一，工作内容也相对简单，先行支付制度的设立对社保机构提出了新的要求，需要社保机构承担对第三人明确与否以及拒不支付情形的调查、对侵权第三人和单位的追偿等职责，以及与银行、司法机关等部门的协调配合，这对社保机构及其工作人员的业务水平和工作职责提出了新的挑战。

此外，社保机构出于对社会保障费用收支平衡及基金安全等问题的现实顾虑，对先行支付这一制度的宣传和实施积极性不高，甚至不愿意为劳动者办理先行支付而后行使追偿权，而是让劳动者寻找其他救济途径，以减轻自身工作内容。

3.先行支付制度存在的问题。

(1)违背专款专用原则。

工伤保险制度是用人单位和劳动者依照法律规定向国家社会保险机构缴纳费用，在劳动者发生工伤时，由社会保险机构向劳动者做出相应补偿的制度。在先行支付制度下，用人单位和劳动者并没有履行向国家社会保险机构缴纳社保费用的义务，却享受工伤待遇或医疗费用，不符合权利义务对应的法律原则。这部分先行支付费用的实际承担者是遵守法律的参保单位和劳动者，由于部分用人单位不缴纳社保费用和国家监管的缺失带来的不利后果，却要由遵守法律的用人单位和劳动者来承担，这对其明显不公。

工伤保险基金的来源不是国家财政或税收，而是用人单位和劳动者。工伤保险是国家、单位、劳动者三方共建的补偿性的救助机制，工伤保险基金应当归缴费的劳动者集体所有，补偿给发生工伤的缴费劳动者，专款专用。而先行支付则在为未参保劳动者提供救济，可以说是政府给予这部分劳动者的单方救济，但其款项却并不是来自政府财政，而是参保单位和劳动者缴费组成的工伤保险基金，有违工伤保险基金专款专用原则。

(2)可能威胁基金安全。

先行支付制度中的资金来源是工伤保险基金，这部分由工伤保险基金垫付的资金，在社保缴费中并没有这一项目，即并没有单位和劳动者为此先行缴纳。支出项目增加，但收入来源没有变化，这不符合我国社会保险实行的“以收定支”原则。虽然社保机构享有法律赋予的追偿权，但先行支付的申请条件是第三人拒不支付或第三人无法确定以及单位拒不支付或被吊销营业执照等情形，这些情形追讨难度都比较大。加之我国社会保险的强制力不强，存在大量未参保单位，长此以往，极易出现工伤保险基金支出高于收入的情况，威胁基金安全。基金安全的问题不仅关乎先行支付制度的推行，更关乎社会保险制度的运作，关乎我国数以千万计的劳动者的切身利益。

现在，放也不是不放也不是，镇长真的两难了。毕竟是在基层混过的，他有他的办法。反正这块牛皮糖已经粘到身上了，就不忙着把他扯下来，等到时机成熟，也许他自己就会掉落下来。

(3)追偿环节薄弱。

《社会保险法》第42条为社保机构先行支付后对第三人的追偿权提供了法律支撑，但也仅仅规定了医疗费用的追偿权，其他如误工费护理费等并没有明确规定，追偿主体以及追偿等配套措施也没有法律法规做出详细规定。《暂行办法》也没有详细规定追偿程序，使得追偿环节十分薄弱，表现在：第一，社保机构在用人单位不支付工伤保险待遇的情况下，可以通过催告手段进行督促，却未规定催告的效力，用人单位对此种措施常常置之不理。第二，社会机构可以对单位和第三人采用责令支付、签订协议、要求偿还等方式，用人单位逾期不偿还，还可以向银行和其他金融机构查询其存款账户并划拨。但实际上这些方式缺乏具体的手段和程序，强制力并不高，司法实践中实际运用更是寥寥无几。[2]第三，社保机构中追偿责任的承担不明确，由何部门按照何种程序进行追责均无规定，也没有赋予社会保险经办机构绝对的代位求偿权。

三 先行支付制度的完善建议

1.出台实施细则为先行支付提供操作指南。

(1)明确先行支付审核支付流程。

《暂行办法》仅有十八个条文，概括规定了先行支付制度，但并不具体明确，导致可操作性不强，“暂行办法”的定位也意味着立法中必然存在不足。[3]应尽快出台实施细则，对先行支付的具体配套措施和流程做出相关规定。第一，明确申请先行支付的主体范围。《社会保险法》和《暂行办法》的表述均为发生工伤事故，这一表述即将职业病人排除在外，但从劳动法律立法初衷而言，职业病患者也属于工伤范畴，应将职业病患者纳入先行支付制度范围。第二，明确申请先行支付的时间。《暂行办法》规定只有在所有医疗终结后才能申请先行支付，与为使劳动者得到及时有效救济的立法目的相违背。第三，明确先行支付的办理流程。在社保经办部门受理其申请后，在审核符合申请条件的前提下，明确应由何种部门依照何种流程给予办理，并由何种部门依照何种标准给予何种项目在何期限内将工伤待遇支付给劳动者，这些情形均应有明文规定。明确具体程序与职责承担，确保支付及时有效，保障先行支付制度顺利实施。

(2)将已提起民事诉讼的受工伤劳动者纳入先行支付的范围。

已经提起民事诉讼的受工伤劳动者能否申请先行支付？《暂行办法》并没有明确规定，但实践中，社保机构通常以已经进入民事诉讼程序为由驳回受工伤劳动者要求先行支付的申请。先行支付制度的设置目的就在于及时救济受工伤劳动者，让受工伤劳动者进入繁冗复杂的民事诉讼程序，显然同制度设计初衷相违背。受工伤劳动者符合先行支付程序时，社保机构就应该受理受工伤劳动者的申请，支付其工伤待遇。受工伤劳动者提起民事诉讼也有利于固定证据，有利于社保机构的追偿部门行使追偿权。

(3)为用人单位和第三人提供救济途径。

《暂行办法》主要对受工伤劳动者在何种情形下可以申请先行支付以及社保机构在支付和追偿方面做出了规定，但对用人单位和第三人能否就工伤待遇数额提出异议及救济途径没有规定。从法律的公平角度出发，应允许用人单位或第三人就先行支付提出异议，允许其就先行支付提起行政复议或行政诉讼。同时，为了使劳动者得到及时有效的救济，应规定提起行政复议或行政诉讼不影响先行支付的给付。[4]

2.严惩不参保单位，提高参保率。

用人单位未依法缴纳社会保险费用是劳动者需要申请先行支付的原因之一，参保率不高是造成基金风险的直接原因。现有法律对未参保单位只是责令缴纳，对逾期未缴纳的仅设置了数额较小的罚款，起不到应有的震慑作用。较之比较大的缴费数额，使得未参保单位存在侥幸心理，应增强社会保险的强制性与惩罚性。一方面，对不参保单位处以惩罚性赔偿金，调高处罚金上限，提高其违法成本，杜绝其侥幸心理，发挥法律的威慑预防功能，提高参保率，以此来充实社会保险基金，维护基金安全。同时，参保范围的扩大，也缩小了需要申请先行支付劳动者的范围。另一方面，严格先行支付制度的法律责任，增强先行支付制度的惩罚力度，在对拒不支付工伤待遇的用人单位进行追偿时，对其处以罚金。不仅要求未参保单位支付原应支付给受工伤劳动者的工伤待遇，以及社会保险经办机构行使追偿权发生的合理费用，还应要求其补全应缴纳的社保费用，并收取一定比例的赔偿金，甚至可以考虑对未参保单位相关主要负责人处以罚款。罚款收归基金所有。

3.完善追偿机制。

追偿环节是先行支付制度运行不可缺失的重要环节，只有落实好追偿环节，基金安全才能得到保障，先行支付制度才能顺利落实，向应负责任的第三人和用人单位追偿也是法律责任承担原则的体现和惩罚犯罪的现实要求。《暂行办法》虽然规定了追偿程序，但并没有明确具体配套措施，实践中工伤保险机构追偿的案件寥寥无几，应设立专门处理追偿的部门，明确追偿时间和追偿责任，切实保证工伤保险机构与侵权人第三人之间的追偿权。

(1)设立专门处理追偿的部门。

社保经办机构能否顺利完成追偿任务，有赖于多方主体的配合，包括社保部门、银行、仲裁委、法院、受工伤劳动者、用人单位、第三人及社保经办机构的工作人员。与这些部门进行沟通协调以及对“不支付”和“无法确定”这类法律问题的认定，均具有较强的专业性，对追偿的经办人员提出新的要求，也需要具体明确的追偿规定，设立专门处理追偿的部门，培养专业的负责追偿的工作人员，有利于追偿的实现。

(2)明确追偿时间。

目前，法律法规明确了社保机构的追偿权，但对追偿权的是否有时效以及时效多久却没有具体规定。工伤保险基金自向受工伤劳动者支付工伤待遇之日起，取得追偿权，此时的追偿权应属于债权，是一种债权的转移，其追偿权的行使行使期限应与受工伤劳动者向应承担责任第三者要求权利的时间相同，适用我国《民法通则》规定的普通诉讼时效两年的规定，向受工伤劳动者进行了先行支付的时间即起算之日。

(3)明确部门分工追偿责任。

追偿权的行使，涉及到法院、银行和其他金融机构等多部门，并不仅仅是社保机构一个部门的工作。应明确对各部门职责、权限做出规定，以保障追偿权的实现，同时，应建立企业信息公示平台，将企业的社保缴费状况联网公示，与工商、税务等部门同享，与企业年检等相挂钩。在社保机构内部，对追偿部门和工作人员的职责做出明确规定，对不依法履行职务工作人员处以行政处罚，情节严重例如工作人员有恶意串通等行为依法追究其刑事责任。

4.设立专项基金，维护基金安全。

(1)设立先行支付专项基金。

为完善先行支付制度，保障基金安全，可以设立先行支付专项基金，将一般程序的工伤待遇支付同先行支付的资金来源区别开来，单独核算，也避免了参保单位为未参保单位“买单”的不公平的法律局面。专项基金的资金由政府专项财政拨款、向单位和第三人追偿的款项以及对未参保单位的罚款等构成。工伤保险待遇与先行支付的程序不同、补偿的范围也不同，设立专项基金，有利于实现工伤保险基金的科学管理和统筹，降低了对工伤保险基金过度使用的风险，维护了基金安全，也有利于激励社保机构行使追偿权。同时，强化政府责任，在专项基金资金短缺时，由政府财政拨款进行充实，保障专项基金的健康运转。

(2)完善工伤保险基金管理制度。

完善工伤保险基金管理制度，规范工伤保险基金的运行，以维护基金安全。一方面政府加强对工伤保险基金支出的监督和管理，杜绝骗保行为，加强对经办人员的监管，严惩劳动者与单位串通或与社保机构经办人员的串通弄虚作假的行为，加强劳动部门工商部门以及税务部门等单位的横向联系，信息共享，随时掌握企业的运营状态。另一方面，建立科学的预算决算制度，根据地区的工伤保险参保率、工伤发生率、工伤赔付率等参数，对工伤保险基金进行科学预算，针对特殊情况，提高储备金比例，对工伤保险基金进行科学安排，以保障先行支付制度的顺利实施。

[1]于欣华.工伤保险十年:历程、挑战与未来[J].中国社会保障，2013(6)：39-41.

[2]徐智华，邓娜.论工伤保险基金先行支付制度的缺陷与完善[J].湖北社会科学，2015(8)：143-148.

[3]于欣华.工伤保险基金先行支付的立法反思[J].中国社会保障，2011(9)：24-26.

[4]管澄伟.工伤保险基金先行支付制度的反思与完善[D].苏州：苏州大学，2014：28-29.

[5]郑尚元.工伤保险法律制度研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[6]于欣华.工伤保险法论[M].北京：中国民主法制出版社，2010.

Class No.:D922.55 Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

On Advance Payment of Work-related Injury Insurance

Wang Xuan

(Law School, Anhui University, Hefei, Anhui 230601，China)

The implementation of the advance payment of employment injury insurance fund makes the workers get a more convenient assistance, which is of significance. However, there are some drawbacks for the system of advance payment itself, including the violation of the principle of special funds for special purpose, the possibility to threaten the fund, the fissure of claim. Combined with some realistic problems, such as, the short of standards for "non-payment" and "unable to confirm", some social security institutions lack of enthusiasm, all these problems made the system of advance payment not to be carried out substantially. This paper suggests that some detailed rules should be promulgated to provide an operational guideline for the system of advance payment and punish companies without involving in the industrial injury insurance to enhance the rate of insurance participation. Establishing the special fund for advance payment guarantees the implementation of the system of advance payment.

work-related injury insurance; advance payment; fund security; recourse

王璇，在读硕士，安徽大学法学院2014级民商法专业。

D922.55

A

1672-6758(2016)11-0107-4