医疗纠纷调处中心运行机制及效果研究——以洛阳市医疗纠纷调处中心为例

林国强

(河南科技大学 法学院，河南 洛阳 471023)



【法坛论衡】

医疗纠纷调处中心运行机制及效果研究
——以洛阳市医疗纠纷调处中心为例

林国强

(河南科技大学 法学院，河南 洛阳 471023)

摘要：洛阳市医疗纠纷调处中心被赋予了调解纠纷和现场处置纠纷的功能，这两项功能有不同的运行机制。中心成立以来取得了良好的纠纷调处效果，达到了设立的初衷。中心在性质上不能被视为单纯的人民调解组织，运行中还存在患者的实质参与性不足和议价能力欠缺、限制调解达成赔(补)偿最大金额、通常不进行鉴定等问题。中心在未来发展中应在加强患者的话语权和议价能力、取消对调解金额的限制、根据纠纷的具体情况决定是否鉴定等方面进一步完善。

关键词：洛阳市；医疗纠纷；医疗调解；运行机制

在我国，当前医疗纠纷呈现出数量激增、矛盾尖锐、索赔额高、处理困难、易于转化为刑事案件甚至群体性事件等特点。这一现状已严重影响到医患双方的利益，阻碍医患关系的和谐发展，破坏整个社会的安定和谐。2013年全国医疗卫生机构发生医患纠纷约7万件[1]， 2014年为11.5万件[2]。可以说，医疗纠纷的处理已成为医患双方、各级党委政府、法院“心中的痛”，成为影响社会和谐的一大焦点问题。如何有效地化解这一纠纷，成为摆在各级党委政府面前的重大课题。实践中，各地党委政府纷纷通过制度创新试图将医疗纠纷成功化解。其中，在政策引导、资金支持以及法院业务帮助指导下成立的医疗纠纷调解组织成为主要的制度创新成果，也被寄予了厚望。为进一步推动医疗纠纷人民调解工作的开展，司法部、卫生部、保监会于2010年专门出台了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，2014年5月，司法部、卫计委、中央综治办在天津专门召开了全国医疗纠纷人民调解工作现场会。从医疗纠纷调解组织成立后的运行情况看，效果已经凸显。据报道，截至2015年4月，全国已建立医疗纠纷人民调解委员会3 901个，拥有人民调解员2.5万多人。2010年以来，全国共调解医疗纠纷31.2万件,其中2013年调解医疗纠纷6.3万件，2014年调解6.6万件，占医疗纠纷总量的57.4%，调解成功率85%以上，55%的医疗纠纷人民调解委员会有了政府财政支持[3]。在此大背景下，洛阳市成立了医疗纠纷调处中心(以下简称中心)。

一、洛阳市医疗纠纷调处中心的运行机制及效果

在中心成立之前，洛阳市的司法行政部门已牵头成立了医疗纠纷调解委员会，但医调委在运行过程中暴露出了三方面的不足:一是现场处置功能缺失。医疗纠纷调解委员会在面对医疗纠纷时呈现出被动性，此种被动性导致其不可能主动介入纠纷。二是诉调对接机制不完善，缺乏与审判的有效对接程序。三是相关部门协作配合不畅。由于设立医调委的牵头机关是司法行政部门，医调委在行政级别上不具有优势，无法有效地协调其他机关配合现场处置医疗纠纷，不利于及时防止医疗纠纷演变为群体性事件。可以说，医调委的设立未能很好地实现有效化解医疗纠纷的目的。

在这样的背景下，洛阳市于2012年10月30日成立了医疗纠纷调处中心。中心由市政法委牵头司法局、公安局、法院等相关部门组成。之所以由政法委牵头，就是考虑其级别优势，能够有效协调公安、法院等相关部门参与群体性医疗纠纷的现场处置，并通过现场处置及时引导当事人通过调解或诉讼方式解决纠纷。中心负责洛阳市城市区(不含吉利区)医院、诊所等各类医疗机构的医疗纠纷调处工作，并向卫生行政部门和医疗机构提出预防意见和建议。

(一)中心的机构设置

1．内设机构。中心设办公室、调解室、专家咨询室、警务室、巡回法庭等，从政法、医疗机构等部门抽调了6名政治坚定、经验丰富、业务精通的工作人员，面向社会公开招聘内勤1名，建立了较为稳定的专业队伍。洛阳市西工区人民法院在中心设有巡回法庭*自2012年12月洛阳市区(吉利区除外)所有的医疗纠纷由西工区人民法院集中管辖。。医患双方经调解达成协议的，可以请求法庭对协议进行司法确认。双方达不成协议的，中心引导双方进入诉讼程序，由此实现诉调无缝对接。

2．调解人员构成。中心的调解人员主要由退居二线的领导干部、退休医疗专家、法官、法学专家组成。为满足调解的需要，中心还组建了专家库：一个是技术专家库，即涉及医疗专业的专家库，目前该专家库由市二级及以上医院的医生担任；另一个是法律专家库，从全市的律师、法官等具有法律专业知识的群体中挑选。这两个专家库成员的基本情况向当事方公开，如调解中当事方认为有必要让专家参与，由他们从中挑选。

3．理赔中心。为有效履行调解协议，保险公司在中心设有理赔中心。理赔中心依照洛阳市医疗纠纷项目《统保协议》，开展医疗纠纷基金的征集和委托管理，参与医疗纠纷现场处置及审核赔付等工作。目前，洛阳市一级以上医疗机构都自行筹集了医疗责任风险金，主要用于医疗机构发生医疗纠纷后，支付患者或患者家属的赔(补)偿金。该资金并不是由医疗机构自行保管，而是由指定的保险公司代为保管，并由市财政局、卫生局负责监管。医院缴纳医疗责任险的具体数额根据每个医院拥有床位数量确定，目前缴纳的数额为一张床位约200元。医疗纠纷调解成功后，患者或其家属凭中心出具的相关凭证在理赔中心直接取款，不需与医疗机构发生账目来往。

4．经费保障。中心工作经费由市财政保障，两辆工作用车分别由市卫生局和市公安局提供，解决了中心的工作保障问题。

(二)中心的功能与性质

中心成立的主要任务是调解医患纠纷，除此之外，其还被赋予了一项重要的调解前置任务，即现场处置医患矛盾。在实践中，后者更被党委政府所倚重。本来，作为纠纷的一种，医患纠纷本无特别之处，然而，在我国当前的社会环境下，此种纠纷很容易演化为群体性事件，影响社会稳定。而保障社会稳定是各级党委政府工作的重中之重，也是上级考核下级的重要指标。对地方党委政府而言，如何有效化解医患纠纷，防止其演变为影响社会稳定的群体性事件即成为首要考虑的问题。因此，中心除作为纠纷解决组织履行传统的解纷任务外，还承担了现场处置纠纷的部分政府职能。由此可以看出，中心在功能上不仅仅是一个被动解决纠纷的组织，还被赋予了主动出击暂时平息事态，引导进入调解或诉讼的职能。在此意义上，中心不能被简单地认为是纯粹的民间调解组织，而是承担部分政府职能的第三方调解机构。

(三)中心的运行机制

1．纠纷的现场处置机制。中心成立之初，确立了“先处置违法行为，后协调划分责任”的原则。为进一步明确各部门现场处置职责，市综治委专门出台了《关于明确全市医疗纠纷调解处置工作有关部门职责的通知》。在发生重大医疗纠纷时，综治、维稳、卫生、公安、司法等部门按照各自职责，联合行动，形成了调处医疗纠纷的强大合力。需现场处置的纠纷是指不及时引导和处置有可能转化为群体事件或刑事案件的纠纷，通常表现为患方聚众摆放花圈，拉横幅或封堵医院大门，停尸病房、手术室等行为。现场处置纠纷的运行机制如下。

第一，建立现场纠纷信息获取机制。为此，中心建立了24小时值班备勤制度，组成3个办案组，受理案件、现场处置均责任到人，实现现场处置全天化。中心获取信息的途径包括医患双方的请求、中心的主动获知、政府卫生行政部门的请求、其他主体的告知。在实践中，现场处置主要是基于院方的请求。

第二，中心接到发生现场医患纠纷信息后，立即派员赶赴现场并根据现场事态状况协调卫生行政部门、公安机关到场配合处置。

第三，现场处置的任务。一方面尽快平息双方特别是患方的激动情绪；另一方面，尽快排除障碍物，恢复正常的医疗秩序。然后，实现与医患双方的对接，开展耐心细致的疏导教育工作，引导双方理性表达诉求。具体做法是，中心人员到现场后，分为两组，一组负责患方，一组负责医院方。对患方通常采用隔离并给予其发泄机会的方法，即中心人员将患方或患方代表邀至单独房间进行面谈，听其倾诉，由此缓解其激动的情绪。同时，另一组听取医院方意见，最终引导双方通过调解或诉讼方式解决纠纷。对在现场不听劝导，执意通过过激方式主张权利的，由公安机关强制带离现场。构成违法犯罪行为的，依法追究行政或刑事责任。

如果中心无法有效进行现场处置的，第一时间报告市委政法委，由主管领导赶赴现场，指挥有关力量进行处置。

2．纠纷的调解机制。纠纷调解的运行机制如下：医患双方发生纠纷后，共同或一方申请中心进行调解。首先由申请一方填写书面申请，而后由中心通知对方是否接受调解，如接受调解，确定调解日期。调解时，中心通常指派两名工作人员参与调解，纠纷双方均应参与，也可聘请代理人参与。先听取医患双方陈述，并组织调查，对医患双方有争议的问题，引导双方在技术专家库中随机选取专家，通过专家论证的方法在较短的时间内形成初步结论，并将论证结果告知医患双方，为调处纠纷提供依据。如果需要鉴定的，双方均可申请鉴定。在进行医疗鉴定的过程中，医患双方的真实身份在卷宗中都不显示，避免影响鉴定结果。若医患双方对专家鉴定结果持异议，可自行邀请外地专家作鉴定，相关费用由申请者承担。在调解实践中，由于鉴定花费时间长，鉴定费用较高，且在患者死亡案件中，鉴定需要解剖尸体，患者家属在心理上无法接受，因而，患方通常不申请鉴定。为防止久调不决，中心制定的调解程序要求原则上应在受理之日起30个工作日内调解完毕，调解不成功的应引导医患双方进入巡回法庭，通过司法途径解决医疗纠纷。整个调解过程不收取费用。对调解过程，是否形成书面记录未作强制要求，但调解达成协议后应制作书面协议，双方签字或盖章后生效。中心对每一个案件的调解均要整理形成卷宗留档。

经中心调解达成协议的，中心将协议交付理赔中心，理赔中心应当及时将该调解协议提交理算、核赔，并于3个工作日内向申请人支付赔偿款。

(四)中心的运行效果

从受理纠纷数量看，中心自2012年10月成立运行至2014年底，共接待来电来访4 680人次，受理医疗纠纷414件，年均207件，调解成功407件，成功率达98.3%。而且，调解协议全部履行，未出现反悔情况。现场处置可能转化为群体事件的医疗纠纷200余起，成功预防了事态的恶化。同期，作为集中管辖市区医疗纠纷案件的西工区法院共受理医疗纠纷案件174件，年均87件。由此可以看出，中心受理案件数量远多于西工区法院。其背后的原因主要有两方面：一是患者的选择。在医疗纠纷中，通常是由于医方的医疗行为导致患方利益受损，采用何种方式解决纠纷由患方选择。患方选择中心解决纠纷的动因在于中心调解的高效与灵活。二是中心的引导。中心并非被动的调解者，它可以主动出击，介入纠纷，引导医患双方进入调解程序。这一点是诉讼无法比拟的。从结果看，中心成立以来调解的医疗纠纷，医方向患方实际支付2 665.425 5万元，案均约6.438 2万元；西工区法院受理的医疗纠纷案件中，前述数字分别为2 142.222 7万元和12.311 6万元。从调解达成的赔(补)偿金额看，后者远高于前者。导致这一状况的直接原因是受制于2010年颁布的《洛阳市医疗纠纷预防与处置暂行办法》(以下简称《办法》)的相关规定。该《办法》规定，公立医疗机构发生医疗纠纷，索赔金额不超过5 000元的，可以与患者及其家属自行协商；索赔金额不超过5万元的，可以通过调解组织调解；索赔金额超过5万元的，应当通过仲裁、诉讼等方式解决*尽管《办法》对赔偿数额做了限制，但经过中心调解达成的赔偿数额仍超过了《办法》的限制。。

二、对中心运行机制及效果的评价

从整体上看，中心自成立以来，通过受理调解、现场处置、合理引导等方式，有效地解决了医患双方的矛盾，成功地防止了纠纷向群体性事件或刑事案件的转化，值得肯定。可以说，中心成立以来较好地实现了设立的初衷和目的。然而，根据笔者的观察和体验，中心在理论和实践运行中仍然存在一些值得探讨的问题。

第一，关于中心的性质和职能。据前文，中心被设置为具有一定政府职能的第三方调解组织,不仅调解纠纷，还承担现场处置的任务。此种定位和职能设定在理论上是否恰当？理论上，调解分为人民调解、行政调解、仲裁调解及司法调解，中心的调解显然不属于仲裁调解和司法调解。传统法理通常将此种纠纷调处中心视为人民调解组织的范畴。从笔者掌握的情况来看，全国其他地方成立的医疗纠纷调解组织均将其定位为人民调解组织。如果将中心也视为纯粹的人民调解组织，则中心被赋予的现场处置职能在理论上就和人民调解应具有的民间性相抵牾。然而，正是由于中心被赋予了现场处置这一应由政府承担的职责，所以，其性质上已不再是纯粹的人民调解，而是兼具人民调解和行政调解的双重特性。中心的这种双重特性是对调解组织传统认识的“反动”。对此，中心主任、洛阳市政法委副书记尤清立在接受采访时亦认为医调中心已从单一的人民调解步入混合模式[4]。笔者认为，在我国现实体制的语境下，中心的正当性并非来自理论的自洽，而是实践中的有用。作为政法委牵头设立、政府予以财政支持的调解组织，设立的目的在于能够有效地解决医疗纠纷，为党委政府分忧解难。因此，中心不仅仅是被动地接受申请，调解纠纷，更应该主动出击，积极介入，引导纠纷双方理性解决纠纷，服务于党委政府的中心工作。

第二，调解过程中，患者的实质参与性不足，在赔偿问题上的议价能力欠缺。导致这一情况的原因在于医患双方在专业知识、信息、能力上的严重失衡。医方几乎垄断了医疗专业知识和信息，在调解中医方即使不聘请律师，也会指派专门负责处理医疗纠纷的工作人员参与。相较而言，患方所能利用的只能是现有的后果和常识，且通常不会聘请律师。当院方以相关医学专业知识抗辩时，患方的回应往往不得要领，也因此导致患方在要求赔偿时的议价能力受到较大影响，获得的赔(补)偿数额严重偏低。在我们查阅的卷宗中，其中有几起导致患者死亡的纠纷，最终达成的赔(补)偿金额不到3万元。这与患者本应得到的赔偿相差较大。事实上，如果患方通过诉讼方式寻求救济，获得的赔偿要远高于调解获得的金额。这种情况表面上看似尊重当事人的意思自治，实质上可能存在不公正之处。

第三，限制调解达成赔(补)偿的最大金额不妥。前述提到《办法》将中心调解的受案范围限制在索赔金额不超过5万元的案件，这一规定实质上导致将经过调解达成的赔(补)偿数额限制在5万元以内。《办法》作此限制的理论基础在于，公立医院由政府财政投入设立，如果调解纠纷时不对赔(补)偿金额进行限制，可能会出现医院方基于某种不正当目的随意与患方达成赔(补)金额的情况，导致国有资产流失。笔者认为，《办法》作此项规定不当。目前相关法律关于调解的规定均没有对调解达成的赔(补)偿数额进行限制，如《人民调解法》《劳动争议调解仲裁法》《仲裁法》《民事诉讼法》等，近期国家卫生与计划生育委员会起草并公开征求意见的《医疗纠纷预防与处理条例(送审稿)》也未对调解达成的数额进行限制。而且，其理论基础也无法成立。虽然公立医院由政府公共财政投资设立，但其本身是市场独立的法人，有自身的利益追求，并不会为了某种不正当目的而无原则、无底线地对患方进行赔(补)偿。《办法》规定超过5万元的，通过仲裁、诉讼方式解决，然而在仲裁和诉讼中仍然可以进行调解，且赔(补)偿没有数额限制。仲裁和诉讼调解与中心调解只是主体不同，在理论基础上并无本质差异，因此，对前者作金额限制不当。同时，院方通过调解赔(补)偿患方后，还可以向在诊疗过程中存在故意或重大过失的医务人员追偿。综上，调解纠纷时不对赔(补)偿数额进行限制并不会出现医院随意达成调解金额和国有资产流失的问题。

第四，调解中通常不进行鉴定。如前所述，在调解过程中，患方基于成本、风俗、心理等因素的考虑，通常不要求进行鉴定。然而，在与医院的座谈中，医院方对不进行鉴定的调解持有异议。他们认为调解也应进行鉴定，没有鉴定就无法查清事实、分清责任，没有鉴定的调解就是“和稀泥”。医院方特别指出，在各公立医院进行股份制改革的背景下，没有查清事实、分清责任的调解协议无法向员工交代，因为股份制下的医院每位员工都是利益相关者。同时，也无法界定具体医务人员的责任，赔偿或补偿后，无法对涉事医务人员进行内部处分和追偿。笔者认为，医院方的上述观点不无道理。虽然调解理论目前已不再特别强调查明事实和分清是非[5]，但在一些特定种类的纠纷或特定背景下，如果没有事实的查明和责任的划分，纠纷无法得以有效化解*当然，对院方的此种观点，笔者推测医院可能还有其他方面的考虑，如院方相较于患方在时间、财力、专业知识方面处于绝对优势，其要求鉴定的目的不排除利用患方在这些方面的劣势，迫使患方作出较大让步。。

第五，调解过程中存在强制调解的现象。这种强制调解表现为两个方面:一方面是对患方的强制。对患方的强制通常为变相强制，而非赤裸裸强制，即调解主持人甚至院方对患方施加一定压力，如一再向患方表明如果通过诉讼方式可能面临的不利局面和后果。院方对不妥协的患方表明“奉陪到底”的强硬态度。另一方面是对院方的强制。这种强制有时比较直接，中心通过政法委、卫生行政部门直接向院方施加压力，要求院方接受患方或有关领导提出的条件。

第六，巡回法庭的功能未能有效发挥。如前所述，在中心设立巡回法庭的目的，一方面是对调解协议进行司法确认，另一方面调解不成后引导当事双方直接到巡回法庭通过诉讼途径解决纠纷。然而，在与医院座谈时，院方表示，在中心设立的巡回法庭意义不大。一方面，如果医患双方达成了调解协议，均能自动履行，不需要司法确认。另一方面，达不成调解协议的，巡回法庭仍然继续调解，意义不大。如果通过诉讼方式解决，仍需到西工区人民法院立案审理，在巡回法庭无法实现立案，因此，巡回法庭的设立只具有象征意义。我们在调研时发现，巡回法庭平时并无法官，中心工作人员也承认院方的上述说法。因此，目前设在中心的巡回法庭基本上沦为摆设，未能发挥其应有的作用。

三、中心未来发展之对策

中心成立以来发挥的效果足以说明其设立是必要的，但要进一步发挥其定纷止争、化解矛盾、稳定社会的功能，还需要在以下方面加以完善。

第一，加强调解中患者的话语权和议价能力。要实现这一点，一方面对有需求且符合法律援助条件的患方提供调解法律援助外，还应允许其聘请有专门知识的人参与调解，即在调解程序中建立专家辅助人制度，以增加患者一方的话语权，防止由于院方对专业知识的垄断导致双方地位的极度失衡。另一方面，充分运用专家咨询论证制度，专家咨询论证时，医患双方都应到场，向专家提供一切相关信息，专家意见应以书面形式提交，并由所有同意结论的专家签名。再一方面，调解主持人应履行对患者的关照义务，主要通过释明、提醒、解释等方式进行。

第二，取消《办法》对调解金额的限制，对调解金额限定不但没有法理上的正当性，更为严重的是剥夺了患方通过调解获得实质公正的权利。

第三，调解过程中是否进行鉴定应根据纠纷的具体情况判断。可以考虑规定应当进行鉴定的情形。如果纠纷所涉及的造成患方身体或心理的损害并不严重，患方索赔数额不高，调解主持人应引导双方不再进行鉴定。如果纠纷涉及患者一方死亡或身体、精神遭受严重损害或索赔数额过高，则应建议进行鉴定*《医疗纠纷预防与处理条例(送审稿)》第37条规定，医疗纠纷有下列情形之一的，医疗纠纷人民调解委员会应当启动医疗损害鉴定或者专家咨询程序：(一)医患双方当事人对医疗损害责任存在争议，医疗纠纷人民调解委员会认为需要启动的。(二)赔付金额超过医患双方自行协商赔付限额的。(三)法律、法规、规章规定的其他情形。有的地方根据索赔金额决定是否应进行鉴定，如《江西省医疗纠纷预防与处理条例》第42条规定，医患双方当事人申请医疗纠纷人民调解委员会调解，对索赔金额10万元以上且医患双方对医疗责任存在争议的医疗纠纷，应当先进行医疗事故技术鉴定或者医疗损害鉴定，明确责任。鉴定应当委托医学会等具有资质的鉴定机构进行。鉴定费由医患双方按照责任比例承担。。

第四，保留巡回法庭的设置，适当扩大并真正落实巡回法庭的功能。巡回法庭除了对调解协议进行司法确认、诉前调解外，还要对调解不成的直接审查立案。立案后，在巡回法庭直接审理，无须再到西工区法院立案审理，真正实现诉调对接，免除当事方来回奔波之苦，提高诉讼解决纠纷的效率。

第五，调解主持人应注重调解中的权力与技术的运用。调解不应具有强制性，强制调解的效果往往适得其反。但调解的成功在于双方的妥协，可以说，无妥协即无调解。因此，调解要成功，作为主持人在必要时必须利用无形中形成的权力、地位、知识、心理等优势，对双方施加影响甚至一定心理压力，使双方逐渐妥协，进而在当事方之间寻求最大公约数，最终促成协议的达成。从技术的角度看，主持人还必须熟谙并充分利用调解技巧。调解是一种平衡的艺术，也是一门心理学，因此，调解主持人应利用“背靠背”“面对面”“借力调解”等手段来促成双方达成协议。

当然，我们也必须清醒地认识到，调解并非万能，并非能够化解所有的医疗纠纷，也并非一定是化解纠纷的最优选择。调解存在自己的边界，不能将调解架上无所不能的高度。如果调解不成的，就应告知当事方通过诉讼方式解决，不应“久调不决”。

参考文献：

[1]李斌.国家卫生计生委主任李斌就卫生计生事业改革发展答记者问文字实录[EB/OL].(2014-03-06)[2015-11-05].http://www.nhfpc.gov.cn/xcs/c3574/201403/5005938C3925434c93b58eld2c6b46e3.shtml.

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[4]张亮,赵红旗.医闹纠纷调解成功率100%从何而来[N].法制日报,2014-06-05(4).

[5]李浩.查明事实、分清是非原则重述[J].法学研究,2011(4):131-132.

Operating Mechanism and Result of Medical Dispute Mediation Center—Medical Dispute Mediation Center of Luoyang as Example

LIN Guo-qiang

(Schooloflaw,HenanUniversityofScienceandTechnology,Luoyang471023,China)

Abstract:There have two functions for medical dispute mediation center of Luoyang that dispute resolution and the scene disputes disposal, the two functions have different operation mechanism. There has obtained the good effect of dispute mediation since the establishment of the center, and achieve the original intention of establishment. The center cannot be seen as the people's mediation organization in the nature, there have some problems in the operation of the center that substantial participation and bargaining power of the patients are insufficient, maximum amount of compensate are limited through mediation, special problems are not identified and so on. In the future, the centre should further improve the following questions: strengthen the patient's voice and bargaining power and cancel the limitation on the amount of mediation and decide whether to identification according to the actual circumstances of the dispute and so on.

Key words：Luoyang; medical dispute; medical mediation; operating mechanism

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.03.017

收稿日期：2015-12-21

基金项目：2014年河南省教育厅人文社科研究项目(2014-gh-020)

作者简介：林国强(1979— )，男，河南林州人，讲师，博士，主要从事诉讼法学研究。

中图分类号：DF714

文献标志码：A

文章编号：1672-3910(2016)03-0089-06