资源下乡与农村基层党组织治理

李 芮

(安徽师范大学法学院, 安徽 芜湖 241000)



资源下乡与农村基层党组织治理

李 芮

(安徽师范大学法学院, 安徽 芜湖 241000)

农业税取消10年以来，国家向农村输入大量资源，促进农村农业、生态旅游业等产业的发展，以期增加农民收入，提高农民生活水平，推动新型城镇化，建设社会主义新农村。大量资源进入农村，给农村基层党组织治理带来了新的挑战，如农民动员的缺位、一些基层党组织成员的腐化、基层党组织趋于行政化。而农民参与度不足、监督机制有待完善等多方面因素造成这些问题的出现。可以从加大农民动员、完善监督机制、转变农村基层党组织治理方式几个方面来解决这些问题。

资源下乡； 分利秩序； 基层党组织治理

1 政策背景

1.1 资源下乡推动城镇一体化

在国家着力推进新型城镇化建设的浪潮下，城市资金、技术、人才、教育等优质资源下乡，推动了农村各项社会事业发展，统筹城乡一体化，缩小城乡差距。而传统的“城乡分治[1]”思想，片面强调发展城市，把农村本就较为稀缺的人才、项目、资金等资源再次向城市集中，导致农村“空心化[2]”现象的出现，使得农村的社会建设缺少必要的人力、物力、财力，农村的基础农业建设、生态旅游业发展缺少必要的社会基础。

近年来，城市环境污染问题日益严重，城市人口开始在空气、环境等因素的影响下向农村流动，部分地区出现了“逆城市化[3]”现象。而且，在社会主义新农村建设的逐步推进下，近年来农村地区的基础设施日趋完善，农村地区生态农业、生态旅游业的发展也需要城市的资金、项目等资源的大力支持。这种城乡间的双向需求为资源下乡政策的推进打下了良好的基础。大规模的资源下乡必然要求党组织发挥其总领全局、协调各方的作用，让城市下乡的资源能得到公平配置、最优配置，做好资源下乡地区农村的发展规划，制定好规则，要在项目的引进、审批、落实、监督等各个环节做好工作，为资源下乡、惠农利民做好保障。

1.2 推进国家治理体系和治理能力现代化的要求

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的任务要求。在我国国家治理体系之中，村级服务型党组织处于最基层，也是最关键的位置上，农村基层党组织的治理能力及建设的状况，制约着国家治理体系和治理能力的现代化。当前，我国农村地区利益关系复杂，各种社会问题和社会矛盾突出，社会主义新农村建设和社会管理的任务异常艰巨。在这种背景下，农村基层服务型党组织治理能力的提升对于统筹全局、调动各方的积极性、化解社会矛盾、保持农村地区的和谐与稳定有着十分重要的意义。

在资源下乡政策背景下，农村的社会发展面临新问题，对农村基层党组织治理提出了一系列新的挑战。从治理主体来看，农村基层党组织的领导干部对进行社会管理的思想认识不到位，管理经验也有所欠缺；从治理客体来看，自社会主义新农村建设以来，村民自治逐步走向正规，村民利益也开始走向多元化、多样化，社会矛盾逐步积累，农村地区社会事务的管理较之以往有明显的复杂化趋势；从治理方法和治理手段来看，单一的行政命令方式已经不能满足当前农村社会治理的要求。农村基层党组织作为农村基层治理体系的核心必须要转变治理理念，认清治理形势，理清治理任务，创新治理方式，以应对农村社会建设的新要求。

2 资源下乡背景下基层党组织治理存在的问题

1)村民的主体性意识不强，农民参与度不高。

资源下乡是后农业税时代[4]国家与农民之间资源汲取关系的转型。自现代化建设伊始，国家从广大农村汲取了大量资源支援城市发展。但从21世纪初取消农业税之后，国家与农村关系发生转变，国家向农村输入大量的资源，包揽了村庄建设的各个方面。在这种情况下，大部分村民认为村庄建设理所应当地应该由国家来负责，他们作为最终受益者却不愿意为村庄的公共事务承担义务和责任。也有学者将对于村庄内部公共事务的冷漠态度、只关心个人利益得失的特质定义为“等靠要”的农民性格特征[5]。随着改革开放以来，农民的生活水平逐步提高，收入来源多样化，农村大量青壮年劳动力外流，人力、教育、医疗等公共服务资源向城市倾斜，农村的社会结构发生巨大变化，中国农村从“熟人社会”[6]转变为“半熟人社会”[2]，也有学者称“后乡土社会”[7]。村庄结构较为分散，大部分的社会行动者不在场，村庄原有的村民共同利益的纽带也随着村庄结构的分散而消失，部分农民的行为出现越来越明显的个人主义特点。与此同时，非普惠式[8]的资源下乡使得村庄治理更多地依赖于干部的个人意志，这又进一步强化了村庄治理的无主体性。

2)一些基层党组织成员出现腐化堕落问题。

基层党组织作为基层领导核心，腐化堕落问题的出现必然导致其工作能力丧失、软弱涣散。伴随资源下乡政策的落实，中央和各级政府通过财政转移支付等方式每年向农村输入万亿元以上的财政资金[9]。一些农村基层党组织的党员干部面对巨额金钱的诱惑，忘记自己人民公仆的身份，利用手中的权力以权谋私，在干部选拔、招商引资、项目投标、征地拆迁、认定低保贫困户等问题上枉顾法纪，为一己私利侵害群众的合法权益，导致干群关系不和谐，破坏党的执政根基。在关乎农村生态农业、生态旅游业发展的大问题上有失公允，阻碍农村的经济发展，破坏了基层政治生态，污染农村的社会风气。随着党内反腐力度的加大，农村基层党组织党员干部的腐败方式也从贪污受贿等经济腐败向任人唯亲、拉帮结派等政治腐败转变。与城市不同的是，中国的乡村社会仍是一个“半熟人社会”，人际交往还是很注重人情关系，一部分农村基层的领导干部利用职务便利拉帮结派，结成小利益团体牟利，导致农村基层党组织“窝案”、“串案”[10]等腐败事情时有发生。在资源下乡进程中，农村基层党员干部手中掌握着一些款项拨放、项目投标的权力，一旦贪污腐化，涉案金额往往很大，“小官大贪”[11]现象凸显。最后，在农村基层党组织之中，由于村民动员不到位，缺乏对党组织成员权力行驶的监督，行政“一把手”腐败[12]现象频现。

3)农村基层党组织趋于行政化。

在农业税费时期，国家为了更好地进行社会主义现代化建设，对农村地区进行了长期的资源汲取，并通过下达指标性任务的方式来调动农村基层党组织的工作积极性，在财政资源严重匮乏的情况下，农村基层党组织只需要完成上级下达的向农民征收农业税的任务，并没有过多的职能，长期以来基层政权建设出现“内卷化”[13]，农民认同降低。国家和农民关系转变之后，国家向农村注入大量的资源，但基层党组织已经丧失了对村民的政治动员能力。

资源下乡还推动了乡村治理中“灰色势力”[14]的发展壮大。资源下乡加强了村庄的无主体性，一些农村基层党组织在治理过程中由于缺乏农民的有效参与，把灰色势力纳入其倚靠范围之中，助长其发展的同时也给自身发展造成障碍。

3 资源下乡背景下基层党组织治理存在问题的原因

3.1 对农民动员的缺位

在农业税时期，农村的利益共同体来源与村庄内部的农业生产，农民、农业、村庄资源之间是紧密联系在一起的。但伴随资源下乡，国家向农村的资源输入是农村的主要利益来源，这些资源和当地的农民、农业是相互脱离的关系[15]。在后农业税时期，没有了农业税收入的基层政府面临财政空壳问题[10]，中央和地方各级政府的财政转移支付是中西部地区县域政府唯一的财政来源，而国家向农村下发的各种资源，大多是直接划拨到基层政府部门，再通过政府基层组织输往农民手中。这些资源的发放并不是普惠式地分配给所有村庄，而是只能分配给一部分村庄和农民。而且各村庄和农民个人之间差异性很大，国家不可能设置一套固定的标准化的分配模式，只能依靠农村党组织根据实际情况客观分析他们所面对的农民的不同需求。在这一过程中，农民自身的参与就变得少之又少，他们大多数是被动的接受分配。

3.2 对权力运行的监督机制有待完善

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[16]。完善的监督机制是农村基层党组织权力正确行使的有力保障。权力不受约束必然会导致权力滥用，进而滋生腐败。监督机制不完善、监管缺位是农村基层党组织党员干部走上腐败之路的重要因素。在农村地区，虽然农民群众对自己的权利义务的了解相比以前有了很大进步，但是传统的“官本位”思想仍然很有市场，农民群众把基层党组织的领导干部看作自己的“父母官”，没有行使合法监督权力。一些农村基层党组织腐败案件都是权力运行失范所致，基层党组织“一把手”利用人民赋予的权力干涉重大的项目工程招标，从中获取经济利益，或是在经手惠农补贴、粮种直补、救济款项发放的时候中饱私囊。农村基层党组织党员干部监督和被监督的意识薄弱，部分领导干部甚至对监督机制有抵触情绪，认为是组织对自己不信任才来监督；部分党员干部认为只有纪委监察部门才有权监督，排斥同事、村民对自己的监督，甚至对监督者打击报复，最终导致上级怕人心浮动而不敢监督下级、下级怕受到打击报复而不敢监督上级、同事之间怕得罪同僚而不敢相互监督的困境。

农村基层党组织的领导干部大多数都是从群众中走出来的，监督者和被监督者都是乡里乡亲，很多群众碍于人情面子，对于那些不涉及自身利益的事情大多不愿意监督。

3.3 基层党组织政策执行面临新挑战

由于农村基层政府只能采取灵活多变的资源分配方式[10]，而在资源下乡的过程中，利益主体凭借各自的权势来影响下乡资源地分配，给农村基层党组织的政策执行带来很大的挑战。国家实行资源下乡是想要通过支援农村发展，增加农民收入，满足农民需求，提高农民生活质量。但是分利秩序[17]的形成直接导致农民的不公平感，继而导致农民对国家政策的不认可。下乡资源中有一部分是以项目工程的方式落地，但是一些项目工程最终落到农村“有能力”的灰黑势力手中[18]，农村基层党组织很难组织农民与其平等对话，监督举报等机制也流于形式。

4 优化基层党组织治理的对策

1)增强农民主体性意识，加强对村庄农民的组织动员

农村基层党组织可以借助国家资源下乡的大背景，重新对村庄的发展进行规划，并积极组织农民参与到这个规划工作中来，让村民切实感受到自己作为村庄主人的权利，增强其对村庄的归属感以及对基层党组织的认同感。在下乡资源的使用、分配等问题上，也要充分发挥民主协商作用，动员农民，鼓励其参与到村庄大小事务的治理中来，在基层党组织的引导下，重塑村庄的组织结构 ，这也有利于增强村民对农村基层党组织先锋带头作用的认识，便于基层党组织领导干部开展后续工作。

发挥农民群众的监督作用。农民是资源下乡政策的受益者，农村基层党组织要发挥连接农民与政府的桥梁纽带作用，充分了解农民的利益需求，并根据实际情况分配下乡资源，让农民了解国家政策。首先，要对农民普及权利意识，让农民“有话可说”。其次，要做好建立检举揭发人员的保密工作，既要为敢于监督者撑腰打气，又要防止一些打击报复行为的发生，让农民“有话敢说”。

2)完善监督机制，形成严肃规范的党组织工作作风

从党中央提出全面从严治党以来，各级党组织都在加强对党员干部的反腐倡廉教育，要求其以腐败的典型案例为反面教材，严格要求自己，廉洁自律。在资源下乡进程中，农村基层党组织必须把参与重大建设项目招标、土地征用、房屋拆迁、项目资金使用等关键的岗位的党员干部作为重点监督和教育的对象，时时刻刻敲响反腐警钟，防患于未然，提高他们拒腐防变的能力。定期对农村基层党组织的干部成员进行民主评议，针对每个人的评议结果进行谈话。加强纪委监察部门的工作力度，充分调动公检法部门的力量，形成监督合力，重点打击农家基层党组织党员干部贪污惠农资金、低价处置集体资产等腐败行为，加强对基层党组织成员的约束力。做到对腐败的“零容忍”[19]，相关部门加大监管力度之外，还要实行纪律监督、群众监督、舆论监督等，开放举报渠道。除此之外，还要建立审计监督制度，加强对农村基层党组织的财务审查力度，及时跟进国家惠农资金的发放、使用，强化监督，并把审计结果纳入党组织成员的工作考核系统，对其行为形成约束，把腐败问题扼杀在萌芽时期。

3)从行政化治理走向技术治理

为了从根本上解决社会经济诸领域内出现的种种社会矛盾，2004年以来中央政府逐步形成了以‘科学发展观’为核心的治国理念，将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，并将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题。”[20]改革开放30年以来，我国已经建立起自上而下的科层制行政管理体系，从中央政府到地方政府、从上级政府到下级政府，采取直接的行政命令，下达任务指标，实行量化考核。 “技术治理”全面强化政府要依法行政，秉持符合规范，公平、公正的原则，加强行政问责，把激励机制和惩罚机制相结合，农村基层党组织成员干部在各项工作上的行为失职都可能导致其职位不保。

在资源下乡背景下，农村基层党组织要加强对直接分配给农户的农补、粮补、医保等资金的使用监管，提高农村公共服务的质量，努力建设农村基层服务型党组织。在专项化的项目资金使用上建立一套完善的、规范化的项目申报体系、审查体系，加强制度规范管理。“数字下乡”[24]是技术治理的典型应用。农村基层党组织作为国家和农民之间的桥梁纽带，通过将数字信息在地化、系统化、逻辑化来改善基层治理过程中的信息不对称问题，以实现对社会治理的合理优化。

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[责任编校： 张 众]

Resources to the Countryside and Governing of the Rural Gross-roots Party Organization

LI Rui

(SchoolofLaw,AnhuiNormalUniv.,Wuhu241000,China)

Since the agricultural tax was canceled, government has imported much resource into village to promote the development of agriculture and ecological tourism to increase rural income, enhance living standard of farmer, promote new-type urbanization, and construct new socialist countryside. A great many resources brought to villages bring a new challenge to rural gross-roots party organization: the deficiency of mobilization of farmer, corruption of some party members and the tendency of grassroots party organizations to be administrative. Those problems come from different reasons such as the deficiency of farmers’ participation, insufficient in supervision and so on. Those problems can be sloved by increasing the farmers’participation, completing the mechanism of supervision, and changing the governance pattern of the promote new-type urbanization.

resources to the countryside; benefiting order; governing of the rural gross-roots party organization

1003-4684(2016)06-0031-04

D422

A

2016-10-18

北京市社会科学院重点课题(2016A3638)

李 芮(1993-)， 女， 安徽金寨人，安徽师范大学硕士研究生，研究方向为基层党建理论