农村发展的行政设置创新驱动

柏春林（湖南科技学院 马克思主义学院，湖南 永州 425199）



农村发展的行政设置创新驱动

柏春林
（湖南科技学院 马克思主义学院，湖南 永州 425199）

摘 要：乡镇和村行政设置创新是农村发展的重要驱动力。农村行政设置创新使城区“下乡”，促进农村就地城镇化。“双重城区”把镇与县区城市建设为一类城区，乡驻地建设为“准城区”，乡镇直辖自然村社区，城市、城区发散到农村。“融村铺城”把村“融入”城区或社区，通过小乡制和乡镇分置多布政府驻地“铺”设农村城镇。

关键词：发展；创新驱动；行政设置；乡村政治；城镇化

一　行政设置创新驱动

党的十八大正式确立创新驱动发展战略。2014年8月， 习近平在中央财经领导小组第七次会议上又强调：创新始终是推动一个国家、一个民族向前发展的重要力量。我国是一个发展中大国，正在大力推进经济发展方式转变和经济结构调整，必须把创新驱动发展战略实施好。实施创新驱动发展战略，就是要推动以科技创新为核心的全面创新。[1]强调用全面创新来驱动发展。农村区域的基层行政层级与区划设置创新，是与体制创新、管理创新密切关联的行政设置创新驱动。

行政设置创新驱动是行政驱动的主要构成。行政驱动最基本的包括行政权力驱动——行政权力干预推动；行政设置创新驱动——通过行政层级与区划、体制、行政机构等项设置创新形成驱动；行政导向驱动——通过政策、发展战略、发展规划等项的引导，形成拉动式驱动。

按照马克思主义原理，生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑，生产关系、上层建筑要适应生产力、经济基础的状况；生产关系和上层建筑对生产力、经济基础具有反作用。这种反作用的正能量表现为发展驱动力。这就是行政设置创新驱动的理论依据和驱动力的根源。从历史上看，行政设置创新一直是农村变化的重要影响力。十一届三中全会后实行家庭联产承包责任制，实际撤销生产队行政单元和废除大队和人民公社体制，直接由农户家庭组织生产经营，驱动农村和农业发生革命性变化，这一行政设置创新对农村发展与变革的驱动具有划时代意义。

笔者这几年深入乡村进行城乡发展一体化的政治学调研，认识到农村发展需要借助乡镇和村的行政设置创新，这种行政设置创新是最能普遍发力推动广大农村区域发展的直接驱动方式。

笔者基于自己的调研，认为行政设置分为下蹲式、上提式和发散式、集聚式四种，不能简单化设定为细分设置、整合设置。“下蹲式”行政设置是使行政重心下移，注重行政职能服务群众、方便群众，是加强基层治理、驱动基层发展的行政设置。在城镇化发展中往往自然地形成向上、向城市的单向集聚，容易拉大城乡差距。现实中有的地方这种表现已经很明显。要加快农村区域的发展就必然要有向农村集聚的“回流”，形成双向流动。从行政设置上是造成“城区走进农村、城镇贴近农民”；“上提式”行政设置是使行政管理中心上提、资源“上缴”，强调集中、规模效应和正规化。这种行政设置用在农村管理上一般会加快农村边缘化、乡镇行政的“空心化”。牛若峰等学者认为并乡建镇后的“乡财县管”等集中化改革，造成乡镇没有必需的财政资源，而成为名不符实的一级政权机构。[2]同时加剧农村政治权力闭锁失衡，使在城市广泛存在的政治参与，在农村就只局限于村组。也使农村的社会资源享有远远低于城市，尤其是医疗卫生和文化教育等资源在农村的配置甚少或越来越少，农村的公共产品和公共服务严重短缺。[2]P25-27

用行政设置创新来驱动农村发展实际上是我党的传统。毛泽东在党的七届二中全会报告中强调，对农村“任其自然的观点是错误的”，必须“逐步地而又积极地引导它向着现代化和集体化的方向发展”。[3]就今天而言，农村发展完全交给市场经济“无形的手”，政府不“逐步地而又积极地”运用行政驱动机制来推动和引导，就是不对的。因为农村发展不只是经济体制问题，更需要政府这只“有形的手”发挥重要作用，用特定行政设置创新与市场机制相结合，驱动农村区域的产业发展和人、财、物等资源的集聚。

毛泽东在党的七大政治报告中对中国城乡发展展望：“将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程”[4]。建国后，他针对我国社会主义工业化建设实际，总结经验形成“就地转变”的构想。1958年11月，他在第一次郑州会议讲话中说：农民“不要拥入城市，就在农村大办工业，使农民就地成为工人。”强调我国“不采取一些特别办法，国家恐怕搞不好”。[2]P38就地城镇化这一主张的精神实质具有创新意义和现实指导意义。“大跃进”年代用行政设置创新驱动农村发展的方向没有错，是行政设置追求“一大二公”成为历史教训。改革开放新时期推行家庭联产承包责任制，是用行政设置创新把生产管理权交给农户，创造了农村发展新高潮。

创新的目的是解决实际问题，今天用行政设置创新驱动农村发展，必须有切实的理论创新，找准实现路径。

二　双重城区的设置驱动

如何做到“城区走进农村，城镇贴近农民”？“双重城区”的行政设置是实现这一目标的很好选择。通过行政设置创新推行“双重城区”，引导农村人口分别集聚县城、小城镇、乡行政中心地和社区（村），从而把农民包容“进城”，使农民的生活环境、享有的公共服务与城市居民日益相近或均等，驱动城乡发展一体化和农村现代化。

按照社会物理学观点，城市或者城市系统是人类行为的物理结果和空间进程。在很大程度上，这个行为主要是经济行为，包括将距离作为约束条件的空间维度中的经济行为。因而以前的都市理论主要基于牛顿力学的“都市模型”，现在则是以“区位交互作用模型”为代表。[5]新的时代，城市呈“区位交互作用模型”走向网络状的体系化。所以，城镇化将更多地呈现出城市的体系化。中共中央党校张弥先生阐述了新时代的城市体系网络结构理论，认为当今时代城市结构是由多个城市借助于交通、电信和管线连接，形成网络状的地理形态，城市布局呈放射状和网络状复合型体系。[6]

“双重城区”论基于城市发展的区位交互、网络结构化，基本点主要是：

第一，县区一级通过行政设置创新发展“双重城区”，推动城市建设拓展到农村区域，发展新型的农村城市、城区，驱动“城市下乡”。第二，最基本内涵是把县区城市、镇建设为一类城区，乡驻地建设为二类城区，形成有限城市化、有部分城区特征与功能的“准城区”。第三，“镇”的双重性是特征性内涵。把镇建设为农村中城市功能较完备的小城市或城区，作为县区城市的外延性特定功能区或“卫星城”，使城市的农产品贸易区、主题性工业区、教育集聚区、会展中心区等，分布到邻近镇，分散县区城市集聚压力，使之有宽松条件建设生态山水宜居城市，发展“两型”城市。在偏远区域还可设置中心镇，县政权各种服务性政务的远端派出机关及县医院、高中学校等分部的驻地，用部分县城功能“辐射”一定区域。第四，把“城”发散到乡下。通过乡镇分设、实行小乡制等项创新，依托乡驻地建设农村“准城区”，以自然村为基础建设农村社区，这是“双重城区”的重要内涵。通过合理布局的乡驻地准城区，使城市“触角”广布农村。加之农村社区，实现城市一定程度“下乡”。第五，分设是关键性内容。不仅在城区功能与等级上分层，还要乡镇分置并分别定位。把镇作农村中的城市，有成片商住区，是周围区域经济、金融、文教、卫生、交通、信息和物流中心与枢纽，有较现代化的医院，有完全小学、中学等各种学校，有批发市场等物流、快递中心，有营运车辆规模化的车站或停车场；乡驻地准城区有幼儿园、初级小学或完全小学、卫生院（所），有一定的街市商铺，有食宿店、娱乐场所及通讯、快递、金融、网络、公共交通等终端站点。自然村社区有居民服务中心、“赤脚医生”医务室等。

“双重城区”论是用乡镇分置等基层行政设置创新，把农村城区纳入城市建设的统一规划与建设，加上现代交通等项支撑形成以县区城市为中心的网络状、放射状复合结构的城市体系，实现城市“发散”“下乡”。20世纪30年代青岛市政府试验过“以工业为前提，以都市为起点”的乡村都市化乡建理论。现在我们是基于信息化、快捷交通和社会主义市场经济时代，“双重城区”就是实践方案而不是理想主义的东西。“双重城区”论的现实关键在于：其一，县政权主持行政设置创新，改革乡镇体制与区划，乡镇分置、合理布局，科学定位县区城市、镇城区的功能与特色，有计划有步骤地建设。重点加强乡驻地准城区的建设；同时改革相关体制，确保乡驻地真正成为“有人气”的城区。其二，建设县区城市至镇、部分乡的高等级公路以及镇乡间快捷公路交通，缩小空间、造就城市网络化基础。

用“双重城区”改变城镇化发展向城市单向集聚，同时发展农村城区使“城市下乡”，让更多农村人口和农村区域就近城市化，分享城市化、现代化成果，是走中国特色城镇化道路的必然选择。

三　乡镇分置的融村铺城

实现“城区走进农村，城镇贴近农民”的实现路径是乡镇分置、融村铺城。这是农村区域行政设置创新驱动的核心。

国外城市基本上是工商业经济发展，因经济中心生长形成。中国的城镇多为社会主义市场经济以前形成，总体上是因行政区划设置生成，即使因交通物流或工矿业等经济原因形成城市也是通过调整区划设为政区首府、政城合一而发展起来。国情的实际是“城”随“政”兴，农村就地城镇化，就要靠乡镇行政中心布点、融村铺城。

“融村铺城”论的基本点：其一，借鉴中国古代官道驿站制度“五里一亭、十里一铺”（有店栈的驿站）的设置。根据区域合理布局原则，在广大农村区域更多地设置乡行政中心，用行政中心布点“铺就”农村城镇，以“乡”带“城”，助推农村就地城镇化，使农民过上半城市化生活。

其二，乡、镇分置。创新乡镇区划设置，“镇”以成规模的“街市”或城区为基础，根据发展需要和邻近原则包含附近村庄社区，形成农村中的小城市；“乡”主要按合理布点原则由邻近行政村合并组建，规模较现在的乡镇要小。丘陵地区一般是3-5个行政村、山区可以是2-3个行政村合并，在平原地区可以扩大规模。笔者在调研中以湖南丘陵农村欠发达的某镇做了一个样本。所辖29个行政村，镇驻地行政村包括另一行政村部分临近自然村建为城市性的“镇”，另27个半行政村按就近和有利小流域治理原则，4个乡由4个行政村合成，1个乡由2个半行政村合成，其余是3个行政村合成乡，分置为1镇8乡。如果是同等规模的平原地区，可能是分置为1镇加3-4个乡。分设后的“镇”专门经营“城”，服务和发展工商业、第三产业；“乡”主要治理农村，服务“三农”。

其三，“融村”是撤销沿袭大队、生产队的行政村和村民小组，乡镇直辖大自然村或基于大自然村归并邻近小村或多个小村与独户村集聚建成的社区；“村”的名称消失，村“融入”乡镇社区。

其四，“铺城”是用布点设置乡镇行政中心“铺”出农村城市或城区，早期多数是类似于“铺”的初级城区。

“融村铺城”论吸取了历史经验。历史上县以下是区乡镇闾邻制度，将县划分为若干区，每区20-50个乡镇。百户以上的村编为1乡，不足百户就联村合编为1乡。百户以上的街市设镇，不足百户的街市为乡。乡镇居民每25户为闾，每5户为邻。[7]这种制度与保甲制度结合，服务于封建专制统治的强控制。我们原则性借鉴历史上乡镇编制形式，使基层行政管理“下蹲”，更好地服务群众和实现有效的社会治理。同时，借鉴历史上农村就地城市化主张，吸取我国社会主义建设早期农村行政单元设置追求“大而全”的教训，主张县以下的行政单元小而简约。

“融村铺城”的实践涉及的问题，首先是乡镇分置，行政区划细化，乡镇大量增加，会不会加重“吃饭财政”，实际拖累发展？这由相应的体制改革与乡镇职能定位解决。前些年学术界对乡镇管理体制改革提出多种主张。有的主张实行小县制，归并县和乡镇两级政权职能，撤销乡镇行政建制改设为县政权的派出机构；也有主张在撤并乡镇基础上精简机构、精干队伍，科学配置乡镇权力以转变职能；有的主张乡镇自治，将社会事务从政权职能中分离。[2]P132从实践上看，撤并乡镇或撤区并乡建镇已经实行，但精简没有很好实现。笔者主张分设，不是简单地拆分乡镇，是综合乡镇和行政村两级行政职能的体制创新。一方面，乡镇行政建制保留，镇不辖行政村而独立建城。另一方面，基于乡镇小规模化和结合村民自治制度分流社会事务，乡镇机关集中行使政权职能，并适应市场经济要求有限权力化和有限责任化，不做县机关的微缩版和四大班子齐全，有些职权，如纪检监察由县专设机关行使。实行一长负责制，事权与责任统一，群众拥护和选择的行政长官只要是党员就同时是党的书记，小机关、少干部、多办事人员。这样，保持机关人员总数和工资总量不增有降。

其次，涉及政治制度和行政层级与区划调整，是否能行？是否可行？党的十八大报告明确要求优化行政层级和行政区划设置，深化乡镇行政体制改革。所以，对基层行政层级与区划优化调整，没什么不行。撤去行政村一级，虽然关联基层群众自治这项基本政治制度，但因行政村大事单独做不了，内部多个自然村照顾不均的事也办不了，撤并建乡是最好选择；自然村的社区村民自治，比行政村村民自治必然更切实，以后的村民自治制度还可扩大到乡一级。这不仅不损害基层群众自治制度还能促进其发展。

再次，撤去行政村，村干部“失业”，会不会影响农村稳定？从调研结论看，行政村干部只拿补贴不是“铁饭碗”的干部，出路问题不是严重问题。何况乡镇小化、本土化后，可以吸收村干部任职。至少可保证村干部都做社区负责人，不会有大的问题。而且绝大多数村干部是党员，一般都有正确对待的觉悟。

最后，也是最关键的问题，就是有无必要创新设置，是不是折腾？从调研结论看，并乡建镇后的群众深切感受是政府和干部离得更远了，孩子上学不寄宿不行了。平原地区可以只取消行政村而维持较大规模的乡镇，在丘陵、山区的行政中心下移才能改变区域的边远化属性。借助同类问题看，“输血式”援助边疆地区总是改变不了落后状况，通过国家战略等行为改变边疆地区“边远性”才能从根本上改变其落后状态。广大农村区域也只有去边远化或边缘化才能真正发展好，城乡发展一体化才能落实。“融村铺城”广布“乡”准城区，助推农村就地城镇化、城乡发展一体化；镇乡分设，使镇作为农村中的城市独立建设和经营，避免向下集聚农村资源，反而向下辐射，是农村发展的最实际选择。

这种行政设置创新减少行政层级，使国家管理“下蹲”更直接惠民、直接“蔸底”，促进党群、干群关系的密切。而且主要动村干部，增加乡镇为广大国家干部提供升级机会，阻力少。最重要的是助推农村发展，促成农村区域成为我国新的经济增长极，总之，这种行政设置创新从国家政治进步和经济发展上，都是重要的、有利的，是必要的创新驱动。

参考文献：

[1]加快实施创新驱动发展战略,加快推动经济发展方式转变[N].人民日报,2014-08-19(1) .

[2]牛若峰等.中国的“三农”问题[M].北京:中国社会科学出版社,2004:133-135.

[3]毛泽东选集:第四卷[C].北京:人民出版社,1991:1432.

[4]毛泽东选集:第三卷[C].北京:人民出版社,1991:1077.

[5]牛文元.社会物理学国际前沿研究透视[M].北京:科学出版社,2007:82.

[6]张弥.城市体系的网络结构[M].北京:中国水利水电出版社,知识产权出版社,2007:17.

[7]王科.控制与发展[M].北京:中国社会科学出版社,2010: 156.

（责任编校：张京华）

作者简介：柏春林（1963－）， 男，湖南祁阳人，湖南科技学院教授，主要从事中共党史和思想政治理论教育研究。

基金项目：湖南省重点建设学科项目资助。

收稿日期：2015－10－10

中图分类号：D619

文献标识码：A

文章编号：1673-2219（2016）03-0058-03