新型城镇化建设中的公共服务职能转变——基于苏州市的案例分析

孙彩红（中国社会科学院政治学研究所，北京　100028）

·政治文明与法律发展·

新型城镇化建设中的公共服务职能转变
——基于苏州市的案例分析

孙彩红
（中国社会科学院政治学研究所，北京100028）

转向以人的城镇化为核心的新型城镇化，是应对传统规模扩张型城镇化所导致系列社会问题的必由之路。这种新型城镇化发展需要政府的公共服务职能进一步转变，实现公共服务均等化共享。针对推进新型城镇化过程中公共服务的供给内容、结构、制度等层面的诸多挑战，从多维度提出新型城镇化建设所要求的公共服务职能转变路径。主要包括坚持以人为本和共享均等化公共服务的核心发展理念、调整和转变公共服务供给结构、按照不同群体需求提供有效公共服务、促进多元协同的公共服务供给方式、改革公共服务的财政支出结构、转变对地方政府考核的指挥棒。同时，也要注重解决转变公共服务职能与城镇化发展不平衡、与户籍制度改革的关系、实现精准公共服务供给等不同层次的现实问题。

新型城镇化；公共服务；职能转变；均等化共享

与新型城镇化发展思路和要求相联系，公共服务发展进入一个新阶段。在新型城镇化建设阶段，政府提供公共服务已经从“从无到有”的阶段转向“从无到有”和“从有到优”的任务并存阶段：一方面是与城镇化有关的特定群体的多层次公共服务需求没有得到满足；另一方面是已经获得某些公共服务的特定群体，享受的公共服务质量并不高。从这个角度而言，新型城镇化的以人为本，不只是人的进城这种空间变化，更为本质和核心的是农民以及农民工得到公共服务的均等化。

实现人的城镇化，除了从经济角度解决城镇化的经济效率，还要从政治角度来解决城镇化的社会公平，因为它涉及流动人口尤其是非户籍流动人口共享公共服务的基本权利问题。中国现阶段新型城镇化建设发展要求政府治理转型，其中包括公共服务职能转变和思路转型。政府在提供公共服务的内容和结构、供给方式、财政支出与考核机制等方面，都需要进一步调整和转变。

一、新型城镇化要求公共服务职能转变升级

我国政府职能转变把公共服务职能作为一个重要部分以及要求基本公共服务均等化，经历了不同发展阶段。推进新型城镇化则要求公共服务职能进入转变升级的新阶段，与新型城镇化建设同步，应实现公共服务均等化共享。

我国确定建立社会主义市场经济体制目标之后，经历了快速城市化过程，“城镇化率从1992年的27.46%提高到2011年的51.27%”［1］。长期快速城市化进程在取得成就的同时也产生了不能再忽视和回避的严重社会问题和矛盾，尤其是数量规模化、粗放型扩张带来城镇化质量不高的问题和结构失衡的矛盾。地方政府在向农业转移人口提供公共服务和增加公共支出上比较消极的态度和重视城镇化率的数量而轻视人的城镇化的质量，无法使得伴随城镇化形成的流动人口这一特定人群共享改革发展成果和公共服务。说到底，城乡公共服务的统筹和协调发展尚未实现。

新型城镇化要求政府公共服务职能转变进入一个新阶段。“中国城镇化推进模式及动力机制的最突出特征是政府主导，就是通过行政手段和政策引导等政府行为对城市发展的各方面进行调控，从而推进城镇化的发展。”［2］市场发展的不健全和社会发展的滞后决定中国的城镇化转型需要政府治理转型与创新，需要政府的参与、引导和干预。全面推进基本公共服务均等化是实现可持续性新型城镇化的要求。在我国政府公共服务职能转变的发展过程中，2002年国务院首次提出了政府职能新定位，“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”［3］。这说明我国政府职能转变进入一个新时期。后来发展到要求公共服务均等化，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》把总体实现基本公共服务均等化作为2020年全面建成小康社会战略目标的重要内容。但实际上，与新型城镇化要求相应的不仅是一般层面的公共服务均等化，还包括推进城乡基本公共服务均等化、推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖等多层次目标。为此，进一步转变政府的公共服务职能就势在必行。

从世界范围观察，城市化是一个多维结构的变化过程，不仅是产业结构、就业结构、社会结构的变化，还包括城乡结构、治理结构、公共财政结构和公共服务结构的变化。而我国目前城镇化的现实状况是，这些结构变化没有同步进行，特别是在城乡结构和公共服务结构上，还需补齐短板。公共服务供给数量严重不足，包括未能充分实现“人的城镇化”所要求的教育、医疗、住房等公共服务供给，而且优质资源更少；公共服务供给结构分布不均、配置错位，也体现在医疗、教育等公共服务供给领域。例如，虽然政策提出了流动人口随迁子女义务教育“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的要求，但实际执行变样。“一些地方政府仍然设置一些不合理的门槛条件，把流动人口子女挡在公办学校外面……与本地学生存在明显的区隔。”［4］170在医疗保险和社会保障服务上也存在类似问题。

中央发展战略与政策的指向之一是加强公共服务共享。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的一部分内容是强化政府公共服务职能。城乡协调、统筹发展是新型城镇化的必由之路，这一路径要进一步转变政府职能。“十三五规划”确定的新发展理念，同样适用对新型城镇化的指导。关键的“共享”发展理念，强调新型城镇化必须以大力推动城乡基本公共服务为立足点，建立起城乡公共服务均衡发展体系。“抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键……着力增加适应居民需求的公共产品和公共服务供给”［5］，更加注重城乡基本公共服务均等化。这是从根本上缩小城乡权利差别和实现城乡融合发展。“如果迁移、就业、教育、医疗保险等方面存在城乡之间的巨大不平等，那么讨论城镇化以及农民能不能富裕就不是一个有意义的问题，真正的问题是先解决城乡居民权利平等问题，解决城乡要素平等交换和公共资源均衡配置问题”［6］。消除了城乡之间公共服务的巨大不平等和实现了城乡居民权利平等，才能真正达到“共享”的结果。

“十三五规划”要求以供给侧结构性改革为主线，全面推进改革任务。公共服务领域的职能履行和服务供给，也要在公共服务的结构、层次、内容、供给制度和价值排序等方面进行调整与改革，促进新型城镇化进程中的公共服务均等化，实现“共享”发展的目标。公共服务结构和内容调整与转变，以及对不同群体公共服务供给的侧重点转变，在深层次上推进时，就是利益格局的深刻调整。打破各级地方政府在公共服务财政支出上几乎固化的利益格局，给予城镇化进程中出现的农民工、流动人口等群体以倾斜性分配、转移性分配，兼顾不同新群体的切身利益和根本利益。所以，要对公共服务进行供给侧结构性改革，不仅向特定群体增加公共服务供给，还要提升公共服务质量，确保平等共享公共服务的权利。

二、新型城镇化建设中公共服务统筹与挑战

落实国家新型城镇化的战略，地方政府逐步开始实践转型。分析一些试点地区在推进新型城镇化过程中注重公共服务职能转变提升的实践与挑战，为全国普遍实现这种转型提供经验教训。江苏省把新型城镇化与统筹城乡一体化发展融合在一起，体现在《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020）年》中，在地市级层面，多数地方也是把新型城镇化与城乡一体化结合在一起统筹、协调发展，像苏州、淮安、徐州等市。其中，苏州市作为城乡一体化和新型城镇化综合改革试点，也是城乡居民收入差距最小、发展最协调的区域之一。为此，选择苏州市在转向以人为本的新型城镇化道路上，进一步转变政府公共服务职能、统筹城乡共享公共服务的案例给予分析。

（一）多领域统筹城乡公共服务均等化共享

苏州市在新型城镇化建设中坚持城乡一体化整体设计和系统安排，推动传统外延扩张式的城镇化转向内涵提升式的城镇化发展模式，加快政府职能转变，强化公共产品和公共服务供给。苏州市包括其下辖的太仓、张家港、相城等县市区，统筹城乡就业社保，促进教育卫生服务均等化，通过系列相关政策和制度创新，不断促进全体居民同等的权益保障和共享公共服务，推进基本民生公共服务向常住人口覆盖。

1.构建统一公共就业服务平台

稳定和扩大就业是新型城镇化的一个重要维度。推进城乡统一就业，要求政府加强就业保障职能。2009年苏州市在全省率先探索了城乡一体化就业的实践，实现了城乡就业政策统一、就业服务共享、就业条件平等，建立了城乡统一的就业失业登记制度、就业困难人员援助制度。加快就业服务体系的标准化建设和高质量就业的评价标准体系建设，提升城乡居民的就业质量和水平。

提供就业服务的重要载体之一是基层公共就业服务平台，将农村劳务合作社也纳入政府扶持范围。优化就业市场环境，发挥苏州人力资源服务产业园的集聚效应，有效优化和提升全市就业结构和质量。2014年，全市三次产业从业人员占比为3.5∶60.6∶35.9，第三产业吸纳就业潜力逐步显现。①苏州市人社局《苏州推进城乡一体化就业和社会保障情况汇报》（内部资料），2015年11月23日。例如，太仓市建立了保障劳动就业的基层公共服务平台，作为基层公共服务网络的一个重要载体，逐步建立城乡统一的人力资源市场和平等就业制度。在2007年建立“社区劳动保障服务站”的基础上，2014年根据市政府《关于进一步扶持农村劳务合作社发展促进农民就业创业的意见》，太仓市成立了农村劳务合作社建设领导小组，实施农村劳务合作社实体化建设，扩大城乡统一就业，实现了突破，尤其为农民工就业提供高效便捷的公共服务。②太仓市政府《太仓市人力资源社会保障基层公共服务平台建设概况》（内部资料），2015年11月。③同①。这类劳务合作社既是实现农民充分就业和满足市场用工需求的有效组织形式，又是政府履行服务职能的重要载体。劳务合作社的规范化发展及其就业培训职能的发挥，促进了农民就业，有效整合了农村劳动力资源。

张家港从市、镇两级不断完善公共就业服务平台，在村级建立劳动保障服务站，服务对象可在各个平台得到免费的公共就业服务。政府规范了本地户籍劳动者和非本地户籍的流动人员统一就业失业登记管理制度，通过统一的公共就业信息化服务网络和统一规划的人力资源市场，使城乡劳动者均等地享受到各类求职和就业服务。

2.实现城乡社会保障服务并轨

苏州市推进社会保障并轨，优化布局现有的社会保障资源，建立健全了城乡一体化的社会保障体系。2011年7月，全市城乡低保实现全面并轨，标准从当年每人每月500元提高到目前750元；城乡居民养老保险、医疗保险也在2012年全面并轨。以社会保险统筹区为单位，全市范围内的本市户籍人口和持有居住证的非本市户籍人口统一参保，率先实现城乡低保、养老、医疗保障的三大并轨，在企业就业的城乡劳动力，统一纳入城镇企业职工社会保险，将已经享受新农保、城镇老年居民补贴、新农合、少儿学生大病保险在内的城乡居民，统一纳入居民社会养老保障和医疗保障制度。③

张家港市以推动资源要素向农村配置为着力点，促进城乡公共服务均等化。为了提高社会保障水平，实行了城乡低保一体化；2011年全面推进农保转城保，21.6万农民两年全部纳入城镇职工养老保险体系，在苏州率先实现了城乡养老保险并轨，取消了农民养老保险这个险种。④太仓市建立城乡一体的最低生活保障制度、居民医疗保险和社会养老保险制度，解决落户城镇而集中居住的农民社区服务诉求，为进城农民提供社保和福利等公共服务。

3.均衡配置教育资源共享同城待遇

苏州市大力促进教育公平，以创建“全国首个义务教育发展基本均衡地级市”和“江苏省义务教育优质均衡改革发展示范区”为契机，优化教育资源配置，促进优质教育资源向农村倾斜。同时，在外省来苏和省内异地务工人员随迁子女的教育方面也有一定的措施。例如，在统筹教育发展上，太仓市建立区域内骨干教师到农村学校任教、巡回授课，城镇教师到乡村学校任教等制度，实现城乡统一的办学标准，促进教育资源均衡配置。

在基础教育方面，相城区不断扩大教育资源，统一学校建设标准，均衡提升办学条件。推进公办学校吸纳外来务工子女入学，享受同城待遇。“公办学校吸纳率逐年提高，从2005年的50.60%提高到2012年的76. 28%，2012年全区义务教育公办学校共吸纳外来务工子女19740人。目前已有80%外来务工子女进入公办学校上学。”①调研材料：《全力吸纳解决外来工子女“就学难”》（相城区教育局），2016年4月12日。同时，区政府还通过学校建设规模与标准的统一、师资队伍流动管理的统一、经费投入与使用的统一等“六个统一”，来促进城乡教育资源的均衡配置与共享。

4.为公共服务均等化增加财政支出

新型城镇化推进过程中的公共服务均等化供给，离不开政府财政支出的基础。财政支出结构不断向公共服务倾斜，比如，相城区的财政支出结构在逐步优化，全区城乡公共服务支出由2010年的21.95亿元，占一般公共预算支出的74%，增加到2014年的39.96亿元，占一般公共预算支出的78.9%。②相城区财政局《坚持依法理财完善财政管理》（调研资料），2015年11月13日。地方政府为均等化共享公共服务加大财政保障和支持。比如，太仓市优先教育领域的财政投入，建立义务教育生均公用经费拨款的联动增长机制。2015年，生均公用经费拨款标准提高至小学1000元、初中1200元，并逐年增长。③太仓市政府《太仓新型城镇化财政性支持政策》（内部材料），2015年11月27日。在公共文化和体育服务上，也不断加大财政投入和对下级政府转移支付，落实文化惠民工程包括文化基础设施建设。进一步加大公共卫生服务的财政投入，促进城乡公共卫生服务均等化，保障全市城乡居民都享受到更好的基本公共卫生服务。

除了像苏州市这样一些试点地方通过城乡一体化来推进实现新型城镇化的公共服务均等化共享，还有一些试点地方是通过就地城镇化来解决农民享受公共服务的市民化。比如，晋江市在新型城镇化过程中，坚持“保障全覆盖，待遇均等化”原则，增加财政支出，缩小城乡差距，把社会保障等公共服务向农村延伸覆盖，让农民实现就地就近城镇化和市民化。政府还结合从居住证制度到户籍制度改革，使得新晋江人享受同等服务。又如，德州市两区同建的就近城镇化方式，政府一方面为就近城镇化提供产业支撑、为产业发展提供服务，保证转移农民充分就业；另一方面加强政府的公共服务职能，健全公共服务配套供给，改善就地市民化的这些农民的生产方式和生活方式，目的都是为了促进新型城镇化的可持续发展。

（二）新型城镇化过程中公共服务供给面临的挑战

上述东部发达地区的一些地市在新型城镇化过程中，统筹推进城乡公共服务一体化发展和均等化共享，虽然与中西部较不发达地区相比，取得了明显进展和成就，但同时也不可忽视一些现实问题的存在。

第一，各项公共服务供给结构不平衡的问题。在新型城镇化过程中转变公共服务职能，从具体领域分析，对统一就业领域的公共服务比重较大，其次注重的是社会保障服务并轨。而对流动人口的住房、子女教育等基本民生公共服务的倾斜和转变力度还不足，这对于实际达到新型城镇化的目标而言，仍然是很大的挑战。

第二，公共服务的数量不足、质量不高的问题。这与公共服务结构失衡的问题是并存的。就全国总体状况分析，中国城镇化发展的不均衡，除了土地城镇化快于人口城镇化的问题之外，还有就业城镇化快于人口城镇化的进展。2014年和2015年，在经济发展下行压力较大的不确定性复杂国际环境下，新增城镇就业人数突破了既定目标，分别是1322万人和1312万人［7］。由此，也导致了新型城镇化中的政府公共服务职能履行和公共服务供给中的很多问题。在基础教育领域里，进城流动人口子女上学难度大，再加上农村撤点并校和教育资源分配不均，导致了城镇和农村的基础教育供给都存在缺失。城镇人口不断增多以及老龄化加快，给医疗卫生公共服务提出了更大挑战。保障房的公共服务，在建设环节和分配环节都有很多问题，不少地方政府“未足额提取或安排保障性安居工程资金，一些单位违规向城镇保障性安居工程项目收取行政事业性费用和政府性基金，未按规定拨付、使用或管理专项资金”［8］。这些都是政府公共服务职能履行应该重点解决好的问题。

第三，公共服务领域的财政支出问题。虽然政府对公共服务总体支出的绝对数量有所增加，但是公共支出的比例与结构还有问题。苏州市在公共服务职能履行方面的某些财政支出问题也具有一定普遍性。对公共服务支出分析，以教育支出为例，苏州市在2012年到2014年，教育支出占财政预算支出的比重分别下降0.37%和3.28%，而城镇化率则分别增长0.84%和0.8%。④根据2012—2014年《苏州统计年鉴》的数据得出。住房保障支出也有所下降，影响到保障性住房的公共服务供给。这从一个侧面说明了公共服务供给的增长率赶不上城镇化率的提高。

第四，公共服务供给能力面临着挑战。伴随着新型城镇化的推进，人们对公共服务和产品的需求进一步增大，政府的公共产品和公共服务供给能力的短缺进一步凸显出来。比如，许多地方实行了城乡居民养老保险全覆盖和全统筹，但保障水平还相当低，对于缩小贫富差距、促进社会和谐稳定发展的作用不充分。这些都给政府公共服务职能转变带来更大压力。有研究预测，“2016—2020年我国城市化进程中公共服务潜在需求规模与供给能力的预测差值分别为1.91万亿元、1.86万亿元、1.78万亿元、3.09万亿元、4.24万亿元。需求大于供给，基本公共服务供给存在缺口，且缺口呈逐渐扩大的趋势。”［9］而政府的实际公共服务供给能力和公共服务结构仍存在不同程度的问题，需要进一步通过公共服务职能转变升级来解决。

三、新型城镇化进程中转变公共服务职能的路径选择

新型城镇化的系统推进并不是具备了强大财政支撑这一个必要条件就能完全实现，那样会把问题简单化，更重要的还有公共服务职能转变与制度改革。通俗而言，新型城镇化的持续性推进不能单单计算政府的财政支出，或者计算一个农民工在城市落户需要的财政成本，那是一个无法完全计算准确的数据，因为还有很多不确定性和连带性成本。所以，政府要从经济增长导向型的城镇化转向走民生型城镇化的发展道路，坚持“公共服务主导”的民生优先，这是核心内容和主要任务。尤其是一些较为不发达地区在借鉴苏州市作为经济发达地区的新型城镇化和公共服务城乡一体发展经验时，更要注重进一步转型。一方面，从注重土地扩张型的GDP转向加强公共服务职能和供给；另一方面，调整公共服务供给结构和优化资源配置。下面是路径选择的关键着力点。

（一）公共服务供给必须坚持以人为本的发展逻辑和理念

城镇化率是衡量城镇化进程的一个指标，但又不能“唯城镇化率”，正如不能“唯GDP”一样。“仅靠提高城镇化率并不一定能走向现代化。如果违背规律，一味追求城镇化速度，而不顾就业、公共服务和基础设施等方面的条件，则有可能使现代化过程出现反复、中断甚至倒退。”［4］6政府要转变对增长型城镇化率的过度追求，坚持共享发展理念，把更多精力放在以公共服务有效供给来提升城镇化的质量和效益上。可借鉴的苏州经验是，树立“城乡共生型的新型城镇化”理念，在一定区域内统筹考虑公共服务供给，不再城乡分治。

新型城镇化的公共服务需要财政支出的基础，但财政支出要在系统配套制度下做到“好钢用在刀刃上”，必须考虑城市和城镇的承载能力，包括就业需要的产业发展、教育需要的学校和师资、住房需要的土地、医疗需要的医生和医院等，这些资源并不是只依赖财政资金就能立即解决的。为此，在有限的资源基础上，调整政府为“人的城镇化”提供公共服务的思路，不一定是完全进城，人的城镇化≠完全进城享受公共服务，或者人的城镇化≠完全落户城市和城镇；而是人的城镇化=享受与市民同样公共服务的同等权利，对公共服务的共享可以在不同的空间来实现，而不一定都在城市。所以，根本上是增强公共服务在不同区域、不同城乡之间的覆盖程度，增加供给数量和调整供给结构。新型城镇化并非让农民完全进城落户，更现实的是农民在生产、生活方式以及享受公共服务上的市民化。

建立不分地域、城乡统一的公共服务体系，使得农民、流动人口都能共享均等化的公共服务。“重视人的城镇化的实际推进，除了重视经济领域产业体系的演进外，对影响民众生活质量的医疗、文教等现阶段的短板性领域，结合各自的区域特点采取不同力度的倾斜政策，并将各项改进措施尽量制度化。”［10］比如，东部地区地方政府必须补上历史欠账，通过财政支出及政策倾斜来弥补对农民工或外来常住人口的公共服务供给。西部地区在推进人的城镇化进程中，吸取东部地区快速城镇化的教训，绕过或不经过那种只重视土地规模扩张的城镇化，而注重公共服务城镇化在整体新型城镇化进程中的地位与各方面协调推进。

（二）按照不同群体需求分类提供有效公共服务

新型城镇化的推进影响的是农民工群体、农村人口和非户籍流动人口等不同群体。有当地农村人口在城镇化过程中的公共服务权益没有得到保障的问题，更有非户籍流动人口在社会权利方面无法享受公共服务的严重问题。要明确公共服务涉及的不同群体，根据群体需求来提供公共服务。苏州市一些县市区分为两部分解决本地农民进城和外来人口进城问题，本地农民通过户籍平等化，对外来打工者实行积分落户，最终目的都是享受均等化公共服务。除了进城的外来流动人口之外，进入城镇的农民集中居住小区的群体、城中村群体的公共服务都需要有针对性的解决。

即使非户籍流动人口也有差别，又可分为不同的次级群体。“我国流动人口群体内部在教育、就业、收入等多方面都存在很大差距，生存型流动和发展型流动并存。统筹兼顾不同流动人口群体的利益诉求。”［11］在流动人口中，有些是在不同城市之间的“城——城流动”，多数属于发展型流动，这一群体对于基本公共服务的需求并不是那么迫切。有些群体是“城——乡流动”，这一类群体具有农业户口，为了生存而在城市寻求就业或长期就业，他们主要是生存型的公共服务诉求。因此，要区分不同群体，分别提供有所侧重的公共服务。对于流动人口的公共服务供给，先着重解决城乡之间为了生存而流动的群体的公共服务供给。

（三）调整和转变公共服务的供给结构

公共服务的供给结构，一方面是公共服务内容本身的结构，主要是基础教育、就业、医疗、养老和社会保障服务等服务内容的结构调整与侧重点的变化；另一方面是公共服务的地域空间结构，主要是公共服务在城乡之间、大中城市与小城镇之间的结构调整与公共服务资源的均衡优化配置。通过一体化的公共服务供给，实现不同群体的基本权利保障。

首先要加强流动人口和城乡基础教育公共服务。调整公共服务供给的价值排序、供给优先次序，把教育公共服务放在重要位置，这是最能体现均等和公平的公共服务。“教育权利平等绝对是至关重要的。只要中国不明确农民工子弟接受教育的平等权利，那就等于是在准备后果不堪设想的定时炸弹。”［12］受教育是每一个公民的权利和义务。在转变公共服务职能中，教育是一个极为重要的方面。新型城镇化过程中的教育均等化共享，关键点在于解决流动人口和农村教育问题，不要把这些儿童的教育与农民（工）没有城市户籍联系在一起，由此带来的一个正面效应是解决农村大量留守儿童问题。

其次是就业和住房的公共服务。促进充分稳定的就业是新型城镇化的一个关键。苏州市统一的公共就业服务平台和系列相关制度保障值得借鉴。流动人口在城市稳定落户的另一个关键是住房，在为这一群体解决住房问题上，政府的保障房制度要有突破性改革，使得真正需要住房的低收入群体获益。

再次是医疗和养老社会保障服务。调整与改革医疗资源和公共服务格局，以及相应的财政投入分配格局。注重统筹各类保障待遇，逐步实现城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、最低社会保障的一元化制度，缩小不同群体之间社会保障公共服务的差距。按照国家政策，允许在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立基本医疗保险异地就医医疗费用结算制度。

最后要为推动产业升级发展提供服务。没有产业支撑的城镇化是不可持续的，尤其是新型城镇化必须推动农业现代化，为农村产业发展、农业产业的一产、二产和三产的结构调整提供基础设施服务、金融服务、信息服务、产销对接服务。

（四）以多元主体协同的方式增加公共服务

改善民生公共服务没有终点，世界上任何国家的政府都不会保证有无限增长的公共服务支出。随着城镇化的不断发展，政府作为公共服务的唯一提供者，不仅财政负担过重，而且提供公共服务的效率也会降低。“公共产品和服务的提供缺少市场化和社会力量参与，供给和需求之间存在很大张力。”［13］因此，要在公共服务均等化的实现方式上，激发其他社会主体的活力和服务能力，解决有限的公共资源与无限的公共服务需求之间的矛盾。与有效政府治理转型相一致，公共服务职能转变，同时需要供给主体和供给方式的多元化。“社会人口的流动实际上需要公共服务提供方式发生一个大的转变，也就是要‘让公共服务跟着人走’。……不能说公共服务在农村而人在城里，这样的话人与公共服务就脱节了。”［14］

在提供公共服务的过程中，政府要与市场有机结合，政府引导搭建平台，企业主体负责提供一些领域的公共服务，发展多种形式的政府购买服务方式。连接政府与社会，即指政府机构、社会组织、经济主体等在推进公共服务均等化过程中的协同合作。在政府与农民的关系上，实现政府引导、农民为主体，这里主要适用于就地城镇化过程中的公共服务供给。政府通过提供和创造制度环境，引导社会主体力量参与城镇基础公共服务的供给，运用多种激励方式把多元社会主体的各自优势和资源都发挥出来、利用起来。养老服务体系与其他领域的公共服务比较而言，相对较容易采取多元主体供给的方式，鼓励社会资本和非营利组织进入，满足老人不同层次和类型的公共服务需求。扩大教育服务资源，积极扶持民办的流动人口子女学校，使之成为公办教育资源的一种补充。学前教育领域，也可以用政府购买服务的方式扩大和扶持民办幼儿园的发展。

（五）改革公共服务的财政支出结构

转变公共服务结构更为深层次的经济基础是，公共财政在公共服务支出上的结构调整。城乡公共财政人均投入水平从一个侧面反映了城市和乡村的发展差距。但问题是，这些人均指标不能准确全面反映公共服务均衡化程度，甚至更不能反映城乡公共服务“共享”程度，以及结构性需求与供给状况。由此，重要的是改革财政支出结构，保证公共服务的资源要素在城乡之间均衡配置。公共服务向农村倾斜，表现为财政在农村公共服务支出上的绝对数量增加，更重要的是在农村公共服务支出上的比例要有绝对提高。

与此相联系，评价一个地区公共服务供给状况，经常用人均占有量为指标，这不能说没道理，但还应有其他衡量尺度作为补充或配套方式。比如基础教育供给，用人均指标只能说明一定的支出比率，而对新型城镇化所要求的加大基础教育供给，要求学校基础设施扩建和弥补师资力量的缺口而言，却无法反映出来。所以，从源头上通过公共财政在公共服务支出结构上的调整，促进公共服务结构的转变。同时，建立多元化公共服务投入机制，包括吸引社会投资或社会主体对公共服务的投入。更深层次上，公共服务财政支出结构的调整以及财政体制改革，是中央与地方之间的博弈，要触动地方政府财政分配的原有利益格局，需要中央改变对地方政府考核的指挥棒，才可能有效。

（六）转变中央对地方政府公共服务考核机制

由于缺乏有力的激励机制，地方政府常常将非本地户籍流动人口排除在享受公共服务的群体之外，地方政府在实现经济增长目标上的动力要远远大于实现社会发展目标和公共服务均等化目标的动力。如果不改变只注重城镇化率的数量考核的指挥棒，地方政府难以有足够动力来促进流动人口包括农民工在城镇共享基本的公共服务。GDP还是各级地方政府关心的核心指标，包括城镇化率、就业率、人均收入等指标，都与短期GDP增长密切相关。虽然这些指标能在一定程度上说明经济发展或者城镇化发展状况，但是像人均收入这样的指标很容易掩盖城乡之间的巨大差距，以及同样作为国民应该享受的公共服务的差距。

为此，必须进一步调整转变对地方政府的考核指挥棒，使其在新型城镇化进程中注重不同群体享受公共服务的实际效果，而不单是表面上人均收入的数字。“各级政府的政绩考核体系和激励机制需要更根本的改变，把为社会提供公共服务、满足广大居民的实际需要……促进社会长期稳定协调发展作为自己的主要职责。”［15］改革对地方政府考核的指挥棒，中央政府应尽快建立一套比较完善的与新型城镇化要求相适应的地方政府公共服务绩效评估体系。

结 语

伴随新型城镇化推进而转变政府的公共服务职能，一个核心思想是结合供给侧结构性改革要求，改变以前认为仅依靠增加财政投入数量就能解决城镇化结构性问题的看法与认识，坚持协调、共享发展的根本理念，对新型城镇化所需的公共服务供给思路、方式方法、内容结构和配套制度进行调整和改革。加强基本公共服务的均等化共享，以结构改革和制度转型促使公共服务资源配置的公平与正义，避免有贫富差距的不同阶层和不同群体之间的对立，增强社会包容性发展。

转变政府的公共服务职能，实现公共服务均等化，有世界性实践经验。从世界城市化发展历史进程分析，政府有效干预和在实现公共服务均等化当中的作用是不可忽视的。针对城市化带来的城乡差距扩大和城市贫民窟问题，“很多国家的政府开始转变政府职能，出台大量倾向于社会弱势群体的公共政策，特别是推行公共服务均等化，即为全体居民提供基础教育、基本医疗、保障性住房、卫生设施以及清洁的饮用水等基本公共产品和服务”［16］。在发挥市场主导力量的同时，以政府引导城镇化的可持续性发展，特别是在理念上要从对流动人口的管理转向为这些群体提供公共服务，“在新型城镇化过程中，政府职能定位不再是传统的管理型政府，政府应把提供‘高水平、宽覆盖、均等化’的公共服务作为其基本职能，实现市民化与公共服务的对接”［17］。

在宏观层面，我国东中西部的城镇化发展水平极不平衡，在实现人口城镇化目标的过程中，要注意适度性，不搞一刀切，避免在就业机会供给不足的情况下，就以行政力量强制农民集中落户城镇。审视人类历史的发展进程，伴随城镇化乡村是否消失，是一个自然的、历史的变迁过程，而不是只靠行政力量推动的过程。全体国民共享均等化公共服务也不只是依靠流动人口在城市落户来实现。各级地方政府要从对城镇化率的过度关注和追求，转移到以城乡统筹来提供公共服务、改革公共服务的供给结构与内容等方面上来。“在公共服务提供上，要充分考虑到城镇化过程中人口的流动及变化，考虑到农民变市民节奏的变化。以静态的思维来追求公共服务的均等化和一体化，就有可能导致公共服务的供应与需求两张皮。”［18］可见，这些公共服务供给应注重动态调整。户籍制度改革与城市资源的公共服务承载能力之间的矛盾，也要配套解决。有些促进共享公共服务的政策不一定非要通过户籍制度改革来实现。公共服务职能转变和促使流动人口与非户籍人口共享公共服务与户籍制度改革可以同时推进。比如，2014年三部委联合印发《关于进一步做好基本医疗保险异地就医医疗费用结算工作的指导意见》，为全面实现跨省异地就医结算奠定了基础，这也会使流动人口受益。

在中观层面，借鉴国家“精准扶贫”的做法，做到对流动人口或城镇化市民的“精准公共服务”而避免有限公共服务资源的浪费或流失。这方面也有一些问题应进一步探讨。当前关于流动人口的信息不充分、各部门不共享，影响到公共服务的政策调整。应对大数据时代给政府职能履行带来的挑战，要打破部门之间的信息壁垒，建立全面的流动人口信息动态管理和监测体系以及部门共享这个信息管理体系的制度，为公共服务的政策调整与结构转变提供数据支撑。

在微观层面，对就地城镇化而形成农村集中居住的社区，如何提供公共服务也有一些新问题。例如，张家港市杨舍镇就面临着由集中安置形成的新社区公共服务供给无法满足农民实际需求的问题。如何使集中居住与农民生活习俗兼顾起来，解决集居后出现村和社区的交叉管理与管理衔接问题、新来的流动人口问题、社区服务队伍建设问题，地方政府在解决这些问题上应扮演何种角色，需要进一步思考。

转变和强化政府在新型城镇化发展中的公共服务职能，有很大空间和现实需求。基本发展方向只能是不断协调推进、扩大共享公共服务的范围。只有通过制度改革不断打破一些制约因素，才能逐步实现公共服务的均等化共享。当然，任何一个经济社会发展问题都无法在一个层面解决，在推进新型城镇化的道路上转变政府公共服务职能的新阶段，还需要其他领域和层面的制度改革与协调性、系统性推进。

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On Function Transformation of Public Service in Developing New Urbanization —Based on Analysis of the Suzhou City Practice

SUN Cai⁃hong
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

Advancing the people-centered new urbanization，is an essential path to respond a range of is⁃sues caused by traditional scale-expanding urbanization.The new urbanization developing needs further func⁃tion transformation of public service，in order to realize equal sharing of public service.In view of many chal⁃lenges about the content，structure and institution of public service during the new urbanization process，the paper puts forward the transformation ways of public service function from multiple dimensions.The suggestions are as follows：adhering to the core development concept of people-oriented and equal sharing，adjustment of public service supply structure，to provide public service in accordance with the needs of different groups，promoting multiple-cooperation mode，to reform the structure of fiscal expenditure，and changing the assess⁃ment baton of local governments.At the same time，it is necessary to pay attention to practical problems at dif⁃ferent levels，such as unbalanced urbanization development，the relationship with household registration sys⁃tem's reform and accurate public service supply.

new urbanization；public service；function transformation；sharing equalization

D630

A

1009-1971（2016）04-0010-08

［责任编辑：张莲英］

2016-04-18

孙彩红（1976—），女，山东夏津人，副研究员，管理学博士，从事政府治理与体制改革研究。