公共消费的理论创新与政策选择

朱尔茜

摘要：公共消费包括政府自身消费和社会性消费，以公共风险为逻辑基础，并兼具经济和社会双重属性：既有利于维护经济稳定平衡，是可持续发展的基础；又有利于促进社会公平正义，是国民素质和社会文明程度提高的保障。目前理论界对公共消费问题的探讨大多基于经济视角，本文尝试在经济与社会双重视角下审视公共消费理论问题，并力求有所创新。在此基础上，推动“新常态”下的公共消费发展，应首先树立“消费者主权”意识，再明确我国公共消费政策方向。

关键词：公共消费双重视角 政策选择

一、引言

从2008年国际金融危机以来，拉动消费一直是我国宏观调控的着力点之一，如政府为刺激农村消费，曾出台一系列包括家电下乡、汽车摩托车下乡等在内的政策措施，但总体上看，我国宏观消费率仍在不断下降，2000年我国最终消费占GDP的比重为63.7%，到2014年下滑至51.2%，最低的2010年仅为49.1%（参见图1）。这种现象与长期以来消费领域积累的体制机制弊端有关：社会收入分配差距不断扩大，2014年基尼系数高达0.47，居世界前列；社会保障和公共服务均等化体系不健全，抑制了消费增长；商品供给结构的转型升级滞后于消费需求变化，导致产能过剩与结构性不足并存。实践中迫切需要一把化解上述诸多矛盾和问题的“钥匙”，推动我国发展模式实现根本性转变。

公共消费就是这样一把“钥匙”。在中长期内，大力发展公共消费有助于从根本上解决制约我国消费发展的体制机制问题。但目前学术界对公共消费的探讨还缺乏整体性和系统性，甚至对公共消费的定义都不够准确严谨，也没有能够全面揭示出公共消费的制度功能，这影响了对发展公共消费重要性和紧迫性的认识，不利于健全完善引领经济“新常态”的宏观制度体系。事实上，如果深入分析公共消费的本质属性，它不仅是拉动经济增长的重要手段，同时也是实现经济可持续发展的重要保证，既有助于提升供给侧的劳动力要素，提高经济潜在增长水平，推动中长期发展，又有助于通过公平的社会保障和福利制度，创造起点公平、机会均等的社会环境。因此，实践发展呼唤理论创新，对公共消费基础理论进行重新梳理和深入探讨十分必要。在此基础上，创新公共消费政策体系，对推动我国经济行稳致远、实现国家治理现代化具有重大意义。

二、公共消费理论的发展

近年来国内对公共消费的研究已取得一些成果。第一，关于什么是公共消费。尹世杰（1991）将公共消费定义为“在社会成员集体范围内共同进行的生活消费”

；厉以宁（1993）提出“公共消费亦称‘社会公共消费或‘集体消费，它是为满足人们共同需要的消费，由社会集体及居民团体等消费单位进行的对物质消费品和劳务的消费活动，它也是社会消费的一种基本形式” ；夏杰长等（1997）认为“公共消费是个体消费的一种特定存在形式，个体人的需要，有的表现为群体的即社会公众的需要，通过公共消费来实现。也就是说，居民的消费必然演变为个人消费和公共消费两个层面。公共消费的主体是公众，客体是公共产品，实现的方式是公共消费” ；罗新星等（2006）则将“公共消费”与“公共品消费”直接作为同一概念使用，认为“公共消费是指各级政府、非营利组织和军队，为了开展日常活动或为公众提供公共服务的需要，从国内外市场购买货物和服务的行为” ；许进杰（2015）将公共消费定义为“政府为了实现行政和社会管理职能的财政支出” 。第二，关于公共消费的作用。臧旭恒等（2002）分析了公共物品供给不足对我国消费需求的多重制约作用 ；贺京同等（2007）认为，提高公共福利和社会保障程度，有利于降低经济发展过程中的不确定性，促进家庭消费支出的稳定增长 。第三，关于公共消费政策。毛中根等（2007）提出，政府履行公共职能必须以公共服务为中心和重点，政府支出模式必须从政府投资转向政府消费，为社会全体居民提供良好的公共服务 ；刘尚希等（2008）提出，以公共消费为导向的财政政策具有协调生产与消费、经济与社会、效率与公平的积极作用 。

总的看，现代公共消费理论发展存在一定的局限性。对公共消费的认识和定位没有将“以人为本”作为哲学基础，大都是“就消费论消费”或“就增长论消费”，没有在更高层次、更宽视野上探究公共消费的经济和社会双重属性，进而揭示公共消费与人的生存发展之间的关系。当然，这与上世纪30年代凯恩斯经济学主流化，将消费视为拉动经济增长的“三驾马车”之一，工具观的消费理论趋于流行不无关系。纵观西方经济学说史，消费是经济学基本概念之一，本是指人类用货币购买商品或服务，从中得到欲望满足的经济行为，它与人的生存发展密切相连，亚当·斯密、威廉·配第、西斯蒙第等古典经济学家也认为消费兼有工具与目标双重价值。但上世纪“大萧条”以来，人们基本不再关注消费的目标价值，而集中研究它对经济增长的作用，消费被视为是经济增长的动力和手段。在市场机制作用下，资本、劳动、技术等要素围绕消费进行配置，政府也运用刺激或抑制消费的宏观调控措施促进经济稳定平衡。现有公共消费理论基本照搬了西方财政学中“从市场失灵到公共产品”的理论框架，把研究消费与研究消费品等同起来，将理论研究的落脚点放在公共消费品的生产上，通过在公共产品与公共消费中“搭桥”，将公共消费理论“挂靠”在公共产品理论上。因此，独立地分析和讨论公共消费行为本身，包括其概念定义、逻辑基础、制度功能等就显得十分重要，能够帮助我们厘清关于公共消费的一些基本问题。

三、我国公共消费理论的特征分析

为了更全面地理解公共消费，不妨先从统计、经济、社会三重意义上对公共消费下定义：统计意义上的公共消费，是以年度为单位，在经济核算中被视为政府主体发生的、具有消耗性质的公共支出；经济意义上的公共消费，是公共支出中不能带来新价值，或者不能实现增值的部分；社会意义上的公共消费，是与人口、劳动力再生产直接相关的所有公共支出。可见，消耗性是公共消费的首要属性，这是由消费的本质决定的，公共消费的结果不是积累财富、扩大现金流，但在公共消费活动中，消耗也同时增加了消费者效用，促进了人口和劳动力的再生产，这是辩证统一的过程。狭义的公共消费主要包括政府自身消费（行政成本）和社会性消费（教育、医疗、社保等支出），广义的公共消费还包括消费性投资（具有即期投资、跨期消费特点的公共投资，参见图2）。

在明确公共消费概念内涵和外延的基础上，有必要探究其逻辑基础和制度功能，回答“从哪里来”和“作什么用”的问题。

（一）公共消费的逻辑基础

公共消费的逻辑基础是公共风险。从现象上看，公共消费因公共需求而产生，在本质上，是公共风险引致了公共需求。其演化过程是：作为消费活动起点的居民消费行为，可能面临三大风险：第一，可及性风险，即有钱也买不到的风险，如洁净的水和空气、治安等，这些产品的供给与消费基本上与个体的购买力无关；第二，可获得性风险，即买不起的风险，如食品、教育、医疗、养老等，如果没钱就不能消费。在一个社会中，总有一些人必须面对可获得性风险，典型的如残疾人、失业者、低素质劳动者等；第三，信息不对称风险，如食品、药品的质量以及医疗、教育的质量等，由于受知识分工的限制，人们不清楚此类消费的质量和安全性，或者获取信息的成本很高，往往是被动接受，等出现严重后果时才充分知晓 。如果居民消费风险普遍累积或连锁反应到一定程度，造成如下三方面的负面影响时，居民消费风险就将转化为公共风险：消费总量不足，即居民普遍面临可获得性风险，或由于信息不对称风险加大而增加居民消费不确定性，导致居民消费减少；消费差距加大，即社会中有一部分或相当一部分人面临可获得性风险，或当居民消费的可及性风险、信息不对称风险没有均匀地在社会成员间分布时，社会整体的消费差距将加大，造成消费总量降低、社会环境恶化；消费安全性恶化，即居民消费的可及性风险、信息不对称风险普遍发生或连锁反应时，消费安全性降低，导致人们在消费中遭受蒙蔽和承担损失，或由于消费中的互不信任而减少消费的数量和规模。

居民消费风险一旦转化为公共风险，将会在宏观经济领域蔓延，可能导致经济失衡、不稳定、可持续性变差等后果。因此，把居民消费风险始终控制在合理限度之内，防止居民消费风险转化为公共风险是政府的重要职责，而公共消费正是履行这一职责的手段：部分公共消费项目能够直接化解居民消费风险，另一些公共消费项目则可能减少居民消费风险的累积与扩散。

（二）公共消费的制度功能

作为一种制度安排，公共消费兼具经济和社会双重功能。公共消费的经济功能包括促进经济平衡与经济稳定，通过资本化的途径实现经济可持续发展；公共消费的社会功能主要是有助于实现平等和人权，进而促进公平正义和社会进步。

1.公共消费的三个经济功能

一是实现经济平衡。公共消费除自身直接扩大社会总消费外，还有助于化解居民消费风险、“挤入”居民消费、通过消费性投资产生长期性影响，从而扩大居民消费和社会总消费，合理的公共消费是促进消费、投资、出口“三驾马车”处于适当比例关系的动力。二是促进经济稳定。由于消费没有如同投资与出口那样的支出乘数效应，因此对“熨平”经济波动的效果相对温和，有利于经济“软起飞”和“软着陆”。三是推动经济可持续发展。充裕的知识资本、社会资本和人力资本是经济可持续发展的前提。如果从循环视角观察公共消费和人的关系，人们日常吃、穿、住、行等活动所消耗掉的产品或劳务，并没有从地球上消失，而是采取了另一种“人化”的形式被作为劳动力再生产的一个环节储存在了劳动者身上，这个过程可被称为“公共消费资本化”，其结果是产生知识资本、社会资本与人力资本。

2.公共消费促进公平正义的社会功能

公平正义是社会发展的终极追求，平等与人权是公平正义的基本内核。实现平等与人权的必要条件是保障人的基本生存条件和基本能力，而公共消费是人获得基本生存条件和基本能力的途径。其原因：一方面是公共消费保障了基本生存条件和基本能力养成，人的基本生存离不开政府对社会提供的最低保障，人的基本素质离不开政府提供的基本营养、基本住房、基本医疗、基本体育，人的基本技能和基本知识离不开政府提供的基本教育、基本文化、基本就业等。可以说，凡是关乎人的基本生存条件和基本能力方面的消费支出，都归于公共消费，这是由这类消费支出的“基础性”决定的。另一方面，公共消费保障了基本生存条件和基本能力平等。公共消费的“公共”性及其在现实中的重要体现，即基本消费平等化意味着公共消费平等地对每一位社会成员提供基本生存条件和基本能力（参见图3）。

（三）对公共消费的评价

从上文的理论分析可以看出，公共消费具有双重属性、双重功能、双重价值。从经济角度来说，公共消费在短期内可以扩大居民消费和社会总消费，拉动经济增长、助推需求结构平衡，在中长期内可以提升劳动力的素质和水平，实现可持续发展。从社会角度来说，扩大社会性支出可以为整个社会成员提供更坚实的基本保障，减少或免除未来不确定性带来的恐惧，促进公平正义和社会稳定。再从长远来看，公共消费还有助于人的能力提升，促进人的发展，这是一切发展的本质。因此，在经济“新常态”下，发展公共消费的政策效用是多重的，既利当前、又利长远，与改革发展广泛相连，深入渗透到经济发展、社会进步与政府变革之中，是实现创新、协调、绿色、开放、共享发展的关键。

四、我国公共消费的现状与政策选择

与公共消费在经济社会中的重要性相比，我国公共消费发展总体滞后，突出表现为供需结构不匹配与公共消费差距。问题根源与长期以来的“生产者主权”理念有关，必须彻底实现从“生产者主权”向“消费者主权”的转变，并相应明确公共消费的政策方向。

（一）我国公共消费现状

本世纪以来，我国政府重视支持保障和改善民生，经过几年的大规模投入和建设，教育、科学、文化、卫生等领域公共消费规模快速扩大，民生改善取得巨大成效。但与此同时，公共消费的结构性矛盾日益凸显，主要表现在两个方面：

第一，公共消费供需结构不匹配。一是重要的公共消费品供给不足。如环境保护、污染防治、食品药品检验检疫、农业转移人口公共服务、公共安全和国家安全等领域的公共消费品供给欠缺，一些领域的社会风险多发频发。二是消费性投资力度不足。消费性投资表现为即期投资、跨期消费，归根结底还是消费。如应对自然灾害的抗灾能力、城市内部地下管网建设、文化馆体育馆图书馆等，直接与人民群众未来的生活质量、生命财产安全紧密相连，也是我国当前基础设施建设中的一大“短板”。三是大量“形象工程”、“政绩工程”式消费占用宝贵财政资源。城市主要街道被过度投资，特别是在上世纪 90 年代后期兴起的城市美化运动，催生了一批“没有人性的广场”、“无人的广场”，而中小城市、特别是县镇等城市公共设施投入却非常少。

第二，公共消费差距突出。我国幅员辽阔，各地的自然条件、社会发展、经济水平、文化积淀千差万别，城乡间、区域间、群体间、个体间的公共消费差距较大，不平等程度偏高。如政府公共消费投入主要在城市，农村居民在公共教育、医疗、卫生、文化等方面的消费水平比城市低很多；地区间经济发展水平和政府财力相差悬殊，由于不少公共消费品的提供主要由地方政府负担，各地政府经济实力差距也就决定了公共消费水平差距；社保制度碎片化，政府机关、国有企业等群体的保障水平明显高于普通市民。此外，公共消费还经常出现消费效率较低、消费权益受到侵害等其它问题。如公共消费品生产的投入产出比例低，公共部门的服务意识和服务效率较差，腐败现象较为严重；消费者遭遇“霸王条款”、公共消费环境差、服务设施不到位，政策制度透明度差等，都损害了消费者权益。

（二）公共消费政策选择

从宏观层面来看，公共消费与政府的大部分财政活动 如果在不甚严格的意义上，可以说是对同一种事物的两种阐述方法，它们是基本一致的。财政是公共消费政策的前提和必要条件。公共消费的存在与扩大，意味着财政某些领域支出的存在与扩大，只有财政收支发生了变动，才有可能谈到公共消费政策作用的发挥。此外，与公共消费政策相连的那些政策目标、政策重点、政策路径，如解决经济失衡、缩小消费差距、促进重点区域和领域的公共消费、推动基本消费均等化，都同时是对财政改革与发展提出的要求，换言之，公共消费政策的实施，需要财政收支结构不断灵活地呈现出相应的与公共消费政策需求相同的状态，这意味着公共消费政策及其调整的过程，也就是财政政策及其调整的过程，财政活动、财政政策与公共消费政策在大体上应是“齐头并进”的。

确立财政政策的公共消费导向，首先要进一步调整支出结构。扩大公共消费，需要把握支出的轻重缓急。公共消费的实现形式是财政支出，在调整支出结构过程中，应以公共消费为导向，以社会性公共消费为重点，不断提高教育、医疗、社保等领域的即期消费支出和相关的消费性投资，压缩政府自身消费引致的过高行政运行成本，尽力提高公共消费对居民消费的带动作用。这需要从三个层次入手来进行调整：一是调整公共投资与公共消费的比例关系，逐步提高后者的比重；二是调整公共投资中生产性投资与消费性投资的比例关系，也就是在传统体制下我们常说的“骨头与肉”的比例关系，适当提高消费性投资的比重；三是调整公共消费结构，逐步降低政府自身消费，也就是行政运行成本，同时提高社会性消费在公共支出中的比重。

确立财政政策的公共消费导向，还要促进基本消费的平等化。扩大公共消费，不只是一个量的概念，更重要的是通过公共消费规模的扩大来推进基本消费的平等化。这是社会公正与公平的实际载体，也是判断其改进与否的重要标准。基本消费的平等化至少包括基本营养、基本住房、基本教育和基本保健四方面，公共消费的作用最终要体现到这四个方面来。

从微观层面来看，在“新常态”下提升我国公共消费，应首先将“生产者主权”理念转向“消费者主权”理念。长期以来，我国“生产者主权”至上的特征较为突出，在短缺经济条件下，生产者不用担心产品销路，也不管产品是否能够符合消费者的需要，消费者只能被动地接受生产者生产的产品，无法表达自己的偏好。随着经济总量的快速增长，市场产品由短缺逐渐向结构性过剩转化，“消费者主权”的基础日益完善，此时如果仍然强调生产者主权，就必然导致产能过剩和市场“卖难”，使生产与消费对立起来，限制了消费者的消费能力。所以，树立“消费者主权”意识的过程，就是使市场在资源配置中发挥决定性作用，在充分竞争机制下，消费者的需求偏好通过市场信号决定生产者行为，使生产更加符合消费，从而扩大社会总消费的过程 。

在此基础上，政府公共消费政策可重点从以下五方面入手：第一，公共消费政策最重要的是提高公共消费总量，只有扩大总量，才能在增量中贯彻“有区别、促均等”的原则，实现对特定地区、群体、个人的倾斜。从当前公共消费发展水平而言，也需要在量上有一个大的提升。第二，跨期消费和社会性消费是公共消费政策着力点，特别是跨期消费，这是对资产存量的消费，在公共领域相当普遍，如公园、图书馆、博物馆、体育馆等，我国在这些方面的消费性投资还有较多历史欠账，需要大力弥补。第三，提升公共消费必须重点关注中西部地区，我国中西部地区与东部地区的发展差异，很大程度上就体现为公共消费差异。中央政府可在安排有关公共消费项目时，继续给中西部地区更大力度的倾斜和优惠。第四，从城乡格局来说，公共消费的重点在农村。如果说城镇的公共消费不足主要体现为社会性消费不足，那么农村公共消费的不足则同时包含了社会性消费和消费性投资，尤其是农村地区的校舍、医院、道路、公共文化设施项目等。第五，弱势群体的公共消费应得到优先发展，保障弱势群体的基本生存条件，使他们免遭被市场机制完全淘汰的风险，是政府应尽的职责，也是公共消费社会功能的重要体现，需要继续加大政策支持力度。