文化产业中政府角色定位分析

胡安源　王凤荣　赵志恒

(山东大学 经济研究院，山东 济南　250100)



文化产业中政府角色定位分析

胡安源王凤荣赵志恒

(山东大学 经济研究院，山东 济南250100)

[摘要]我国文化产业正处于发展阶段，政府虽然大力鼓励和支持文化产业发展，但在文化产业中的角色定位并不清晰。本文从产业链的角度，分析我国文化产业发展中所面临的问题，对文化产业链各个阶段中政府角色定位进行分析，从而明确政府在文化产业的中应扮演的角色，并提出政府在文化产业链中完善角色定位的对策建议。

[关键词]文化产业；政府角色；产业链

文化产业在过去几十年的发展过程中已经向世界证明它是具有强大生命力的产业。近年来，我国也从国家战略层面推动文化产业的发展，文化产业的发展越来越受到人们的重视。文化产业的概念最早出现在 “法兰克福学派”的重要人物之一——本雅明于1926 年发表的一篇文章《机械复制时代的艺术作品》中。“文化产业”(Culture Industry)这一词语的使用则较早出现在阿多诺和霍克海默所著的《启蒙的辩证法》中。阿多诺认为，资本主义的发展已经使电影和广播不再需要作为艺术，而转变成了“产业”，因此“文化产业”又被指代新的文化现象。

一、文化产业与产业链定义与范畴

文化产业发展至今，国内外并没有一个统一的定义。文化产业作为文化形态和经济形态的存在，有其特殊性，所以不同国家从不同的角度对文化产业有不同的理解。即便是在我国，学者们对文化产业概念的定义也不尽相同。本文采用中国国家统计局对文化产业的定义及其对文化产业范围的界定。根据国家统计局颁布的《文化产业及相关分类 2012》，文化产业是“指为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合。”根据这个定义，我国文化及相关产业的范围包括：以文化为核心内容，为直接满足人们的精神需要而进行的创作、制造、传播、展示等文化产品(包括货物和服务)的生产活动；为实现文化产品生产所必需的辅助生产活动；作为文化产品实物载体或制作(使用、传播、展示)工具的文化用品的生产活动(包括制造和销售)；为实现文化产品生产所需专用设备的生产活动(包括制造和销售)。

从《分类》对文化产业的划分范围可以看出，文化及其相关产品生产活动的不同层次对应着不同的文化产业类型，这些生产活动构成了完整的文化产业链。文化产品及其服务经历了创意——生产——销售环节，从最初意识的产物到最后成为可消费的产品或服务，每一步都是文化产业链不可缺少的部分。

产业链由三个基本维度构成，产业活动分工着眼于产品生产的基础环节，产业活动组织模式将不同的基础环节或流程有机结合，空间上的产业构成则从产业集聚角度深化不同产业的配合、分工。这三个基本维度是产业空间视角的不断扩大，体现了产业在不同层次空间角度的分工与协调形式。*王克岭：《基于分工视角的文化产业链研究述》，《经济问题探索》2013年第3期。赫希曼(Houseman，1958)从企业间关联角度，认为产业链由一系列自上而下相联系的企业生产活动所决定。类似的，文化产业中产业链的形成是由处于文化产品不同生产阶段而又相互联系的企业活动决定的。文化产业链，一定是依存于某种特定文化产品的生产活动而形成并延伸，不同生产环节的有机结合则构成了处于文化产业链上的企业之间的相互依存关系。*何群：《文化生产及产品分析》，高等教育出版社2006年版，第24页。陈少峰(2011)认为文化产业链是以创意为核心形成的纵横交错的产业网络，纵向上涵盖了自上而下相互联系的各个生产环节，横向上是文化产业与其他产业拓展所形成的要素交错与结合。*陈少峰：《文化产业同质化竞争透视——以文化产业集聚园为例》，《前线》2011年第10期。何群(2006)认为文化产业链是由包括文化产品的生产以及服务等多重环节、不同层面因素共同构建而成的关联体系。前期创意来源及策划、中期产品制作、后期销售流通、以及后续可能存在的延伸商品开发等密切关联、相互承接的环节构成了文化产业链的核心。围绕着这个核心，还分布着作为硬件支持的技术设备、作为资金支持的资本市场、作为市场信息支持的调查咨询等其他与文化产品的生产及服务密切相关的环节，这些环节与核心环节共同构成了一个层次上交叉、空间上立体的文化产业链。总的来看，文化产业链是在传统产业链定义的基础上，将其嵌入文化产业中，从而形成的文化产业各环节的关联体系。这里，我们定义文化产业链是沿着创意——生产——销售三个阶段进行的。

从文化产业的萌芽阶段开始，政府在文化产业的发展过程就扮演着重要角色。从全球范围来看，绝大多数经济发达国家同时也是文化产业强国，文化产业在其国民经济中具有举足轻重的地位。在引导文化产业成为国家经济支柱型产业的过程中，政府以何种态度和方式对待文化产业将对文化产业发展起到关键作用。目前，我国文化产业还处于起步阶段，文化产业链并不完善，政府在文化产业链各个环节的定位并不清晰。在这种形势下，文化产业的发展很难有所突破，更勿论成为支柱型产业。因此，本文在产业链的视角下，对文化产业链各个阶段政府的角色进行分析，从而在明确当前政府角色现状的前提下，确定政府在文化产业链各个环节中所应发挥的作用。

二、我国文化产业链发展面临的问题

我国文化产业正处于发展阶段，文化产业链的形成还面临很多问题。从企业角度而言，完整的文化产业链意味着企业可以专注并精细于自身所处环节的生产，从而利于在生产中形成规模效应，而处于不同环节的企业相互承接合作，利于企业间形成协同效应，同时生产出受市场认可的文化产品有利于形成企业的品牌效应。因此，完整的文化产业链可以极大地提高企业的核心竞争力。

文化产业链的创意阶段，是文化产业链的源头，它既是生产阶段思想的来源，也是销售阶段满足消费者文化需求的基础。近年来，我国文化产业创意产品有了长足的进步，但不可否认，市场上依然充斥着大量同质化、山寨化的产品，这在一定程度上反映出文化产业创意阶段依然是产业链较为薄弱的环节。*刘华、张祥志：《政府在文化产业链创意端的角色与职能研究》，《出版发行研究》2014年第2期。创意能力不足一方面导致了模仿的盛行，市场上同质化竞争激烈；另一方面，创意阶段投入较多的企业则因原创产品被模仿而遭受利益损失，严重打击其创意投入积极性。意识形态方面，由于文化产业经历了由计划经济体制到市场经济体制转变的过程，政府对意识形态过分强调、对文化创意内容过分干预的情况依然存在。可以肯定的是，文化创意必须符合社会发展的主流价值观念，发扬我国传统优秀文化和现代文化精粹，但也应避免关注意识形态强于重视产业发展的情况。

文化产业链的生产阶段是实现创意向产品、作品或服务内容的转化阶段，知识产权在这一过程中也确立了下来。目前，加工制造环节是我国文化产业链中最为庞大的部分，也是最受我国企业青睐的环节，产业链上游创意和下游销售环节则往往并不受到国内企业的关注。在文化产业链中，生产制造环节实际是附加值最低的部分，其附加值只占产品利润5%-10%，而高附加值主要集中在创意和流通环节，其附加值可以达到产品利润的90%～95%。*鲍蔚、周彬、王劭君：《文化创意产业链及发展对策研究》，《经济视角(下)》2011年第4期。而我国目前绝大多数的企业聚集在文化产业链的生产阶段，只能赚取微薄的利润。同时，在同质化竞争较为激烈的情况下，生产阶段的企业往往只能依靠生产同质化产品生存，无法生产具有较高附加值的产品，这种情况对企业自身生产能力而言是极大的浪费。

文化产业链的销售阶段，是文化产品与消费者发生联系的直接阶段，也是检验文化产品是否受社会大众认可的关键阶段。市场环境方面，低端化、雷同化和无差别化在文化产品销售流通阶段是一个比较突出的问题。模仿跟风、创意特色少的文化产品和服务并不鲜见，很少由企业在销售环节进行独特性和对市场细分的挖掘开发。这一定程度上反映出了文化产品市场知识产权保护的缺失。由于文化产品尤其是创意性文化产品具有信息无形性、易于传播、边际价值为零等特征，一旦生产出来在市场销售极易被模仿。因此，在我国目前文化产业领域知识产权保护较为薄弱的情况下，同质化竞争导致了创意研发企业面临巨大利益损失。政府需求方面，为满足民众对文化产品的需求，政府是文化产品市场上重要的购买者。政府以满足大众文化需求、弘扬优秀文化为目的，利用文化下乡、举办各种文化活动等形式，将购买的文化产品转移至大众进行消费。但从实际来看，政府购买的文化产品往往与大众实际喜爱的文化产品之间存在一定的不对称性，即政府买单的文化产品有些情况下并不是大众所青睐的，这种情况下便导致文化资源的浪费。

三、政府在文化产业链创意阶段的角色定位

(一)政府应成为文化产业的引导者

首先，在文化产业链的创意阶段，政府应成为文化产业发展引导者，把控文化意识形态。文化产业与其他传统产业有着本质的区别，最重要的一个方面就是文化产业无法脱离与意识形态的紧密关联。在经济全球化的背景之下，文化已经成为国家利益构成的一个重要方面。因此，全球化不仅是经济战略问题，也是文化战略问题。所以，从文化产业链研发阶段开始，政府为了保持文化产业朝着健康的方向发展，在必要时可以借助“有形之手”进行行政干预。但是，对于意识形态的把控，相较于行政干预而言，应当以经济手段和法律手段为主要考量。从文化产业链研发阶段就把控好意识形态的方向，可以避免后续产业链条上可能会出现的问题。其次，在文化产业链的创意阶段，政府应该发挥文化产业发展引导者的作用，积极引导文化产业融入市场经济。随着计划经济朝着市场经济转型，市场在国民经济各领域的资源配置中起决定性作用，从而使文化产品包含的商品属性被释放出来，文化的产业价值得以体现。文化产业由于其特殊性，虽然不可能摆脱政府干预的影响，但是文化产业发展的最终动力来自市场，因此政府的引导和推动也必须以市场为基础，符合市场的发展规律才能有效引导文化产业发展。

(二)政府应成为文化产业的监管者

在文化产业链的创意阶段，政府应该成为文化产业的监管者，把关文化产品和服务的源头，确定其是否有具备进入后续文化产业链甚至市场的资格，这期间制定先进开放的文化产业政策至关重要，它决定着文化产业是否能取得发展或突破。在政府制定和实施的各项文化产业政策的促动下，我国文化产业的类别逐渐增多，所涉及的领域逐渐开放，越来越多的文化产品获得许可进入市场。同时，文化产品繁琐的审批流程也正朝着简化的方向发展。例如，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》中提出：“在国家许可范围内，引导社会资本以多种形式投资文化产业，参与国有经营性文化单位转企改制，参与重大文化产业项目实施和文化产业园区建设。”国务院《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》中将29项涉及文化及相关产业的审批简化甚至取消。应该说，文化产业政策和文化产业相互促进，文化产业的发展使文化产业政策不断做出调整和完善，调整和完善后的文化产业政策又促进了文化产业的发展。政府监管者的身份在产业与政策的相互促进过程中不断完善。

作为管理者，政府在对文化产业进行审批时，不同类别的文化产业所面临的重点审批形式也有所差别。文化产业包括传统文化产业和新兴文化产业。《国家“十一五”时期文化发展纲要》将以数字化内容、数字化生产和网络化传播为主要特征的文化产业类别作为新兴文化产业，主要包括数字出版、动漫游戏、移动多媒体、文化创意等，其他的文化产业类别，如广告、演艺、娱乐、会展、出版发行、影视制作、印刷等作为传统文化产业，传统文化产业的市场格局已形成较为完整的体系，政府相关审批部门对其产品形式较为了解，审批主要集中在准入标准，且有已成型的规范制度作支撑。这些产业在文化产品的研发阶段往往面临的政府审批较少，更多的是在产品成型后接受政府监管和市场的检验。对于新兴文化产业类别而言，文化产品的生产和传播都与传统类别存在较大差异，其新颖的产品类别和传播途径使得政府审批存在一定的难度。因此，政府根据新兴文化产业的发展特点，不断完善相关准入规范制度，同时更加注重对文化产品的审查。例如动漫游戏产业除了要符合准入标准之外，在产品最初的剧本阶段就要通过审查才可以进行后续的工作。

四、政府在文化产业链生产阶段的角色定位

生产阶段是文化产业链中十分重要的阶段，政府是文化产业的监管者，应该对文化产业企业生产进行严格监管，这不仅是政府的职能，也是由文化产品的外部性决定的。从经济学角度来看，当一个消费者的福利或一家企业的生产受其他经济活动主体的直接影响(不通过市场的影响)时，称为存在外部性。具体到文化产业，文化产品的外部性是指某一个体生产或消费文化产品时对另一个体的福利所产生的影响，并且这种影响没有通过市场价格机制反映出来。文化产品以创意和内容作为其发展驱动力，因此是一种精神性产品，具有很强的外部性特征。文化产品的正外部性表现在人们在对其生产和消费的过程中不仅自身精神需求得以满足、修养得以提升，同时也使得其他人的效用得以增加。*左惠：《文化产品的外部性特征剖析》，《生产力研究》，2009年第7期。例如文化产品中所包含的优秀思想、道德规范和先进文化的传播，提升了个人和社会整体的素质和道德水平。文化产品的负外部性表现在人们在生产和消费一些包涵不良思想和虚假的文化产品时，不仅严重损害了自身的精神世界，也会对他人的思想和效用产生不良的影响，甚至对整个社会带来不利的后果。外部性的存在使得文化产品的价格不能准确反映其价值，资源配置被扭曲，市场不能通过价格机制解决外部性的问题。因此，政府有必要以监管者的身份进行干预，对文化产业进行监管，以降低文化产品负外部性的出现。

在文化产业链的生产阶段，政府作为文化产业发展的保障者，为文化产品的生产提供支持和各项制度保障。生产阶段是文化产品从创意和内容转化为实质性产品和服务的阶段。这一阶段的转化将影响到销售阶段消费者对文化产品和服务的消费购买情况。相比文化产业链其他阶段，大多数类型的文化企业在这一阶段投入的资金及人力是较多的，特别是一些动漫企业极大比例的资金都供给此阶段的产品生产。当然并不排除目前我国，在产业链的生产阶段聚集着绝大多数的企业，赚取着处于产业链微笑曲线上制造端最微薄的利润。涉足文化产业链研发与流通环节的企业相对较少，这显然是文化产业处于幼稚阶段的最直接表现。作为以内容为主的文化产业，在生产阶段制造缺乏内容支撑或是大量同质化的产品根本无法满足市场上消费者的文化需求。然而除去这些低端生产的企业，一些拥有优秀原创内容的企业在生产产品时同样面临着严重的资金问题。因此政府作为文化产业发展的保障者，有必要加强对生产优秀文化产品的企业提供资金支持。但是，如何判断文化产业生产端是否生产原创产品而不是同质化的产品，或许需要通过一定的政策导向才能发挥作用。

五、政府在文化产业链销售阶段的角色定位

在文化产业链的销售阶段，政府作为文化市场秩序的监管者，维护文化产品市场的健康发展。不同于政府在文化产业链的生产阶段主要对企业生产的监管，在销售流通阶段，政府主要以监管者身份为文化产品市场营造良好环境。在这一环节，文化产品和服务将直接面对市场中的消费者，消费者的消费购买行为将会成为判断前期研发与生产环节是否成功的关键。因为文化产业品较为特别的一点在于研发阶段需要耗费大量资金及人力，所生产的产品一旦上市之后，又非常易于被模仿，在知识产权保护较为薄弱的情况下，市场上受消费者喜爱的文化产品往往存在着大量仿制品，形成普遍的同质化竞争的情形。知识产权保护不力，最初投入资金及人力研发产品的企业利润被后来对其产品模仿的企业迅速瓜分，拥有知识产权的企业无法得到与其研发投入相匹配的利润，这对企业而言是非常沉重的打击，甚至会减弱企业对研发产品的投入，从而对整个文化产业产品和服务的原创市场造成不利影响。

在文化产业链的销售阶段，政府作为文化产品和服务的需求者，购买文化产品满足公众需求。政府作为需求者购买文化产品和服务，是政府提供公共文化服务的一种形式。在文化产业链终端的销售阶段，大量的文化产品和服务被推向市场，消费者从消费文化产品和服务的过程中获得效用。这是文化产品市场消费的主要形式，但这种完全基于市场的供给和消费形式不能满足所有公民的文化需求。一方面，对于消费能力较差的民众而言，文化产品和服务的需求相对较弱，形式较为单一，其文化需求在很多情况下无法满足；另一方面，文化产品市场上存在一部分优秀但市场表现并不理想的产品，大多是一些传统优秀文化产品。基于这些方面，政府从提高社会整体效用水平的角度，通过购买文化产品的形式向社会提供支持，不但满足民众的文化需求，而且使得生产传统优秀文化产品的企业得以生存，同时使得更多的民众接触到这些优秀的文化产品，不仅使传统优秀文化得到传承与保存，同时也促进其生产和传播。

六、政府在文化产业链中完善角色定位的对策建议

如上所述，政府在文化产业链每一个阶段的角色定位，都对产业链的进一步发展完善起到至关重要的作用。产业链视角下，我国文化产业发展还有很多问题亟待解决。对于我国文化产业链不同阶段中所面临问题，一些是产业发展自身所产生的，如产业布局不合理、创意投入不足，一些是市场环境所导致的，如市场同质化产品现象严重。考虑到我国文化产业目前还处于发展中阶段，构建文化产业链过程中出现这些问题在所难免。从职能角度来看，政府在解决这些问题方面还有很多可以作为的空间。

对于文化产业链的整体布局，政府应加强产业规划研究。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》对我国进入文化产业发展进行了全面规划。作为其显著标志，我国大多数省市区根据中央的规划纲要制定了符合本地区的文化发展规划，并将之纳入国民经济和社会总体发展规划中。但在规划的现实执行过程中，也存在着规划与实践严重脱节、规划衔接严重脱节的情况。虽然国家对文化产业规划较为完善，但对落实情况监督不力、反馈不足，规划对实践的指导意义较低。同时，因为文化产业链条较长，涉及到政府很多部门，这就造成条块分割，统一规划不够，行业、区域、资源之间的内部衔接不足。*董承华、王莹莉：《产业链研究:发展文化创意产业的关键环节》，《北京工业大学学报(社会科学版)》2013年第2期。因此，在进一步制定产业发展规划时，政府应加强宏观调控和微观指导相结合的产业规划研究，整合或协调有关部门对文化产业统一规划，促进行业、区域、资源协同发展。

在文化产业链的创意阶段，政府作为引导者，一方面应该引导企业从优秀文化中汲取创意，同时逐步在文化企业中去行政化，引导文化产业融入市场经济，增强创新能力。以市场为导向，政府应在把握基本意识形态的前提下，允许企业通过各种形式对文化产品内容要素进行创新，创新成果交由市场检验，使市场在文化产业资源配置中起决定性作用。另一方面，政府作为审批者，应结合现实情况推动文化领域更多开放，明确具体准入标准。在审批环节，优化审批流程，特别是结合当前文化产业发展状况，创新审批方式，促进文化产业快速发展。

在文化产业链的生产阶段，政府作为监管者，一方面应该严格监管，引导文化企业生产积极健康的文化产品，消除文化产品的负外部性；另一方面，应该发挥保驾护航作用，从政策上不断拓宽文化企业融资渠道，改善融资环境。政府应积极转变对文化企业的监管方式，由产业链的分阶段监管向产业链整体监管模式转变，以防止监管部门之间因对产业链阶段划分不清而在监管过程中相互推诿的情况。投资渠道上，文化产业迫切需要投资主体的社会化和多元化，政府应鼓励民间资本甚至是国外资本进入文化产业领域，使政府投入与社会投入多渠道投资相融合。*傅琳雅：《文化创意产业链的构建及发展战略》，《沈阳工业大学学报(社会科学版)》2014年第2期。政府加大对文化企业财政支持的同时应积极寻求更理想的补贴、税收等方面的实施方式，以确保各项支持落实到符合标准的并且最需要支持的企业，这样才能更好地调动文化企业生产的积极性。同时，政府应鼓励文化企业间的整合，通过兼并收购等市场方式，培育大型骨干文化企业。

在文化产业链的销售阶段，政府作为监管者，一方面应积极加强文化产业法律法规建设，有针对性地出台符合新兴文化产业发展现状的法律法规，维护文化市场良好的竞争环境。具体来说，政府监管的一个重要方向是知识产权保护的加强。文化产业链中在销售阶段维护原创企业从市场上或得与自身创意付出相匹配的利益，才能不断鼓励文化产业的原创行为，进而提升整个产业的核心竞争力。同时，还应建立行之有效的法律实施机制和争端解决机制，从而提升法律手段在解决文化产业流通领域争端的作用。另一方面，政府作为文化产业中不可或缺的需求者，应更加注重购买行为与市场手段相结合，而不是成为对企业变相的支持，同时所购买以供民众消费的文化产品应与其文化需求相匹配，并努力提高民众的消费水平和消费情趣，形成全社会健康向上的文化消费方式，提升全民文化素质。

(责任编辑：佘克)

[中图分类号]G124

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]05-0180-05

基金项目：本文系国家社科基金重大招标项目“完善现代文化市场体系与培育骨干文化企业研究”(项目编号：14ZDA051)、山东大学自主创新基金青年团队项目“企业并购的决策机制、投融资行为与宏微观效应研究”的阶段性成果。

作者简介：胡安源，男，山东大学经济研究院博士研究生。

收稿日期：2015-12-13

王凤荣，女，山东大学经济研究院教授、博士生导师。

赵志恒，男，山东大学经济研究院硕士研究生。